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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de enero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen con el voto concurrente del Consejero Sr. Alonso, que se copia a continuación: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 27 de noviembre de 2014, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas para su adaptación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

De antecedentes resulta:

1. El proyecto de real decreto que se consulta principia por un preámbulo y consta de un artículo y una disposición final.

El preámbulo comienza invocando la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ley que, entre otros, establece "el principio de no discriminación, el de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes y el de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas en la libre iniciativa económica, lo que implica el reconocimiento implícito de actuaciones de las autoridades competentes de otras Administraciones públicas". En particular, el artículo 3.2 de la mencionada ley dispone que "ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad que se refiera al acceso o al ejercicio de actividades económicas podrá contener condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia del operador económico".

En punto a la distribución de competencias en la materia de que se trata, el preámbulo recuerda que en materia de instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría, como hospitales, industrias que utilizan fuentes radiactivas y laboratorios, las funciones del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se han ido transfiriendo a la mayoría de las Comunidades Autónomas.

Por su parte, el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, prevé que las autorizaciones de funcionamiento referidas a dichas instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español, pero añade que el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que se dispone de autorización en una parte concreta del territorio deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente, la cual, transcurrido un plazo determinado, podrá denegar dicha actividad mediante escrito motivado.

Considera el preámbulo que "el hecho de permitir que la Comunidad Autónoma de destino del operador (titular de la instalación) se oponga a una actividad autorizada en otra Comunidad Autónoma contraviene lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al ser una intervención innecesaria y desproporcionada y, en consecuencia, contraria a los artículos 5 y 17 de la misma y pudiera constituir una intervención contraria al principio de no discriminación, por lo que el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas ha de ser modificado para adaptarse a dicha ley".

2. El artículo único del proyecto declara que viene a modificar el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, pero reproduce el texto entero de dicho artículo 2, que quedaría redactado del modo siguiente:

"1. La aplicación de los preceptos de este Reglamento corresponde al Ministerio de Industria, Energía y Turismo y al Consejo de Seguridad Nuclear, sin perjuicio de las competencias de otros departamentos y de las Comunidades Autónomas.

2. Las funciones ejecutivas que en este Reglamento corresponden al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, en relación con las instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría, se entenderán atribuidas a las Comunidades Autónomas cuando éstas tengan transferidas dichas funciones.

3. Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente".

Con arreglo a la disposición final única, el real decreto proyectado entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

3. La memoria del análisis de impacto normativo está fechada el 14 de noviembre de 2014 y procede de la Subdirección General de Energía Nuclear de la Dirección General de Política Energética y Minas, que a su vez se encuadra en la Secretaría de Estado de Energía.

Tras exponer lo relativo a la oportunidad del proyecto, la memoria describe su contenido y la tramitación que ha recibido. En este punto, se dice que solo la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias ha formulado alegaciones, cuya valoración efectúa la propia memoria en términos que se abordarán más adelante.

Por otra parte, "el proyecto se sustenta en el título competencial recogido en el artículo 149.1.25ª de la Constitución española, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre bases del régimen minero y energético". En cuanto a las instalaciones nucleares y radiactivas, resulta de especial relevancia la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/2004, de 12 de febrero, que declara que "desde la perspectiva que aquí interesa, el análisis pormenorizado del amplio régimen autorizatorio regulado en dicho Real Decreto 1836/1999 pone de manifiesto que la relación entre el sistema de producción de energía nuclear o radiactiva, el transporte de sus residuos y el almacenamiento de los mismos, se configura de modo abierto en todo el territorio nacional, no sometiéndose a limitación territorial de carácter intracomunitario o de otro alcance, de acuerdo con las exigencias de un mercado único que hemos declarado en nuestra jurisprudencia (STC 24/1983, de 6 de abril, F. 6)".

La memoria enumera a continuación las Comunidades Autónomas que han asumido funciones en relación con las instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría, que son País Vasco, Cataluña, Madrid, Galicia, Cantabria, Navarra, Castilla y León, Extremadura, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Asturias, Illes Balears, Canarias y Aragón.

El proyecto no solo no añade ninguna carga administrativa a los interesados, sino que evita su sujeción al posible ejercicio por la Comunidad Autónoma de que se trate de un veto de la actividad que el interesado pretenda desarrollar en el territorio de dicha comunidad. Tampoco trae consigo el proyecto ningún impacto presupuestario para el Estado o las Comunidades Autónomas.

