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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 6 de noviembre de 2014, con registro de entrada del mismo día el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Orden por la que se establece el modelo y las normas reguladoras del informe personal de calificación del Guardia Civil.

De los antecedentes resulta:

Primero. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia a la necesidad de evaluar el desempeño de los funcionarios para una buena gestión de los recursos humanos. Esta evaluación del desempeño de los empleados públicos tiene su base en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y pretende suponer tanto una herramienta de control interno como un factor de motivación personal.

Se refiere la Orden también al artículo 55 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, que prevé que los Ministros de Defensa y del Interior, a propuesta del Director General de la Guardia Civil, determinarán conjuntamente el sistema general de los informes personales de calificación, los procedimientos de realización y de alegaciones de que dispondrán los guardias civiles, la periodicidad, y el nivel jerárquico de los que deben realizarlos, al Real Decreto 1224/2006, de 27 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de evaluaciones y ascensos del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y a la Orden de 2 de junio de 1999 por la que se establecen las normas para la evaluación y clasificación del personal de la Guardia Civil. Por otra parte, los informes personales de calificación de los Guardias Civiles (IPECGUCI) suponen un elemento esencial en la clasificación establecida por el Real Decreto 1250/2001, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de provisión de destinos del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, desarrollado por la Orden INT/1176/2013, de 25 de junio, por la que se establecen las normas específicas para la clasificación y provisión de destinos en el Cuerpo de la Guardia Civil. El artículo 6.1 de la citada Orden dispone que los méritos de carácter general, de tipo profesional, incluyen la antigüedad en el empleo, las recompensas y felicitaciones, el nivel académico y los datos que se desprendan de los informes personales de calificación de los guardias civiles. También se tienen en cuenta en los destinos que se han de asignar por concurso de méritos, a tenor de la Orden General dada en Madrid a 27 de diciembre de 2013.

Todos estos datos aconsejan la redacción de una nueva Orden que venga a sustituir la vigente Orden de 28 de mayo de 1997 por la que se establece el modelo de Informe Personal de Calificación para el Cuerpo de la Guardia Civil (IPECGUCI) y se aprueban las normas para su cumplimentación. En el nuevo texto la novedad fundamental reside en las posibilidades de acceso del interesado y su capacidad para presentar alegaciones. Se pretende también dotar de mayor objetividad al proceso, otorgar mayor protagonismo al superior jerárquico en la calificación final, simplificar algunos de los conceptos, diferenciar claramente los informes ordinarios y extraordinarios, y facilitar el tratamiento informático del proceso.

La Orden ha sido sometida a informe del Consejo de la Guardia Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil.

El proyecto sometido a consulta del Consejo de Estado se compone de 14 artículos con este contenido:

* Artículo 1: Objeto y ámbito de aplicación * Artículo 2. Definiciones * Artículo 3. Sistema general y modelo del IPECGUCI * Artículo 4. Principios que han de regir los procesos de calificación, valoración y posterior explotación * Artículo 5. Contenido y efectos del IPECGUCI * Artículo 6. Calificador y superior jerárquico * Artículo 7. Carácter y periodicidad temporal de los informes * Artículo 8. Criterios generales para la calificación * Artículo 9. Normas para la cumplimentación del informe * Artículo 10. Proceso de la calificación provisional y su notificación * Artículo 11. Proceso de la calificación final y su notificación * Artículo 12. Deber de reserva en la tramitación y acceso al contenido de los informes * Artículo 13. Órganos de gestión * Artículo 14. Órganos de apoyo

La norma se completa con tres disposiciones adicionales, la primera relativa a la guía para la evaluación y calificación, la segunda sobre los requerimientos técnicos y la tercera sobre referencias de la Orden Ministerial de 2 de junio de 1999, una disposición transitoria que afecta a los informes elaborados de acuerdo con la normativa anterior, una derogatoria única y tres disposiciones finales, la primera destinada a modificar la Orden de 2 de junio de 1999, por la que se establecen las normas para la evaluación y clasificación del personal de la Guardia Civil, la segunda atribuyendo la capacidad para dictar instrucciones en la materia al Director General de la Guardia Civil y la tercera disponiendo su entrada en vigor el 1 de enero de 2015. En el Anexo consta el modelo de informe personal de calificación.

