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El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 18 de diciembre de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 18 de noviembre de 2014, con registro de entrada el mismo día, ha examinado el expediente, remitido con carácter urgente, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, del que obran en el expediente cinco versiones, la primera de las cuales está fechada el 26 de febrero de 2014.

La versión última, que se somete a consulta, está fechada el 5 de noviembre de 2014 y consta de un preámbulo, diecisiete artículos, tres disposiciones adicionales y tres disposiciones finales.

El preámbulo se inicia con una referencia a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, en la redacción dada por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, cuyo artículo 9 detalla las funciones del Sistema Nacional de Empleo, entre las que se incluye la de determinar y tener actualizada una Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo a prestar por los Servicios Públicos de Empleo y que garantice en todo el Estado el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo.

Recuerda a continuación que la Estrategia de los Servicios Públicos de Empleo Europeos 2020 prevé que son los Servicios Públicos de Empleo los responsables de la calidad de los servicios ofrecidos, cuya prestación debe responder a las necesidades de los ciudadanos y de las empresas con mayor eficacia, eficiencia, flexibilidad y precisión. Asimismo, los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo "tienen que ayudar a los trabajadores a encontrar un empleo adecuado a sus características y a los empleadores a contratar trabajadores apropiados a sus necesidades; facilitar la movilidad profesional y geográfica a fin de corregir los desajustes entre la oferta y demanda de empleo; recoger y analizar la situación y evolución del mercado de trabajo; vincularse con el sistema de protección del desempleo con sujeción al compromiso de actividad; y coordinarse con el resto de políticas activas de empleo".

Por otra parte, señala el preámbulo que el nuevo diseño del mercado laboral fruto de la reforma operada por la Ley 3/2012, de 6 de julio, "debe permitir reforzar los mecanismos preventivos frente al desempleo, mejorar la empleabilidad de los trabajadores y favorecer la transición al empleo, asegurando la coordinación y vinculación entre políticas activas y políticas pasivas mediante la subscripción de un compromiso de actividad", contexto en el cual se acordó, en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, impulsar un cambio a un nuevo modelo de políticas activas de empleo, más eficaz y acorde con la distribución de competencias entre los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal, en el marco de la unidad de mercado.

Siguiendo esta línea de cambio, ha sido compromiso del Gobierno impulsar una nueva Estrategia Española de Activación para el Empleo, la cual, para el período 2014-2016, ha sido aprobada y publicada mediante Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre. Esta Estrategia prevé la aprobación de tres reglamentos, siendo uno de ellos el de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que se aprueba mediante este real decreto. Así, establece la Estrategia que "el Reglamento de servicios desarrollará los servicios comunes que deberán ser prestados por todos los Servicios Públicos de Empleo, al considerarse fundamentales y necesarios para una atención adecuada, integral y continuada a los usuarios y para garantizar su acceso a ellos en condiciones de igualdad".

Cita también el preámbulo el artículo 19 ter.1) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, en la redacción dada por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, en el que se establece que "la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que se regulará reglamentariamente, tiene por objeto garantizar, en todo el Estado, el acceso en condiciones de igualdad a los Servicios Públicos de Empleo y a los servicios prestados por los mismos, y la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, constituyendo un compromiso de los Servicios Públicos de Empleo con las personas y empresas usuarias de los mismos".

De acuerdo con esta previsión, el real decreto aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que tiene carácter común y es de aplicación al conjunto de los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo, por lo que el acceso a las prestaciones incluidas en cada servicio se garantizará con independencia del lugar en que se encuentre y en las condiciones de calidad y equidad en la atención a los usuarios en el conjunto del territorio nacional. Dicha cartera estará integrada por los servicios de orientación profesional, de colocación y de asesoramiento a las empresas, formación y cualificación para el empleo y de asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento. De acuerdo con las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea y de la OCDE de mejorar la coordinación e interacción de las políticas activas y pasivas, el real decreto contempla de forma expresa las actuaciones de activación de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, con lo que se da mayor coherencia con lo dispuesto en el artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y en el artículo 27.4 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre.

Por último, indica el preámbulo que, el real decreto prevé la actualización de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, y dispone que los Servicios Públicos de Empleo serán responsables de la difusión de la cartera de servicios en todas las oficinas de atención a los usuarios y a través de sus respectivos sitios web.

El artículo 1 del proyecto recoge su objeto, su artículo 2 define su ámbito de aplicación, que se extiende a todos los servicios prestados en el ámbito del Sistema Nacional de Empleo, y el artículo 3 contiene la definición de distintos términos relevantes a efectos del real decreto.

Continúa el articulado estableciendo los principios de la prestación de servicios del Sistema Nacional de Empleo (artículo 4); regulando quiénes podrán ser usuarios de los servicios (artículo 5); y la prestación de los servicios (artículo 6).

El artículo 7 contiene la enumeración de los servicios incluidos en la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo, que se regulan de forma individualizada a continuación: el servicio de orientación profesional, en el artículo 8; el servicio de colocación y de asesoramiento de empresas, en el artículo 9; el servicio de formación y cualificación para el empleo, en el artículo 10; y el servicio de asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento, en el artículo 11.

El artículo 12 regula las actuaciones de activación de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo; y el artículo 13 se refiere a las Carteras de servicios de los Servicios Públicos de Empleo que, además, de la Cartera Común de Servicios, podrán incluir servicios complementarios y actividades no contemplados en aquélla. El artículo 14 regula la financiación de la ejecución de los servicios comunes y complementarios; el artículo 15 establece las normas aplicables para la evaluación periódica y la actualización de la Cartera Común de Servicios; el artículo 16 regula la difusión y aseguramiento de la calidad de los Servicios de la Cartera; y el artículo 17 regula el Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo.