4. Mediante oficio de 27 de marzo de 2014, la Secretaria General del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) informó que, en su reunión del 26 de marzo de 2014, el Pleno del CSN había adoptado un acuerdo por el que se elegía como más adecuada una de las dos redacciones alternativas del artículo 2.3 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas que le habían sido sometidas por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. La redacción elegida era la siguiente:

"Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente, pudiendo iniciar su actividad a partir de la notificación".

Al mencionado oficio acompañaban sendos informes emitidos por la Subdirección de Protección Radiológica Operacional (14 de marzo de 2014) y la Subdirección de Asesoría Jurídica (18 de marzo de 2014) del propio Consejo de Seguridad Nuclear, y que recayeron sobre una versión anterior del proyecto de real decreto que se consulta, que, como se ha dicho, contenía dos versiones alternativas del precepto de cuya modificación se trata.

La Subdirección de Protección Radiológica Operacional comienza su informe transcribiendo el texto vigente de dicho precepto, a saber, el artículo 2.3 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre:

"Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente, pudiendo iniciar su actividad a partir de la notificación, a la que deberá adjuntar copia compulsada de la autorización.

Se entenderá que no hay oposición a lo anterior si la Administración competente en dicho territorio no hubiera manifestado dicha oposición mediante resolución motivada, en el plazo de tres meses, contados a partir de la fecha de notificación".

La subdirección informante considera adecuada la supresión de "la capacidad de que dispone ahora la Autonomía visitada por una instalación radiactiva de otra Autonomía de oponerse a la actividad de la instalación radiactiva visitante, una capacidad que siendo la autoridad reguladora técnica (el CSN) y la reglamentación y normativa técnica las mismas no tiene sentido". En cambio, "lo que no se considera adecuado es suprimir el requisito de notificación", como hacía la primera de las propuestas alternativas sometidas por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Esta opinión se justificaba por la Subdirección de Protección Radiológica Operacional del CSN con el siguiente ejemplo:

"... si un gammágrafo de una instalación radiactiva autorizada en la Autonomía A realiza inspecciones de un gasoducto en la Autonomía B, la Autonomía visitada se encontraría en la situación de que en su territorio está actuando una instalación radiactiva sin tener conocimiento de ello, cuando por otra parte la encomienda (que ya tienen muchas Autonomías) le asigna la responsabilidad de la supervisión y control de las instalaciones radiactivas que actúen en su territorio".

El parecer de la Subdirección de Protección Radiológica Operacional del Consejo de Seguridad Nuclear fue respaldado por la Subdirección de Asesoría Jurídica de la propia entidad, y, según se ha hecho constar, fue finalmente adoptado por el Pleno del CSN.

5. Obra en el expediente una comunicación de 5 de mayo de 2014 del presidente de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S. A. (ENRESA) en la que se "valora muy positivamente" el proyecto de real decreto. En parecidos términos se expresa la Federación Española de la Recuperación y el Reciclaje (30 de abril de 2014).

Por otra parte, se dirigieron al departamento consultante indicando que no tenían observaciones que formular al proyecto la Jefe de la Unidad de Seguridad Radiológica y Licenciamiento del CIEMAT (6 de mayo de 2014), el Director de Energía Nuclear de UNESA (14 de mayo de 2014), la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid (sin fecha), la Consejería de Economía, Industria, Turismo y Empleo de la Generalitat Valenciana (21 de mayo de 2014), y la Consejería de la Presidencia de la Junta de Castilla y León (15 de mayo de 2014). 6. Se encuentra en el expediente una nota de 12 de mayo de 2014 de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid en la que se propone la adición de una frase al texto proyectado del artículo 2.3 del Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas, que quedaría redactado así:

"Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente, pudiendo iniciar su actividad a partir de la notificación".

Se funda esta propuesta en que "se entiende que en la redacción actual del proyecto de real decreto se mantiene la obligatoriedad de notificar la realización de la actividad a la Administración territorial competente, quedando sujeto a interpretación si dicha notificación deberá realizarse antes del inicio de la actividad o en cualquier momento una vez iniciada la misma". La propuesta deja claro que la notificación debe ser previa al inicio de la actividad.

