Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E., de 3 de noviembre de 2014, con registro de entrada de la misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a un proyecto de Real Decreto por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato (al que, en adelante, se hará referencia más abreviada como "el Proyecto") consta de preámbulo, treinta y cuatro artículos, nueve disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y tres anexos.

El preámbulo comienza indicando que la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), ha modificado el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), para definir el currículo como la regulación de los elementos que determinan los procesos de enseñanza y aprendizaje para cada una de las enseñanzas. El currículo estará integrado por los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa; las competencias, o capacidades para activar y aplicar de forma integrada los contenidos propios de cada enseñanza y etapa educativa, para lograr la realización adecuada de actividades y la resolución eficaz de problemas complejos, los contenidos, o conjuntos de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyen al logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa y a la adquisición de competencias; la metodología didáctica, que comprende tanto la descripción de las prácticas docentes como la organización del trabajo de los docentes; los estándares y resultados de aprendizaje evaluables; y los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa. Los contenidos se ordenan en asignaturas, que se clasifican en materias, ámbitos, áreas y módulos en función de las enseñanzas, las etapas educativas o los programas en que participe el alumnado.

Continúa el preámbulo indicando que según el nuevo artículo 6 bis de la LOE, corresponde al Gobierno, entre otras competencias, el diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, estándares y resultados de aprendizaje evaluables y criterios de evaluación, que garantice el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere dicha Ley Orgánica.

Pues bien, uno de los pilares centrales de la reforma educativa operada por la LOMCE descansa sobre una nueva configuración del currículo de Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato, en la que las asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica no se articulan atendiendo al criterio de la importancia o carácter instrumental o fundamental de las asignaturas sino al de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La nueva organización de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, indica el preámbulo, se integra por los siguientes bloques: en el bloque de asignaturas troncales se garantizan los conocimientos y competencias que permitan adquirir una formación sólida y continuar con aprovechamiento las etapas posteriores en aquellas asignaturas que deben ser comunes a todo el alumnado, y que en todo caso deben ser evaluadas en las evaluaciones finales de etapa; el bloque de asignaturas específicas permite una mayor autonomía a la hora de fijar horarios y contenidos de las asignaturas, así como para conformar su oferta; el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica supone el mayor nivel de autonomía, en el que las Administraciones educativas y, en su caso los centros, pueden ofrecer asignaturas de diseño propio, entre las que se encuentran las ampliaciones de las materias troncales o específicas. Esta distribución no obedece a la importancia o carácter instrumental o fundamental de las asignaturas sino a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, acorde con la Constitución española.

Señala también el preámbulo que el Real Decreto que se proyecta define las competencias del currículo, asumiendo la perspectiva de la Recomendación 2006/962/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente. Las competencias se conceptualizan como un "saber hacer" que se aplica a una diversidad de contextos académicos, sociales y profesionales. Expone el preámbulo que el aprendizaje por competencias favorece los propios procesos de aprendizaje y la motivación por aprender, debido a la fuerte interrelación entre sus componentes: el conocimiento de base conceptual ("conocimiento") no se aprende al margen de su uso, del "saber hacer"; tampoco se adquiere un conocimiento procedimental ("destrezas") en ausencia de un conocimiento de base conceptual que permite dar sentido a la acción que se lleva a cabo. El aprendizaje basado en competencias se caracteriza por su transversalidad, su dinamismo y su carácter integral. Para lograr este proceso de cambio curricular es preciso favorecer una visión interdisciplinar y, de manera especial, posibilitar una mayor autonomía a la función docente, de forma que permita satisfacer las exigencias de una mayor personalización de la educación, teniendo en cuenta el principio de especialización del profesorado.

Finaliza el preámbulo indicando que el contenido de esta norma será completado con la integración de las competencias en el currículo que debe promover el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, según la disposición adicional trigésima quinta de la LOE, introducida por la LOMCE, a través de la adecuada descripción de las relaciones entre las competencias y los contenidos y criterios de evaluación de las diferentes enseñanzas, con atención prioritaria al currículo de la enseñanza básica.