El proyecto contiene también tres disposiciones adicionales, que se refieren, respectivamente, al desarrollo de la Cartera Común de Servicios, las personas con discapacidad y los gastos de personal. Finalmente, el proyecto contiene tres disposiciones finales en materia de: título competencial, facultades de desarrollo y ejecución y entrada en vigor, respectivamente.

Segundo. El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo y su correspondiente ficha resumen ejecutivo. La memoria se inicia con una serie de consideraciones sobre la necesidad y oportunidad de la norma, con referencia a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, a la Estrategia de los Servicios Públicos de Empleo 2020, a la Estrategia Española de Activación para el Empleo, aprobada para el periodo 2014-2016, por el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre (en la que se prevé la aprobación, entre otros, del reglamento sobre la Cartera Común), y al artículo 19 ter.1) de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, en la redacción dada por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

En el siguiente apartado, se refiere la memoria al contenido del proyecto, realizando un análisis jurídico breve y puramente descriptivo del contenido de cada artículo y de las disposiciones adicionales y finales. Asimismo, precisa que su base legal se encuentra en el artículo 19 ter.1) de la Ley 56/2003, analiza su adecuación al orden de distribución de competencias (con referencia al título competencial contenido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas), hace referencia a las consultas y al procedimiento de elaboración (sin mencionar la urgencia de la tramitación) y, bajo la rúbrica "medidas para la implementación y evaluación de la norma", precisa que ésta entrará en vigor el día siguiente al de su publicación oficial.

En el apartado 3, la memoria se refiere al impacto económico y presupuestario de la norma. Precisa que, tal y como se contempla en el artículo 14, la ejecución de los servicios comunes y complementarios se financiará, con carácter general, mediante los recursos propios de las Comunidades Autónomas, si bien se podrán financiar actividades incluidas en la Cartera Común mediante las cantidades asignadas de acuerdo con los criterios aprobados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, así como mediante las cantidades asignadas a las Comunidades Autónomas "en los términos y condiciones que se establezcan en la normativa específica que se pueda dictar al efecto", cantidades que en ningún caso podrán utilizarse para financiar gastos de personal, gastos corrientes o inversiones que tengan carácter estructural o permanente, que deben financiarse con cargo a las cantidades que fueron objeto de traspaso cuando las Comunidades Autónomas asumieron las competencias de ejecución de la legislación laboral.

Precisa igualmente la memoria que los servicios cuya provisión sea competencia del Servicio Público de Empleo Estatal, serán financiados con cargo a las correspondientes aplicaciones consignadas en su presupuesto, y los servicios prestados por los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos y por el Servicio Público de Empleo Estatal, se financiarán por el Fondo Social Europeo u otros fondos de la Unión Europea.

Derivado de todo lo anterior, en el proyecto de presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal para 2015, se incluye una dotación de 107.250,00 miles de euros para financiar las actividades del servicio de orientación que se recogen en el Real Decreto en los Servicios de Empleo Autonómicos, dotación que incrementa en un 337,76% la existente en el ejercicio anterior, lo que se justifica por la especial relevancia de las actividades de diagnóstico individualizado y elaboración del perfil y de diseño del itinerario personalizado para el empleo.

Asimismo, se recogen un total de 160.000,00 miles de euros para financiar la colaboración de los Servicios Públicos de Empleo con las agencias de colocación, se incluye una dotación de 100.000,00 miles de euros para financiar la modernización de los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos y se recogen 2.000,00 miles de euros adicionales en el capítulo II del presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. Con estos fondos se financiarán las mejoras tecnológicas necesarias para conseguir el sistema de información que se describe en esta norma.

Recuerda también la memoria la posibilidad de incrementar los medios personales de los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos de forma temporal y siempre que no se financien gastos que fueron objeto de traspaso, precisando por último que, en cualquier caso, de acuerdo a lo establecido en el artículo 14, se ha optado por financiar la prestación de estos servicios, no solo mediante la dotación de los Servicios Públicos Autonómicos como consecuencia de los costes efectivos de los traspasos, sino a través de subvenciones gestionadas, un mecanismo de financiación que estima mucho más acorde con el servicio que se pretende prestar, que el incremento en la dotación de medios de las respectivas Comunidades Autónomas, porque el establecimiento (y financiación) de estructuras de carácter permanente en este caso supondría que en determinados momentos se estarían utilizando los recursos públicos de manera ineficiente.

En su apartado 4, la memoria realiza un análisis del impacto de la norma sobre las cargas administrativas, señalando que no regula directamente los servicios y actuaciones a desarrollar por los Servicios Públicos de Empleo, ni los procedimientos para su aplicación, por lo que no tiene incidencia respecto de las cargas administrativas de la ciudadanía y de las empresas y, por último, en su apartado 5, sobre el impacto por razón de género, se hace constar que con carácter general, se prevé que beneficien por igual a mujeres y hombres, pues las oportunidades de aprovechamiento de esta norma por ambos son equivalentes.

Tercero. El proyecto se ha sometido a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que emitió un primer informe con fecha 30 de septiembre de 2014 y un informe final de 13 de noviembre de 2014.