7. El 20 de mayo de 2014, el Comisionado para el Desarrollo del Autogobierno y las Reformas Institucionales del Gobierno de Canarias emitió una larga nota en la que se abordan diversas cuestiones relativas al orden constitucional de competencias en su relación con el proyecto de real decreto consultado.

Señala la nota que, si bien el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas se dictó al amparo de los apartados 16 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución, en cambio en el proyecto de su reforma el apartado 16, relativo a la sanidad, no se menciona, de modo que "la dimensión sanitaria queda subordinada a la económica", lo cual resulta especialmente relevante porque entre las instalaciones a que se refiere dicho reglamento están los aparatos de rayos X con fines de diagnóstico médico. Añade la nota que "podría compartirse el objetivo de liberalización como dinamizador de la economía, pero nunca una técnica que desvirtúa la capacidad autonómica para determinar sus propias políticas en el marco de lo establecido por la legislación del Estado que sea aplicable", especialmente teniendo en cuenta que el proyecto no resuelve el problema de la armonización de las legislaciones de las Comunidades Autónomas. Por último, la nota señala que la Ley de garantía de la unidad de mercado no supone una derogación automática de la legislación autonómica vigente en los distintos sectores económicos sujetos a regulación administrativa.

8. Como antes se dijo, la memoria del análisis de impacto normativo analiza la nota procedente del Comisionado para el Desarrollo del Autogobierno y las Reformas Institucionales del Gobierno de Canarias. Dice la memoria que "en ningún caso la dimensión sanitaria queda subordinada a la económica, ya que esta modificación no afecta a aspectos relacionados con la protección radiológica, ámbito que es competencia exclusiva del Consejo de Seguridad Nuclear, que la ha informado favorablemente". Por otra parte, el Reglamento sobre instalación y utilización de aparatos de rayos X con fines de diagnóstico médico, aprobado por Real Decreto 1085/2009, de 3 de julio, no se ve afectado por el real decreto proyectado.

Precisa también la memoria que en materia de instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría la legislación es íntegramente estatal, con lo que no se plantea problema alguno de armonía entre normativas autonómicas, ni de posible derogación de tales normativas por la legislación estatal.

9. Mediante oficios fechados entre el 30 de julio y el 28 de agosto de 2014, las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Defensa, y Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente manifestaron que no tenían observaciones que formular al proyecto de real decreto sobre el que recae la presente consulta.

10. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad informó el 22 de septiembre de 2014, expresando su conformidad con el proyecto de real decreto y sugiriendo algunas adiciones a su preámbulo para una mejor explicación de los principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que podría estar incumpliendo el reglamento de cuya modificación se trata.

11. El 29 de septiembre de 2014 emitió su preceptivo informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

Tras describir el grupo normativo en el que se inserta el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, que está encabezado por la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear, el informe se refiere al contenido del proyecto de real decreto, a la habilitación con la que cuenta el Gobierno para aprobarlo, a su fundamento en el orden constitucional de competencias, y a la tramitación que ha recibido. El centro directivo informante valora favorablemente el proyecto, que "se adecua a las directrices de técnica normativa y se ajusta a las competencias del Estado, así como al mandato que las leyes otorgan al Gobierno para dictar la norma". Seguidamente, la Secretaría General Técnica formula algunas observaciones de carácter particular al proyecto y a la memoria del análisis de impacto normativo.

12. El Secretario de Estado de Administraciones Públicas, actuando por delegación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, otorgó el 13 de noviembre de 2014 la aprobación previa del proyecto de real decreto, al amparo de lo previsto en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Junto con dicha aprobación se incorporó al expediente un informe de 24 de octubre de 2014 de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas. El informe contiene un detenido análisis de las cuestiones competenciales más relevantes que suscita el proyecto, para cuya comprensión hay que tener en cuenta que, mientras que el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, fue pacíficamente aceptado, no ha ocurrido lo mismo con la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que ha sido objeto de recursos de inconstitucionalidad presentados por las Comunidades Autónomas de Andalucía, Canarias y Cataluña, pendientes de resolución ante el Tribunal Constitucional. Con estos antecedentes, y en opinión del centro directivo informante, resulta previsible que la norma que se proyecta genere controversias competenciales con las Comunidades Autónomas.