Segundo. Contenido del expediente

Constan en el expediente, junto con el texto definitivo del proyecto remitido en consulta y varias versiones anteriores, la memoria del análisis de impacto normativo y los informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa. Consta también la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a los efectos previstos en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, y la certificación del Secretario del Consejo de la Guardia Civil. La Dirección General de la Guardia Civil preparó una primera versión de la orden sometida a consulta en julio de 2014 a la que acompañaba una detallada memoria de impacto normativo. El Secretario de Estado de Seguridad prestó su conformidad a la tramitación. Tras acoger distintas observaciones se somete ahora el texto final al Consejo de Estado.

La memoria del análisis de impacto normativo responde a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, y comprende la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de la utilización de una memoria abreviada, la referencia a la base jurídica y el rango del proyecto normativo, una descripción del contenido, la justificación de la oportunidad de la norma, la exposición de las normas que quedarán derogadas, el análisis del impacto presupuestario y el análisis del impacto por razón de género. La norma se propone desarrollar las previsiones del artículo 47.4 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, en este momento ya derogada y sustituida por la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, que dedica a este asunto el artículo 55.

El proyecto, señala la memoria, no tiene efectos sobre la competencia ni la economía en general, no afecta a las competencias de otras Administraciones territoriales y no supone incremento de gasto público. El impacto presupuestario no existe ya que las modificaciones informáticas pueden asumirse por las unidades que gestionan el sistema y sin necesidad de recursos nuevos. En lo que se refiere al impacto por razón de género, el proyecto de orden que se pretende aprobar no causa discriminación alguna por razón de género, dando cumplimiento al mandato legal previsto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. La oportunidad de la norma se justifica por la necesidad de adaptar las evaluaciones al nuevo marco normativo y adecuar algunos conceptos para permitir su tratamiento informático. Para acomodar la Orden de 2 de junio de 1999 al nuevo texto son necesarias dos pequeñas modificaciones, sustituyendo el concepto de competencia por el de cualidades y modificando el apéndice de esta misma orden. Finalmente la memoria señala que quedará derogada la Orden de 28 de mayo de 1997 por la que se establece el modelo de Informe Personal de Calificación para el Cuerpo de la Guardia Civil (IPECGUCI).

El proyecto de orden fue enviado al Consejo de la Guardia Civil, en relación con lo previsto en el artículo 54.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, que dispone que entre las funciones del Consejo de la Guardia Civil se encuentra la de: "2. Informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las citadas materias", entre las que se enumeran el establecimiento o modificación del estatuto profesional y del régimen disciplinario de la Guardia Civil, la determinación de las condiciones de trabajo y el régimen retributivo, así como los asuntos que afecten a otros aspectos sociales, profesionales y económicos de los Guardias Civiles.

El Pleno del Consejo General de la Guardia Civil celebró una reunión ordinaria el 30 de junio de 2014, en la que tuvo conocimiento del texto ahora sometido al Consejo de Estado. El informe emitido es favorable y el Secretario hace constar que los vocales de la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) y de la Asociación de la Escala de Suboficiales (ASES-GC) mostraron su parecer en contra, y el de la Unión de Guardias Civiles se abstuvo. Ante el Pleno del órgano colegiado los vocales de las asociaciones citadas mantuvieron su posición, a la que se sumó la Unión de Oficiales Guardia Civil Profesional (UO). En el acta de la sesión se hace constar la razón de la oposición de alguna de estas asociaciones, que expusieron que el informe no tienen parangón en la Administración salvo en el caso de las Fuerzas Armadas. Se suman en total diez votos negativos y dos abstenciones de modo que el informe es favorable.

En el informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas el 29 de agosto de 2014 se formula una observación en relación con el apartado 3 del artículo 10 que dispone que el cómputo de los plazos se hará por días naturales, señalando que habrán de ser hábiles. La observación ha sido, finalmente, aceptada. La aprobación previa del Secretario de Estado de Administraciones Públicas por delegación del Ministro del departamento se otorgó el 29 de agosto de 2014.

El informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa tiene fecha de 1 de octubre de 2014. Hace constar, entre otras observaciones, que el artículo 6 no prevé (y debe prever) la posibilidad de que el superior jerárquico de un guardia civil no sea militar de carrera y señala que el artículo 7.4 debe tener en cuenta que los plazos previstos para que no sea posible la calificación por razón de baja o comisión de servicios han de tener en cuenta la periodicidad de los informes. Las observaciones fueron aceptadas. Obra en el expediente el informe final de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 31 de octubre de 2014 en el que se manifiesta la conformidad con el texto propuesto, que resulta oportuno, acertado y ajustado a la legalidad vigente.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