Asimismo, se ha recabado informe de los siguientes órganos de la Administración del Estado:

a) El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, cuya Secretaría General Técnica emitió informe con fecha 18 de julio de 2014. Igualmente, la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales ha emitido el informe a que se refiere el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, precisando que el título competencial prevalente es el contenido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución, recordando que el Parlamento de Cataluña ha impugnado ante el Tribunal Constitucional el artículo 3.1, párrafo segundo, de la Ley 56/2003, de Empleo, estando aún pendiente de resolución. Subraya el informe que el proyecto no incide en los principios recogidos en la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, y concluye que el contenido global de aquél constituye un desarrollo y aplicación coherente de las correspondientes previsiones afectadas de la Ley 56/2003.

Consta también la aprobación previa al proyecto del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de fecha 30 de septiembre de 2014.

b) La Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, con informe de 10 de julio de 2014. Propone modificaciones en la redacción del artículo 5, apartado 3, que han sido en su mayor parte acogidas.

c) La Dirección General de Trabajo Autónomo, de la Economía Social y de la Responsabilidad Social de las Empresas, que ha formulado observaciones con fecha 25 de junio de 2014, en su mayoría acogidas en la versión final del proyecto.

Cuarto. El proyecto ha sido informado por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo en su reunión de 25 de junio de 2014, según consta en el certificado de su Secretario General de fecha 4 de noviembre siguiente. Asimismo, consta en el expediente certificado expedido por el Secretario de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, fechado el 6 de junio de 2014, sobre la inclusión del informe sobre este proyecto en el orden del día de la LVII reunión de dicho órgano (23 de abril de 2014). Quinto. El proyecto ha sido sometido a consulta de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEOE- CEPYME, informe de observaciones conjuntas de 8 de julio de 2014; sin perjuicio de efectuar una valoración general positiva del proyecto, subrayan las limitaciones que sigue presentando el sistema), Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores (CCOO-UGT, informe conjunto de 3 de julio de 2014; tras una crítica general al proceso de aprobación del proyecto, que califican de precipitado, plantean una serie de cuestiones generales y observaciones puntuales al articulado) y el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI, informe de 4 de julio de 2014).

Sexto. El proyecto ha sido sometido a informe de las Comunidades Autónomas, habiendo formulado observaciones: la Comunidad Autónoma de Asturias (informes de 29 de abril y 7 de julio de 2014), la Comunidad Autónoma de Illes Balears (9 de mayo de 2014), la Comunidad Autónoma de Castilla y León (9 de mayo de 2014), la Comunidad Valenciana (8 de mayo de 2014), la Comunidad Autónoma de Cataluña (7 de mayo de 2014) y la Comunidad Autónoma de La Rioja (23 de abril de 2014).

Séptimo. Asimismo, consta en el expediente un cuadro resumen de algunas de las observaciones formuladas en el procedimiento de consultas e informes al proyecto, y sus respectivas valoraciones, elaborado por el Servicio de Empleo Público Estatal con fecha 3 de noviembre de 2014.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto, competencia y rango de la norma proyectada

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, cuya última versión data del 5 de noviembre de 2014 (en adelante, el proyecto). El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El proyecto sometido a consulta tiene como finalidad la aprobación de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contemplada en los artículos 9, apartado 7, y 19 bis y siguientes de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, en la redacción dada por la Ley 18/2014, de 15 de octubre de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

El artículo 9, apartado 7, de la Ley de Empleo cita, entre las funciones del Sistema Nacional de Empleo, la de "determinar y tener actualizada una Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo a prestar por los Servicios Públicos de Empleo, que garantice en todo el Estado el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo" y, de acuerdo con el artículo 19 bis, dicha Cartera Común "recogerá los servicios cuya prestación debe ser garantizada en todo el territorio nacional y por todos los Servicios Públicos de Empleo".

El artículo 19 ter se refiere específicamente a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, disponiendo lo siguiente:

"1. La Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, que se regulará reglamentariamente, tiene por objeto garantizar, en todo el Estado, el acceso en condiciones de igualdad a los Servicios Públicos de Empleo y a los servicios prestados por los mismos, y la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, constituyendo un compromiso de los Servicios Públicos de Empleo con las personas y empresas usuarias de los mismos. En todo caso se garantizará a los trabajadores desempleados el acceso gratuito a los servicios prestados por los Servicios Públicos de Empleo.

2. La Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo recogerá los servicios comunes a prestar por los Servicios Públicos de Empleo a las personas, tanto desempleadas como ocupadas, y a las empresas. Cada Servicio Público de Empleo podrá establecer su propia Cartera de servicios, que incluirá, además de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, aquellos otros servicios complementarios que el Servicio Público determine en el ámbito de sus competencias, atendiendo a la evolución de su mercado de trabajo, a las necesidades de las personas y empresas, a las prioridades establecidas en el marco del Sistema Nacional de Empleo y a los recursos disponibles.

3. El acceso a determinados servicios del catálogo requerirá la inscripción como demandante de empleo tanto de las personas desempleadas como de las ocupadas".

Por su parte, la disposición final segunda de la Ley 56/2003 autoriza al Gobierno "para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de esta ley".

El Gobierno cuenta, por tanto, con una amplia habilitación reglamentaria para la aprobación del proyecto sometido a dictamen, y su rango (Real Decreto) es el adecuado.

II. Procedimiento

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes.

El texto remitido se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, y obran también en el expediente los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, la Dirección General de Trabajo Autónomo, de la Economía Social y de la Responsabilidad Social de las Empresas, y las Comunidades Autónomas de Asturias, Illes Balears, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Cataluña y La Rioja. Han informado también el proyecto el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo y la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales. Asimismo, en la tramitación del expediente se ha dado audiencia a CEOE-CEPYME, CCOO y UGT y CERMI.