Por último, el informe que se cita señala que, tratándose de una norma de carácter modificativo, no es necesario incluir en ella una referencia a su fundamento competencial, porque se entiende que será el mismo que correspondió a la norma que se viene a modificar.

Y así el expediente, V. E. lo remitió al Consejo de Estado para dictamen.

I. El Consejo de Estado entiende que el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas para su adaptación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, ha sido elaborado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En cuanto a la competencia del Estado en la que se funda el proyecto, ha señalado con acierto la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, y así acaba de reflejarse en los antecedentes de este dictamen, que ha de entenderse que es la misma que permitió la aprobación de la norma reglamentaria que se pretende modificar, es decir, el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre. Dicho real decreto invoca en su disposición final segunda las materias de competencia del Estado a que se refiere el artículo 149.16ª (bases y coordinación general de la sanidad) y 25ª (bases del régimen minero y energético) de la Constitución.

De igual modo, la habilitación con la que cuenta el Gobierno para aprobar el real decreto proyectado se encuentra en el artículo 28.1 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre Energía Nuclear, que dispone que el régimen jurídico de las autorizaciones de las instalaciones nucleares y radiactivas se establecerá reglamentariamente. Dicho artículo debería mencionarse en el párrafo séptimo del preámbulo, que ya se refiere al artículo 94 de la misma ley, que habilita con carácter general al Gobierno para hacerse cargo de su desarrollo reglamentario.

II. En esencia, el proyecto de real decreto que se consulta viene a modificar el artículo 2.3 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, que en su versión todavía vigente dice así:

"Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente, pudiendo iniciar su actividad a partir de la notificación, a la que deberá adjuntar copia compulsada de la autorización.

Se entenderá que no hay oposición a lo anterior si la Administración competente en dicho territorio no hubiera manifestado dicha oposición mediante resolución motivada, en el plazo de tres meses, contados a partir de la fecha de notificación".

Tras la modificación que se pretende, el precepto quedaría redactado del modo siguiente:

"Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente".

III. Según dice su título, el proyecto de real decreto que se consulta "modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas para su adaptación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado".

La necesidad de esa adaptación se precisa en el preámbulo del proyecto, con arreglo a cuyo quinto párrafo "el hecho de permitir que la Comunidad Autónoma de destino del operador (titular de la instalación) se oponga a una actividad autorizada en otra Comunidad Autónoma contraviene lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al ser una intervención innecesaria y desproporcionada y, en consecuencia, contraria a los artículos 5 y 17 de la misma y pudiera constituir una intervención contraria al principio de no discriminación, por lo que el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas ha de ser modificado para adaptarse a dicha ley". Tal principio de no discriminación se enuncia en el artículo 3.2 de la misma Ley 20/2013, al que también se refiere el preámbulo del proyecto, y que prevé que "ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad que se refiera al acceso o al ejercicio de actividades económicas podrá contener condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia del operador económico".

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, tiene el amplio objetivo de garantizar la unidad de mercado, y despliega sus efectos en círculos concéntricos sobre muy distintos sectores del Derecho administrativo económico. El legislador vio claramente la necesidad de potenciar esos efectos, y así resulta de al menos tres preceptos de la propia Ley 20/2013. Particularmente expresivo resulta su artículo 12.2 a) que, entre otras cosas, encomienda a las conferencias sectoriales la formulación de "propuestas de modificación, derogación o refundición de la normativa existente, con el fin de eliminar los obstáculos identificados o hacer compatibles con esta ley aquellas normas que incidan en la libertad de establecimiento y de libre circulación de bienes y servicios". En parecido sentido se expresa la disposición adicional octava de la ley de que se trata, que precisa que las conferencias sectoriales analizarán "la normativa estatal y autonómica, y en su caso, local, reguladora de los correspondientes sectores económicos" y elaborarán "una propuesta de cambios normativos para cumplir con los principios recogidos en esta ley".

Sin embargo, el precepto más relevante en lo que hace a este dictamen es probablemente el contenido en la disposición final quinta de la Ley 20/2013, que ha de entenderse dirigido a la Administración General del Estado, y cuyo tenor es el siguiente: "En el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, se procederá a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal y reglamentario a lo dispuesto en la misma".