Primero. Objeto del proyecto de Orden y tramitación de la norma

El expediente se refiere a un proyecto de Orden por la que se establece el modelo y las normas reguladoras del informe personal de calificación del Guardia Civil. La Orden derogará y sustituirá a la vigente, es decir, la Orden de 28 de mayo de 1997 por la que se establece el modelo de Informe Personal de Calificación para el Cuerpo de la Guardia Civil (IPECGUCI) y se aprueban las normas para su cumplimentación, que fue dictada a propuesta de los Ministros de Interior y Defensa en cumplimiento y desarrollo de la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional y la Ley 28/1994, de 18 de octubre, por la que se completa el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil. También el artículo 47.4 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, había previsto este sistema de evaluación. En este momento, derogada y sustituida la norma por la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, el artículo 55 de esta última citada dispone:

"Artículo 55. Informes personales.

1. El informe personal de calificación es la valoración objetiva e imparcial de unos conceptos predeterminados que permitan apreciar las cualidades, méritos, aptitudes, competencia y el desempeño profesional de los guardias civiles.

2. Los Ministros de Defensa y del Interior, a propuesta del Director General de la Guardia Civil, determinarán conjuntamente el sistema general de los informes personales de calificación, los procedimientos de realización y de alegaciones de que dispondrán los guardias civiles, la periodicidad, y el nivel jerárquico de los que deben realizarlos, que recibirán la instrucción adecuada. El sistema general será común para todos los guardias civiles sin perjuicio de que se puedan establecer modelos específicos de informes personales según el empleo y la escala de pertenencia"

Como se ha apreciado, en el ámbito de la Guardia Civil el sistema se ha desarrollado mediante Orden Ministerial. Y así se ha hecho también en el ámbito de las Fuerzas Armadas, desde la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional, objeto del dictamen 528/2009, de 23 de abril, de este Consejo de Estado, hasta su última modificación en Orden Ministerial 42/2011, de 13 de julio, que modifica la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional, objeto del dictamen 762/2011, de 12 de mayo.

En estos términos el Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que establece la consulta preceptiva a la Comisión Permanente del Consejo de Estado de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones".

Respecto de la tramitación del proyecto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto como el ahora examinado. Tal y como se ha señalado en antecedentes, consta en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que responde a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, y a su Guía Metodológica. La memoria enviada, en la que se ha optado por el modelo abreviado al que se refiere el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, incluye todas las previsiones y documentos previstos en el artículo 2, es decir, la justificación de la oportunidad de la propuesta, el análisis jurídico con la tabla de derogaciones, la justificación de la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias y la valoración de los impactos económico, presupuestario y por razón de género. En su última versión recoge las consideraciones del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio de Defensa.

Obran en el expediente, por otro lado, los preceptivos informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior y de Defensa, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Ha emitido su informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y consta también la aprobación del Ministro, que constituye una exigencia del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. La orden ministerial será propuesta por los Ministros del Interior y Defensa y aprobada por la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia.

Obra también en el expediente la documentación que avala que la norma ha sido conocida y debatida por el Consejo de la Guardia Civil, cauce de participación que pretende mejorar las condiciones profesionales de los guardias civiles y el funcionamiento de la propia Institución. En atención a este objetivo entre las funciones de este Consejo se encuentra la de "Informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las citadas materias" (artículo 54.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil) que son las relativas al establecimiento o modificación del estatuto profesional y del régimen disciplinario de la Guardia Civil, la determinación de las condiciones de trabajo y otros asuntos que afecten a otros aspectos sociales, profesionales y económicos de los Guardias Civiles.

Segundo. Consideraciones

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en cuanto el proyecto de Orden desarrolla el artículo 55 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, y en atención a esta disposición, el rango de la norma es correcto y la habilitación suficiente.

El Consejo de Estado formula un juicio global favorable, ya que el proyecto de Orden desarrolla de forma adecuada las previsiones legales. El contenido de la calificación reflejará tres conceptos o competencias, las competencias de carácter profesional, las competencias de carácter personal y el prestigio profesional. Todos ellos permiten valorar las cualidades, méritos y aptitudes del evaluado así como su desempeño profesional, mediante un proceso que se inspira en los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad. Las valoraciones se emitirán en informes ordinarios y extraordinarios. Los primeros pueden, a tenor del artículo 7, tener carácter periódico (anuales para los funcionarios, salvo en la escala de cabos y guardias, que se emitirán cada dos años) o temporales (por razón de cese en el destino, comisiones de servicio, ausencias, etc.). Los informes extraordinarios se justifican en caso de procesos selectivos o provisión de destinos, de cambio significativo en el desempeño profesional del calificado o en caso de discrepancia manifiesta del superior jerárquico con el resultado de la calificación.