El procedimiento de elaboración del texto ha sido, no obstante, criticado en ese trámite de audiencia. CCOO y UGT, en particular, observan que las organizaciones sindicales no tuvieron noticia de la existencia del borrador hasta la convocatoria de la reunión extraordinaria del Sistema Nacional de Empleo, enviada el 18 de junio de 2014, para su celebración el 25 de junio siguiente. Critican por ello "el proceso por el que se pretende aprobar de forma precipitada el proyecto de Real Decreto (...), asunto de gran calado que exigiría abrir un periodo de consulta y negociación con los agentes sociales", razón por la cual las organizaciones sindicales no asistieron a la reunión del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Empleo.

A juicio del Consejo de Estado, aunque sin duda hubiera sido posible efectuar esa convocatoria con mayor antelación y conferir a los agentes sociales un periodo de tiempo más amplio para presentar sus observaciones, no consta en el expediente que ese plazo haya sido inferior a los quince días de que, como mínimo, deben disponer a tal efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III. Sobre el título competencial

Tal y como se precisa en la memoria, el proyecto se dicta al amparo del título competencial contenido en el artículo 149.1.7ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas".

En su reciente Sentencia 22/2014, de 13 de febrero, dictada en relación con el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de precisar el alcance del referido título competencial, recordando que una ya asentada jurisprudencia (en particular, desde la Sentencia 33/1981, de 5 de noviembre) viene manteniendo que "la Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia" (FJ 4).

Ahora bien, precisa el Tribunal que, no obstante lo anterior, la jurisprudencia "ha diferenciado la materia laboral, cuya legislación reserva al Estado el art. 149.1.7 CE, de otras próximas. Así, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, "el concepto de "legislación laboral", cuyo primer término tiene considerable fuerza expansiva, no puede ser entendido también como potencialmente ilimitado en función del segundo, cosa que inevitablemente sucedería si el adjetivo "laboral" se entendiera como indicativo de cualquier referencia al mundo del trabajo. Es por ello forzoso dar a ese adjetivo un sentido concreto y restringido, coincidente por lo demás con el uso habitual, como referido solo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral aquella que regula directamente la relación laboral, es decir, para recoger los términos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, la relación que media entre los trabajadores que presten servicios retribuidos por cuenta ajena y los empresarios, en favor de los que y bajo la dirección de quienes se prestan estos servicios, con las exclusiones y excepciones que en dicha Ley (art. 1.3) se indican." (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2)".

Por otro lado, dispone la sentencia que "la movilización de recursos financieros destinados a regular el mercado laboral y el pleno empleo concierne a ámbitos que no se limitan a lo que se viene entendiendo como régimen o materia laboral, aunque guarden conexión con ésta, sino que se trata "de medidas que inciden en el mercado de trabajo globalmente considerado, dando cumplimiento a la directriz contenida en el art. 40.1 in fine CE, y que tienen tras de sí el respaldo competencial del art. 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (STC 95/2002, de 25 de abril, FJ 11). El Estado ostenta pues, al amparo de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), la facultad de adoptar medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral, constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el art. 149.1.7 CE".

A la vista de esta amplitud de los títulos competenciales citados, entiende el Consejo de Estado que el Gobierno actúa dentro del ámbito de sus competencias al dictar la proyectada regulación reglamentaria de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, regulación que, tal y como se desprende del artículo 1 del proyecto, tiene por objeto regular "los principios y requisitos mínimos a los que deben ajustarse los servicios que conforman" dicha Cartera, pero también establecer "los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para su evaluación" y "los aspectos básicos de los servicios complementarios que establezcan los Servicios Públicos de Empleo para su propio ámbito territorial".

A este respecto, cabe recordar que el artículo 3, apartado 1, de la propia Ley 56/2003, atribuye al Gobierno, a propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, y previo informe de este ministerio a la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, la competencia para aprobar los proyectos de normas con rango de ley y la elaboración y aprobación de las disposiciones reglamentarias en relación con, entre otras materias, el fomento del empleo, que es, sin duda, el objetivo último de la regulación proyectada.

La ya referida Sentencia 22/2014 del Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de este precepto legal, impugnado por el Parlamento de Cataluña, disponiendo al respecto que "cuando la Ley 56/2003 encomienda al Gobierno la elaboración de normas en materia de fomento de empleo no está desposeyendo a las Comunidades Autónomas de su capacidad normativa para regular, financiar y desarrollar sus propios programas de empleo en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas activas estatales. Tal interpretación se ve confirmada con el reconocimiento que se realiza en el apartado 2 del propio artículo 3 de la Ley 56/2003 de la competencia autonómica en materia de fomento del empleo en su ámbito territorial".

IV. Consideraciones generales

Con carácter general, y sin perjuicio de las observaciones que más adelante se realizarán, el proyecto merece una valoración global favorable al Consejo de Estado, pues atiende adecuadamente las normas en que se fundamenta.

Como ya se indicó, la Ley 56/2003, de Empleo, incorpora, desde su modificación por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, varias referencias a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo: su determinación y actualización es competencia del Sistema Nacional de Empleo, que debe garantizar "en todo el Estado el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo" (artículo 9.7 de la Ley 56/2003), recogiendo, a tal efecto, "los servicios cuya prestación debe ser garantizada en todo el territorio nacional y por todos los Servicios Públicos de Empleo" (artículo 19 bis de la Ley 56/2003). Los artículos 19 ter, 19 quáter, 19 quinquies, 19 sexies, 19 septies y 19 octies, también introducidos en la citada reforma, completan esa regulación legal con una serie de disposiciones que, sin embargo, no aparecen ni tan siquiera mencionadas en el preámbulo del proyecto, que únicamente cita el artículo 19.ter.1). A juicio del Consejo de Estado, la redacción final del preámbulo debería remediar tal omisión.