El proyecto de real decreto que se consulta se ha elaborado sin duda en cumplimiento del mandato del legislador que acaba de transcribirse. Es lo cierto que al titular de la potestad reglamentaria corresponde la labor de identificar los preceptos de esa naturaleza que convenga modificar para darles una redacción más útil en orden a promover la aplicación de los principios de la Ley 20/2013. Uno de esos preceptos es precisamente el artículo 2.3 del Reglamento de instalaciones nucleares y radiactivas.

Dada la importancia de la disposición final quinta de la Ley 20/2013 en la génesis del proyecto de real decreto, tal disposición debería mencionarse en el párrafo séptimo de su preámbulo, al que ya se hizo referencia al final del apartado I de estas consideraciones.

IV. No ha tenido en cuenta la memoria del análisis de impacto normativo la observación formulada por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid en la que se propone la adición de una frase al texto proyectado del artículo 2.3 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas. La frase en cuestión se ha subrayado en el texto del precepto que figura a continuación:

"Las autorizaciones de funcionamiento referidas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría tendrán validez para todo el territorio español. Sin perjuicio de lo anterior, el titular que vaya a realizar cualquiera de las actividades para las que dispone de autorización, en una parte concreta del territorio, deberá notificarlo fehacientemente a la Administración territorial competente, pudiendo iniciar su actividad a partir de la notificación".

Esta frase se encuentra en la versión vigente del precepto, y aparecía también en la versión del proyecto del real decreto que fue informada por el Consejo de Seguridad Nuclear, pero no está en el texto sobre el que recae el presente dictamen. El Consejo de Estado entiende que la frase de que se trata añade una precisión útil al régimen jurídico de la notificación que ha de efectuarse por los titulares de autorizaciones de funcionamiento relativas a instalaciones radiactivas de segunda y tercera categoría, en cuanto que deja claro que deberá efectuarse con carácter previo al inicio de la actividad de que se trate.

En todo caso, la memoria del análisis de impacto normativo debe corregirse, pues en su versión actual dice que, entre las Comunidades Autónomas, solo el Gobierno de Canarias formuló observaciones, cuando también lo hizo el mencionado órgano de la Comunidad de Madrid, cuya observación debe ser analizada en la propia memoria.

V. El párrafo inicial del artículo único del proyecto dice así: "Se modifica el artículo 2 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, modificando su apartado 3, y quedando el artículo redactado con el siguiente texto:"

Es cierto que la única modificación sustantiva del artículo 2 del reglamento de referencia que se opera por el proyecto es la de su apartado 3. Pero sus apartados 1 y 2 también se alteran, porque en ellos se introduce la actual denominación del departamento consultante, a saber, "Ministerio de Industria, Energía y Turismo". Los apartados 1 y 2 del vigente artículo 2 del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas hablan de "Ministerio de Industria, Turismo y Comercio".

En opinión del Consejo de Estado, no merece la pena modificar los apartados 1 y 2 de dicho artículo 2 solo para actualizar la denominación del departamento consultante. Ahora bien, si se decide hacerlo, el párrafo inicial del artículo único del proyecto de real decreto no puede dar a entender que solo se modifica el apartado 3 del precepto en cuestión.

VI. En el título del real decreto proyectado convendría citar el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, que aprobó el Reglamento de instalaciones nucleares y radiactivas.

Se propone el siguiente comienzo para el párrafo cuarto del preámbulo: "El Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, establece en su artículo 2.3 que las autorizaciones...".

Más arriba se sugirió una redacción alternativa del párrafo quinto del preámbulo. En todo caso, ha de tenerse en cuenta que en su penúltima línea debe decirse "... Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas...".

Por último, la experiencia que el departamento consultante tiene en la aplicación del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas deberá orientar una reflexión en torno a si convendría añadir al real decreto proyectado una disposición transitoria que previera el régimen al que quedarían sometidas las notificaciones que se hubieran realizado por los titulares de las instalaciones de referencia en los tres meses anteriores a la entrada en vigor de la disposición.

Y, en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, por unanimidad, es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas para su adaptación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado."

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VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON ENRIQUE ALONSO GARCÍA, AL DICTAMEN NÚMERO 1.198/2014.