Sin perjuicio de este juicio general favorable procede formular algunas consideraciones:

* El artículo 8 de la Orden permite, en su último inciso, que para la cumplimentación del informe se solicite toda la información que se considere oportuna por parte del calificador. Esta solicitud habrá de formularse con la debida reserva, señala la norma. Los términos en que está formulado este inciso parecen excesivamente amplios, en cuanto permitirían pedir información sobre un guardia civil a cualquier persona, sea o no miembro del Cuerpo y tenga o no relación profesional con el calificado. Sería procedente limitar esta posibilidad, teniendo en cuenta que en muchos de los casos la información susceptible de ser incorporada guarda relación directa con datos personales y protegidos. Se ha de tener en cuenta, además, que estos informes seguirán después el mismo régimen de publicidad que el resto del expediente.

* El trámite de audiencia sobre la calificación provisional se regula en el artículo 10 y permite que el calificado tenga conocimiento completo de las calificaciones alcanzadas y los comentarios y observaciones del calificador. Se abre entonces un plazo de diez días para presentar alegaciones que, señala la norma, "se incorporarán al sistema por el procedimiento que se determine". La loable previsión de conceder un trámite de audiencia en el procedimiento de calificación debe completarse con su contenido material: de nada sirve el trámite si las alegaciones no constan en el expediente de manera que, en todo caso, habrán de ser incorporadas en el informe que sea elevado al superior jerárquico.

* El artículo 11 de la norma se refiere al procedimiento para la calificación final y permite al superior jerárquico modificar la calificación provisional con determinados límites: no es posible que su calificación suponga una diferencia mayor de dos puntos en los conceptos que se pretende modificar, ni puede afectar a más del cincuenta por ciento de los conceptos evaluados. Esta calificación definitiva tiene en cuenta el expediente ya formado en la provisional, las alegaciones y el propio conocimiento que el superior jerárquico tenga sobre el evaluado. En el caso de que el superior jerárquico apreciara una incongruencia o un error manifiesto (11.4) puede, motivando su discrepancia, solicitar un nuevo informe, en este caso extraordinario. Estas normas que limitan el margen de maniobra de los intervinientes en el proceso suponen una modificación sobre las vigentes, que permitían al superior jerárquico cualquier discrepancia o modificación en el informe provisional y suponen un avance en la objetividad del procedimiento.

* El artículo 12 se refiere al deber de reserva en la tramitación y acceso al contenido de los informes. Los informes, señala el precepto, son calificados de confidenciales y solo pueden acceder a ellos el calificado, los órganos de gestión (la Dirección General de la Guardia Civil la Subdirección General de Personal, la Secretaría Permanente para la Clasificación y Evaluación y la Jefatura de Personal) y el personal que constituya las juntas de evaluación sobre el personal evaluado. En particular se concede el derecho a los calificados para consultar sus informes ordinarios y extraordinarios realizados con arreglo a esta norma, señala el artículo 12.4. El tenor literal del precepto parece excluir el acceso de los interesados a los informes redactados bajo la vigencia de la norma anterior, la Orden de 28 de mayo de 1997, cuyo artículo 5 no citaba al interesado entre aquellos a quienes concedía derecho de acceso a los datos. El precepto enviado al Consejo de Estado, que constituye una novedad en cuanto aplica a los miembros de la Guardia Civil los derechos de audiencia en los procedimientos administrativos en los que son interesados, y no debería verse limitada a los informes elaborados con arreglo a esta norma. El derecho de acceso a los datos personales debe abarcar a todos los acopiados sobre el directamente afectado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse al Ministerio de la Presidencia el proyecto de Orden por la que se establece el modelo y las normas reguladoras del informe personal de calificación del Guardia Civil."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de diciembre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

Orden de 28 de mayo de 1997 por la que se establece el modelo de Informe Personal de Calificación para el Cuerpo de la Guardia Civil (IPECGUCI) y se aprueban las normas para su cumplimentación. Anexo II. Epígrafe 5. "Todo IPECGUCI cumplimentado tendrá el carácter de confidencial. Sólo accederán a la información contenida en el mismo los intervinientes en su cumplimentación y el personal responsable de su tramitación y control, explotación y archivo. En cualquier caso, es un documento amparado por el deber de reserva. El calificador cumplimentará un único ejemplar y lo elevará a su superior jerárquico, quien acusará recibo, y después de rellenar la sección 6, lo remitirá directamente al órgano de control y tramitación correspondiente. Este órgano también acusará recibo del documento."