Sin perjuicio de lo anterior, no puede olvidarse que el origen mediato de esta regulación legal y, por tanto, de la regulación proyectada, ha de buscarse en la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014- 2016, aprobada por el Real Decreto 751/2014, de 5 de septiembre.

Dispone el referido real decreto que esta nueva Estrategia se articula en torno a seis ejes (orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo), y que en cumplimiento de la misma se desarrollarán tres reglamentos, uno en materia de servicios, otro de empleo y otro de formación profesional para el empleo, todos ellos basados en los principios recogidos en la Estrategia, que determinarán los contenidos o requisitos comunes mínimos de aplicación en todo el territorio del Estado para los programas y servicios de políticas de activación para el empleo.

Respecto al Reglamento de Servicios, objeto del texto sometido a dictamen, la Estrategia prevé que "desarrollará los servicios comunes que deberán ser prestados por todos los Servicios Públicos de Empleo, al considerarse fundamentales y necesarios para una atención adecuada, integral y continuada a los usuarios y para garantizar su acceso a ellos en condiciones de igualdad. Estos servicios deberán ser suficientes para permitir a los demandantes de empleo dar cumplimiento a lo previsto en sus itinerarios personalizados de inserción, así como a las exigencias del compromiso de actividad. Este nuevo reglamento determinará el contenido de cada servicio y fijará las bases del procedimiento de actualización de los mismos". Más concretamente, se dispone que el Reglamento de Servicios "regulará los "servicios comunes o compartidos" por todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo, además de los aspectos básicos de los "servicios propios", prestados por cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Empleo en su ámbito propio".

El Real Decreto 751/2014 enumera también cuáles son los servicios que deben incluirse en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, y regula de forma detallada, entre otros aspectos, los principios generales de actuación en esta materia y los que deben regir su financiación.

Por motivos evidentes de jerarquía normativa, todos estos principios y reglas detallados en la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 no vinculan jurídicamente al Gobierno en la elaboración de la presente regulación, pues éste es en principio libre para cambiar su criterio salvo en relación con aquellos aspectos incorporados en la Ley 56/2003 con la reforma operada por la Ley 18/2014 (por ejemplo, la definición del contenido del catálogo de servicios, ahora contemplada en el artículo 19 quáter). Sin embargo, la necesaria coherencia en la actuación gubernamental hace de la mencionada Estrategia una referencia también ineludible en la valoración del proyecto, y las disposiciones de aquélla habrán de tomarse en cuenta, por tanto, en el análisis del texto sometido a dictamen.

V. Observaciones al articulado del proyecto

a) Artículo 3: Definiciones

El artículo 3 ofrece la definición de una serie de términos utilizados en la regulación proyectada. Algunas de estas nociones se toman directamente de las contenidas en la Estrategia 2014-2016, como la de "servicios", y otras son de nuevo cuño.

Las organizaciones sindicales que han intervenido en el expediente (CCOO y UGT) han formulado, al hilo de la redacción de éste y otros preceptos, serias objeciones en relación con la participación de entidades privadas en la prestación de los servicios integrados en la Cartera Común.

Señalan, en primer lugar, que la letra c) del artículo 3 es ambigua en cuanto a quién va a prestar los servicios comunes. Dicha letra define la llamada "Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo" como el "conjunto de servicios comunes cuya prestación continua, en los términos que establece este real decreto, debe ser garantizada en todo el territorio nacional y por todos los Servicios Públicos de Empleo, ya sea directamente o a través de su colaboración con otros agentes". Las referidas organizaciones consideran que la última frase de esta definición implica "una sustitución de prestación pública a favor de una privada en la cartera común y básica de servicios de empleo" que consideran inadmisible. Con carácter general, critican que "el documento solo parece buscar dejar abierta la puerta a la privatización de cualquiera de los servicios que se identifican", así como que en ningún momento se mencione detalladamente "el papel que puedan tener las nuevas agencias de colocación privadas en la prestación de los servicios de la Cartera".

A juicio del Consejo de Estado, la voluntad del proyecto es clara en este punto. Por una parte, los Servicios Públicos de Empleo asumen la responsabilidad de prestar todos los servicios, tanto los comunes, incluidos en la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo, como los complementarios, establecidos por el Servicio Público de Empleo competente: así se desprende de la definición de los "servicios" incluida en la letra a) del artículo 3 y las correspondientes a la Cartera Común y los servicios comunes y complementarios (letras c), d) y e), respectivamente), así como del apartado 1 del artículo 6 ("los Servicios Públicos de Empleo podrán prestar los servicios a sus usuarios directamente a través de sus propios medios o a través de entidades colaboradoras habilitadas para ello", precisando además que "en la prestación de servicios se procurará la cooperación entre agentes públicos y privados con los agentes sociales y otras entidades colaboradoras"). En el caso de los servicios de la Cartera Común, además, el artículo 3 del proyecto precisa expresamente que los Servicios Públicos de Empleo garantizan la continuidad en su prestación.