El presente voto es bien simple. Como claramente dice el preámbulo del proyecto de Orden Ministerial sometido a consulta, y recoge literalmente el dictamen en su página 12, "la necesidad de adaptación del Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas para su adaptación a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, radica en que "el hecho de permitir que la Comunidad Autónoma de destino del operador (titular de la instalación) se oponga a una actividad autorizada en otra Comunidad Autónoma contraviene lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al ser una intervención innecesaria y desproporcionada y, en consecuencia, contraria a los artículos 5 y 17 de la misma y pudiera constituir una intervención contraria al principio de no discriminación, por lo que el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas ha de ser modificado para adaptarse a dicha ley" .

Pues bien, basta echar una ojeada tanto al artículo 5 como al artículo 17 de la citada Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, para ver que la misma instrumenta exactamente tres únicas técnicas jurídicas muy concretas como "instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad": la autorización (apartado 1 del artículo 17), la declaración responsable (apartado 2 del artículo 17) o la comunicación (apartado 3 del artículo 17).

Las razones por las cuales se establecen estas tres técnicas jurídicas precisas y concretas son obvias: sus efectos están perfectamente regulados en el derecho español por el (artículo 71.bis de la Ley 30/1992, desde que en España se empezó a aplicar la legislación europea de liberalización de servicios -introduciéndose por la Ley 25/2009-, que dedica su apartado 2 a describir que es exactamente una comunicación y su apartado 3 a describir que es exactamente una declaración responsable).

El proyecto, un simple Real Decreto, se inventa una cosa nueva, la "notificación fehaciente". Con ello se corre el riesgo de que los reglamentos comiencen a saltarse a la torera las técnicas concretas y precisas diseñadas por la Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (e incluso de la Ley 30/1992 en cuanto a aquella remite implícitamente a ésta).

Es cierto que en general la gente sabe y entiende lo que es una notificación fehaciente pero es igualmente cierto que es rigurosamente incierto, valga la redundancia, que la gente sepa cuáles son exactamente las consecuencias jurídicas de que haya algún defecto en los datos que se notifican fehacientemente.

El ordenamiento jurídico regula perfectamente en la Ley 30/1992 cuáles son las consecuencias jurídicas de una comunicación o declaración responsable acerca de hechos o documentos que sean falsos, inexistentes o ilegales. Sin embargo, nadie puede afirmar con certeza que es lo que ocurre cuando esos vicios afectan a una "notificación fehaciente". ¿Se le aplica el régimen jurídico de las declaraciones responsables que incurren en esos vicios o, por el contrario, se le aplica el régimen jurídico de las comunicaciones?

En suma, constituye un grave error jurídico que puede tener consecuencias graves crear figuras nuevas aprovechándose de que en el sentido vulgar del lenguaje pueden ser entendidas por todo el mundo, sin profundizar en el hecho de que el ordenamiento jurídico crea institutos y conceptos jurídicos para atribuirles efectos jurídicos muy concretos que son regulados por leyes precisamente para evitar que su sentido vulgar u ordinario genere ambigüedad o incertidumbre. La gente sabe lo que es una comunicación, pero muy poca gente sabe cuáles son las consecuencias precisas de una comunicación como acto con relevancia jurídico- administrativa regulado con precisión en el artículo 71.bis.2 de la ley. En cambio la Administración y los ciudadanos como administrados si que saben perfectamente (o deberían saber) cuáles son las consecuencias que se derivan de una comunicación viciada: precisamente los indicados en la Ley 30/1992. Nada de ello ocurre con la "notificación fehaciente".

En este error jurídico grave incurre, precisamente, el proyecto de Real Decreto. Por tanto, a juicio de este Consejero lo único que debe y puede hacer, como Reglamento sometido a la ley que es, consiste en cumplir estrictamente la citada Ley 20/2013 que se invoca incluso en el propio título del proyecto y decir sin ambages ni impresiones jurídicas si estamos ante una comunicación o ante una declaración responsable suprimiendo el concepto "de notificación fehaciente" que por muy simple de entender en castellano que sea no es un concepto jurídico preciso en lo que a las consecuencias jurídicas de los vicios de la notificación se refiere.

Por todo ello este Consejero, mostrándose de acuerdo con el dictamen y su conclusión en el sentido de que se puede en la norma suprimir la autorización para aplicar un sistema proporcional en aras de la aplicación de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, recomienda encarecidamente que ello se haga respetando la estructura jurídica y conceptual de la misma.

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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de enero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.