Sin perjuicio de lo anterior, el proyecto articula la posibilidad de prestación de los servicios directamente por los Servicios Públicos de Empleo "a través de sus propios medios" (artículo 6.1) "o a través de su colaboración con otros agentes" (letra c) del artículo 3), otros agentes que no son otros sino las llamadas entidades colaboradoras "habilitadas para ello" (artículo 6.1), a las que el mismo artículo 3 se refiere específicamente en su letra h), definiéndolas como aquellas "personas físicas o jurídicas, privadas o públicas, que colaboran con los Servicios Públicos de Empleo en la prestación de los servicios, tales como agencias de colocación, centros y entidades de formación, corporaciones locales, agentes sociales, organizaciones sin ánimo de lucro y otras entidades colaboradoras".

A juicio del Consejo de Estado, esta posibilidad de encomendar a entidades privadas la prestación indirecta de los servicios de la Cartera común, o de los servicios complementarios, respeta plenamente la vigente regulación jurídica sobre prestación de servicios públicos. Por otra parte, esta "apertura" a la participación privada se contempla específicamente entre los principios de actuación que, de acuerdo con la Estrategia 2014-2016, deben regir todas las actuaciones de los Servicios Públicos de Empleo en materia de políticas activas de empleo y de intermediación laboral (algunos de los cuales se recogen también en el artículo 4 del proyecto). Así, el noveno de esos principios hace expresamente referencia a la necesidad de facilitar "la participación de otros agentes y empresas, tanto públicos como privados, incluyendo entidades tales como corporaciones locales, agentes sociales, agencias de colocación y otras entidades colaboradoras".

Ciertamente, del artículo 9.7 de la Ley 56/2003 se desprende que los Servicios Públicos de Empleo deben prestar los servicios de la llamada Cartera Común y se refiere a un servicio "público" de empleo. Ello no implica, sin embargo, una exclusión de toda participación privada en esa prestación, de la que, en todo caso, serán responsables los Servicios Públicos de Empleo, pudiendo su gestión realizarse directamente por éstos o de forma indirecta, a través de entidades colaboradoras, públicas o privadas. En la medida en que los Servicios Públicos de Empleo sigan siendo los responsables últimos de esa prestación -y el proyecto no lo desmiente-, y garanticen que la misma se hace de forma gratuita, continuada y en condiciones de igualdad, tal y como exige la Ley de Empleo, su prestación por entidades privadas respetará el marco jurídico vigente.

Por lo demás, cabe señalar que el esfuerzo definitorio llevado a cabo en este artículo 3 del proyecto, aunque en algunos casos puede tener cierta utilidad, incurre en ocasiones en alguna redundancia con respecto a lo establecido en otras partes de la norma. Tal es el caso de la definición del término "usuarios" contenida en la letra g), según la cual "serán usuarios de los servicios recogidos en este real decreto las personas ocupadas o desempleadas y las empresas, independientemente de su forma jurídica, destinatarias de los servicios del Sistema Nacional de Empleo". Esta precisión parece innecesaria a la vista de lo dispuesto en el artículo 5 del proyecto, que determina de forma detallada quiénes pueden considerarse como usuarios "de los servicios prestados por los Servicios Públicos de Empleo". Asimismo, desde esta perspectiva, la citada letra g) del artículo 3 puede inducir a error, en la medida en que, por una parte, se refiere a los usuarios de "los servicios recogidos en este real decreto" y, por otra, los define como las personas "destinatarias de los servicios del Sistema Nacional de Empleo", dejando así indeterminado si se refiere solo a los usuarios de los servicios comunes o también a los de los servicios complementarios, como en el caso del artículo 5.1. Podría, por ello, prescindirse de esta definición y, en otro caso, debería aclararse este punto.

b) Artículo 4

El artículo 4 enumera, como ya se indicó, los principios que deben regir la definición y la prestación de los servicios de la Cartera Común. Entre ellos se consagra la igualdad de acceso a los servicios, en línea con lo previsto en la Estrategia 2014-2016: "b) Igualdad de acceso a los servicios, que se proveerán sin discriminación o por cualquier condición personal o social y será compatible con la aplicación de las actividades específicas para personas con especiales dificultades de inserción en el mercado laboral". La redacción de esta letra b) del artículo 4.1 es susceptible de algunas mejoras: en primer lugar, no se comprende el uso de la conjunción "o" ("sin discriminación o por cualquier condición personal o social", donde debería decir "sin discriminación por cualquier condición personal o social"); en segundo lugar, la precisión que comienza con "y será compatible con" resulta algo confusa, por lo que sería mejor introducirla, como se hace en el artículo 5.3, con la expresión "sin perjuicio de" ("sin perjuicio de la aplicación de las actividades específicas para personas con especiales dificultades de inserción en el mercado laboral").

Por lo demás, cabe aquí observar que uno de los principios que, de acuerdo con la Ley 56/2003, debe regir la prestación de determinados servicios de la Cartera Común, no se recoge en modo alguno en el proyecto. Se trata del principio de gratuidad, al que se refieren los artículos 9.7 y 19 ter de la Ley 56/2003 y también en lo que afecta a las agencias de empleo privadas, en el artículo 7 del Convenio nº 181 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El preámbulo del proyecto hace referencia al primero de los dos preceptos legales antes referidos, haciendo constar que en él "se detallan las funciones del Sistema Nacional de Empleo, entre las que se incluye la de determinar y tener actualizada una Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo a prestar por los Servicios Públicos de Empleo y que garantice en todo el Estado el acceso, en condiciones de igualdad, a un servicio público y gratuito de empleo". Sin embargo, ninguno de los artículos del texto sometido a consulta desarrolla esta concreta previsión legal ni, en particular, lo dispuesto en el artículo 19 ter, apartado 1, de la misma ley, de acuerdo con el cual "en todo caso se garantizará a los trabajadores desempleados el acceso gratuito a los servicios prestados por los Servicios Públicos de Empleo". Sin perjuicio de la vigencia, por aplicación directa de la ley, de estas exigencias de gratuidad, entiende el Consejo de Estado que su omisión es susceptible de generar una grave inseguridad jurídica, por lo que el proyecto debe necesariamente incorporar, en el artículo aquí comentado o en otros, una mención específica de las mismas.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En otro orden de cosas, en la letra j de este artículo 4.1 se observa una aparente errata al emplear el término "actitudes" donde debería decir "aptitudes".

c) Artículo 5

Tal y como se ha referido, el artículo 5 regula distintas cuestiones relativas a los usuarios de los servicios, que se definen en su apartado 1. En el apartado 2, el artículo hace referencia a la necesidad de adaptar los servicios (comunes y complementarios) al perfil de cada usuario, mediante una atención personalizada y adaptada a sus expectativas y necesidades, y, en relación con las personas desempleadas, el precepto dispone que esta atención se articulará a través de un itinerario personalizado para el empleo que, "como tal, conllevará el cumplimiento del compromiso de participación activa en los servicios que incluya que quedará recogido en el acuerdo personal de empleo" y, en el caso de perceptores de prestaciones por desempleo, "conllevará el cumplimiento de las obligaciones del compromiso de actividad". A este respecto, precisa a continuación el apartado 2 que "el incumplimiento, por causas no justificadas, de estas obligaciones dará lugar a las sanciones previstas en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto".

Los referidos compromisos de actividad y de participación activa se encuentran regulados, a nivel legal, en el artículo 19 septies de la Ley 56/2003 (introducido por la Ley 18/2014), cuyo apartado 3 dispone que "el incumplimiento, por causas no justificadas, del Acuerdo Personal de Empleo dará lugar a las sanciones previstas en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. A estos efectos, los incumplimientos por parte de personas que sean beneficiarias de prestaciones y subsidios por desempleo supondrán un incumplimiento del compromiso de actividad suscrito por las mismas". Tal infracción se tipifica como leve en la letra c) del artículo 17.1 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, tras la reforma introducida por la misma Ley 18/2014: "c) No cumplir las exigencias del Acuerdo Personal de Empleo, salvo causa justificada, siempre que la conducta no esté tipificada como otra infracción leve o grave en este artículo".

A la vista de lo anterior, ha de concluirse que no existe objeción alguna de legalidad a la inclusión, en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, de una referencia a la imposición de sanciones en caso de incumplimiento de las referidas obligaciones, pues tanto la obligación como las correspondientes infracción y sanción cuentan con el correspondiente respaldo legal.

En cuanto al apartado 3 del artículo 5, se percibe, en primer término, una errata, al repetirse "de los". Por lo demás, la redacción de este apartado presenta algunas zonas de sombra que sería preciso aclarar. Así, comienza el apartado 3 diciendo que "en la atención a las personas, desempleadas u ocupadas, usuarias de los Servicios Públicos de Empleo, se garantizará la igualdad efectiva de oportunidades y la no discriminación en el mercado de trabajo", lo que genera la duda de si se trata de una consagración general de los principios de igualdad de oportunidades y no discriminación en el mercado de trabajo o, como resultaría más lógico, dado el contenido general del artículo, de la necesaria garantía de esos principios en el acceso a los servicios prestados por los Servicios Públicos de Empleo. Una redacción más correcta podría tomar como referencia lo dispuesto en el artículo 19 ter de la Ley 56/2003: "La Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo (...) tiene por objeto garantizar, en todo el Estado, el acceso en condiciones de igualdad a los Servicios Públicos de Empleo y a los servicios prestados por los mismos, y la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, constituyendo un compromiso de los Servicios Públicos de Empleo con las personas y empresas usuarias de los mismos".

Esta interpretación parece más coherente, por lo demás, con lo dispuesto a continuación en este apartado 3, en el que se establece que lo anterior se entenderá "sin perjuicio de la especial atención mediante actuaciones específicas a los colectivos con especiales dificultades de inserción, en el mercado laboral, considerando las prioridades de la Estrategia Europea para el Empleo, y los objetivos fijados, en su caso, en la Estrategia Española de Activación para el Empleo y en los Planes Anuales de Política de Empleo vigentes y, en su caso, la necesaria coordinación con los Servicios Sociales".

Este último inciso del apartado 3 introduce una cierta confusión, en gran parte debida a su deficiente redacción. En primer lugar, hay que observar que ésta incurre en una notable indeterminación: lejos de definir mínimamente cuáles son los sujetos que deben formar parte de estos colectivos con especiales dificultades de inserción, remite para su delimitación a criterios fijados en instrumentos diversos que, en algunos casos (como el de la Estrategia Española de Activación para el Empleo) van precedidos por un oscuro "en su caso", y en otros, plantean importantes interrogantes en relación con su alcance concreto, como la referencia (también "en su caso") a "la necesaria coordinación con los Servicios Sociales".

El propio artículo 19 octies de la Ley 56/2003 resulta mucho más preciso en la definición de los colectivos prioritarios, en relación con los servicios dirigidos a las personas desempleadas: "El Gobierno y las Comunidades Autónomas adoptarán, de acuerdo con los preceptos constitucionales y estatutarios, así como con los compromisos asumidos en el ámbito de la Unión Europea y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo, programas específicos destinados a fomentar el empleo de las personas con especiales dificultades de integración en el mercado de trabajo, especialmente jóvenes, con particular atención a aquellos con déficit de formación, mujeres, parados de larga duración, mayores de 45 años, personas con responsabilidades familiares, personas con discapacidad o en situación de exclusión social, e inmigrantes, con respeto a la legislación de extranjería, u otros que se puedan determinar, en el marco del Sistema Nacional de Empleo". En línea con esta previsión legal, el artículo 5.3 del proyecto debería delimitar más claramente cuáles serán esos "colectivos con especiales dificultades de inserción", de modo que, si su definición no se efectúa ya directamente en el Real Decreto, al menos el mismo contenga una lista ejemplificativa de los mismos, una remisión expresa a la norma que en el futuro los delimitará, y una referencia más clara a los distintos instrumentos que ofrecerán los criterios para ello.

Para finalizar en relación con este artículo 5, hay que subrayar que la previsión, contenida en el apartado 4, de un requisito de previa inscripción como demandante de empleo para el acceso a determinados servicios, constituye una aplicación de lo dispuesto en el artículo 19 ter de la Ley 56/2003.

d) Artículo 14

El régimen de financiación de los servicios comunes ha suscitado varias objeciones por parte de las Comunidades Autónomas que han participado en el expediente.

El artículo 14 comienza señalando, en su apartado 1, que "la ejecución de los servicios comunes y complementarios regulados en el presente real decreto por los Servicios Públicos de Empleo autonómicos se financiará con carácter general mediante los recursos propios de las comunidades autónomas". A continuación, no obstante, el apartado 2 precisa que "se podrán financiar actividades incluidas en la Cartera Común de Servicios mediante las cantidades asignadas de acuerdo con los criterios aprobados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, en los términos y condiciones que se recojan en las normas o convenios que instrumenten el abono de fondos a las diferentes Comunidades Autónomas, y específicamente cuando los Servicios Públicos de Empleo autonómicos utilicen entidades colaboradoras en la prestación de los servicios".

La Generalidad Valenciana y el Gobierno de las Illes Balears coinciden en señalar que el último inciso de este apartado 2 restringe injustificadamente su capacidad para decidir el modo de gestionar los servicios de la Cartera Común, opinión que comparte este Consejo de Estado.

Efectivamente, si, como parece deducirse del artículo 14.2 del proyecto, las cantidades asignadas de acuerdo con los criterios aprobados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales solo pueden emplearse para financiar los servicios comunes "en los términos y condiciones que se recojan en las normas o convenios que instrumenten el abono de fondos a las diferentes Comunidades Autónomas" y, "específicamente, cuando los Servicios Públicos de Empleo autonómicos utilicen entidades colaboradoras en la prestación de los servicios", ha de entenderse que en todo caso se excluye tal tipo de financiación cuando la Comunidad Autónoma opte por la gestión directa del servicio de que se trate, limitación que en modo alguno ha sido objeto de justificación en el expediente. En ausencia de tal motivación, una medida que favorece la prestación externalizada de los servicios comunes no parece, a juicio del Consejo de Estado, oportuna. Como ya se indicó, el Gobierno es libre de prever la posibilidad de una gestión indirecta para estos servicios, pero el análisis del expediente no ofrece elementos suficientes que permitan justificar una disposición claramente favorable a la gestión indirecta y en perjuicio de la gestión directa, con independencia de las exigencias de los principios de eficacia y eficiencia que deberían presidir la opción de los Servicios autonómicos de Empleo por una u otra vía.

Es más, dado el silencio de la ley en relación con este punto, la referida opción normativa puede constituir una inadecuada inmisión en el ámbito de la competencia ejecutiva que corresponde en esta materia a las Comunidades Autónomas. En consecuencia, entiende el Consejo de Estado que debe modificarse la redacción del artículo 14.2 del proyecto en el sentido indicado, de modo que el sistema de financiación de los servicios no favorezca la gestión indirecta de los mismos.

Esta observación tiene carácter esencial, a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

e) Artículo 15

El artículo 15 del proyecto se refiere a la evaluación y actualización de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo. En el párrafo segundo de su apartado 2 dispone que "la aprobación de las actualizaciones corresponderá al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, previo informe de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales y del Consejo General del Sistema Nacional de Empleo". Pese a no contradecir directamente lo establecido en el artículo 19 quinquies de la Ley 56/2003, el Consejo de Estado estima que el reglamento debería ajustarse más en este punto a la redacción del citado precepto legal, que tiene el siguiente tenor literal: "El catálogo de servicios a la ciudadanía se actualizará mediante orden del titular del Ministerio de Trabajo e Inmigración, previo acuerdo adoptado por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales".

f) Observación de carácter formal

El proyecto lleva a cabo un abundante uso de las siglas, en algunos casos con carácter justificado (por ejemplo, la referencia al "portal EURES" o a la "Taxonomía ESCO". En otros casos, sin embargo, su introducción puede generar cierta confusión, o, simplemente, su uso no es correcto con arreglo a lo dispuesto en las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. Así, deben corregirse (con la debida explicación, sin perjuicio de su introducción, al menos la primera ocasión que se empleen) las referencias a "la UE" que hace el artículo 8.2.b.1º y a "EFQM", "CAF", o "EVAM" del artículo 16.2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones que se formulan en los apartados V.b) y d) del presente dictamen, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de diciembre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.