La parte articulada se divide en treinta y cuatro artículos integrados en tres capítulos (capítulo I, sobre disposiciones generales, artículos 1 a 9; capítulo II, sobre educación secundaria obligatoria, artículos 10 a 23; y capítulo III, sobre bachillerato, artículos 24 a 34) que versan sobre los siguientes aspectos:

- Artículo 1. Objeto. - Artículo 2. Definiciones. - Artículo 3. Distribución de competencias. - Artículo 4. Currículo básico de las materias del bloque de asignaturas troncales. - Artículo 5. Currículo básico de las materias del bloque de asignaturas específicas. - Artículo 6. Elementos transversales. - Artículo 7. Autonomía de los centros docentes. - Artículo 8. Participación de padres, madres y tutores legales en el proceso educativo. - Artículo 9. Alumnado con necesidad específica de apoyo educativo. - Artículo 10. Principios generales. - Artículo 11. Objetivos de la Educación Secundaria Obligatoria. - Artículo 12. Organización general. - Artículo 13. Organización del primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria. - Artículo 14. Organización de cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria. - Artículo 15. Proceso de aprendizaje y atención individualizada. - Artículo 16. Medidas organizativas y curriculares para la atención a la diversidad y la organización flexible de las enseñanzas. - Artículo 17. Integración de materias en ámbitos de conocimiento. - Artículo 18. Alumnado que se incorpora de forma tardía al sistema educativo. - Artículo 19. Programas de mejora del aprendizaje y del rendimiento. - Artículo 20. Evaluaciones. - Artículo 21. Evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria. - Artículo 22. Promoción. - Artículo 23. Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y certificaciones. - Artículo 24. Principios generales. - Artículo 25. Objetivos. - Artículo 26. Organización general. - Artículo 27. Organización del primer curso de Bachillerato. - Artículo 28. Organización del segundo curso de Bachillerato. - Artículo 29. Proceso de aprendizaje. - Artículo 30. Evaluaciones. - Artículo 31. Evaluación final de Bachillerato. - Artículo 32. Promoción. - Artículo 33. Continuidad entre materias de Bachillerato. - Artículo 34. Título de Bachiller.

La disposición adicional primera trata de la adaptación de referencias, la segunda de aprendizaje de lenguas extranjeras, la tercera de las enseñanzas de religión, la cuarta de la educación de personas adultas, la quinta del sistema de préstamo de libros de texto, la sexta de documentos oficiales de evaluación, la séptima de la evaluación final de la asignatura Lengua Cooficial y Literatura, la octava sobre el calendario escolar y la novena sobre acciones informativas y de sensibilización.

La disposición derogatoria prevé que, a partir de la total implantación de las modificaciones indicadas en la disposición final primera del Real Decreto proyectado, quedarán derogados el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria, y el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, por el que se establece la estructura del Bachillerato y se fijan sus enseñanzas mínimas.

La disposición final primera regula el calendario de implantación, la segunda especifica el título competencial en que se ampara el Real Decreto proyectado y afirma su carácter básico, la tercera contiene la cláusula que habilita para el desarrollo normativo del Real Decreto y la cuarta prevé que este entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo I especifica el currículo básico de las materias del bloque de asignaturas troncales. El anexo II contiene el currículo básico de las materias del bloque de asignaturas específicas. Y el anexo III se refiere a la continuidad entre materias de Bachillerato.

SEGUNDO. Contenido del expediente

Además de un índice numerado de documentos y de la Orden de remisión de V. E., se han incorporado al expediente las sucesivas versiones del Proyecto (fechadas el 10 de abril y el 5 de septiembre de 2014). Junto a lo anterior, obran en el expediente los siguientes documentos:

- Certificado de 28 de julio de 2014, de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano de la Subsecretaría del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por el que se da cuenta de que el Proyecto se sometió a información pública.

- Informe de 25 de septiembre de 2014, de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, previsto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se realizan una serie de observaciones al Proyecto que han sido tenidas en cuenta en la versión final sometida a la consideración del Consejo de Estado.

- Informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Justicia, Interior, Defensa, Empleo y Seguridad Social, Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Hacienda y Administraciones Públicas, Fomento e Industria, Energía y Turismo, emitidos de conformidad con el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

- Dictamen 32/2014, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, en sesión celebrada el día 22 de julio de 2014. Este informe efectúa observaciones sobre la globalidad del Proyecto, muchas de las cuales han sido incorporadas al texto final proyectado. En todo caso, el dictamen se remite a otro, el dictamen 1/2014, emitido por la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado, en sesión celebrada el día 22 de julio de 2014, por el que se informó el Proyecto de Real Decreto por el que se establecía el currículo básico de Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato. Recuérdese que finalmente, dicho Proyecto, se desdobló en dos, uno que dio lugar al Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria, y otro Proyecto, que es ahora objeto de examen. Se formularon votos particulares al informe por CANAE, CEAPA, CC.OO. y UGT-FETE en la línea ya planteada en el Dictamen 9/2014 sobre Educación Primaria en cuanto a la eliminación en aquel Proyecto de los extremos relacionados con la Educación Secundaria Obligatoria y el Bachillerato.

- Certificado de la Secretaria de la Conferencia de Educación, emitido el 11 de julio de 2014, acreditativo de la consulta a las Comunidades Autónomas del proyecto de real decreto en la sesión celebrada en 30 de junio de 2014. Según resulta de ese certificado y del que resultó de una sesión previa celebrada el 29 de enero de 2014, se decidió disgregar el Proyecto, diferenciando la regulación del currículo de Educación Primaria de la del propio de las enseñanzas secundarias (ESO y Bachillerato), estas últimas objeto del Proyecto examinado.

- Obran en el expediente las observaciones concretas al Proyecto efectuadas por casi todas las Comunidades Autónomas -con excepción de Murcia, País Vasco, Cataluña y Valencia-.

- Informe del Grupo de Trabajo de Secundaria- Universidad de Valencia, de 9 de junio de 2014. Se trata de una Propuesta de organización curricular ESO-BCT, en materia de Tecnología, TIC, Informática y Dibujo Técnico. Dicho grupo de trabajo se constituyó en Valencia, el 15 de abril de 2014, con el objeto de analizar y proponer mejoras en la organización curricular respecto de las materias del ámbito tecnológico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato de Ciencias y Tecnología.

- Extracto del borrador del acta de la Conferencia de Educación, de la sesión celebrada en 30 de junio de 2014.

- Informe de 27 de octubre de 2014 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, emitido en virtud de lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

TERCERO.- El texto del Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, de 30 de octubre de 2014.

La memoria, tras un "resumen ejecutivo" de la misma, comienza examinando la necesidad y oportunidad de la norma en proyecto, recordando que el currículo estará integrado por los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa; las competencias, o capacidades para activar y aplicar de forma integrada los contenidos propios de cada enseñanza y etapa educativa, para lograr la realización adecuada de actividades y la resolución eficaz de problemas complejos, los contenidos, o conjuntos de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyen al logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa y a la adquisición de competencias; la metodología didáctica, que comprende, tanto la descripción de las prácticas docentes como la organización del trabajo de los docentes; los estándares y resultados de aprendizaje evaluables; y los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa. Los contenidos se ordenan en asignaturas, que se clasifican en materias, ámbitos, áreas y módulos en función de las enseñanzas, las etapas educativas o los programas en que participen los alumnos.

A continuación, se justifica el hecho de que se haya elaborado una memoria del análisis de impacto normativo abreviada ya que "no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos, de forma que no corresponde la presentación de una memoria completa". Todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

Tras determinar los objetivos del Proyecto (i. regular un currículo básico para todo el territorio nacional para la Educación Secundaria Obligatoria; ii. regular un currículo básico para todo el territorio nacional para el Bachillerato; y iii. continuidad entre los currículos de la enseñanza básica y el bachillerato para facilitar el tránsito entre dichas enseñanzas y los procesos de aprendizaje, motivo por el que se ha elaborado solo un proyecto de real decreto y no dos royectos diferentes), se analiza el contenido del Proyecto y su adecuación al orden de distribución de competencias.

Seguidamente, la memoria concluye con el análisis de impacto presupuestario, afirmando que el Proyecto no supone incremento o disminución del gasto público por sí mismo, sino que, al traer causa de las modificaciones realizadas en la LOE por la LOMCE es en la memoria del análisis de impacto normativo de esta última ley orgánica en la que se incluyó un estudio pormenorizado sobre el impacto presupuestario que sus medidas conllevarían. Señala que la incidencia en el coste derivará de las necesidades de profesorado (cuantificadas en horas/profesor) para atender a las obligaciones docentes que impone la ley. A continuación, la memoria hace un exhaustivo estudio económico de los impactos que se derivarían en el caso de que se produjeran modificaciones en la Educación Secundaria Obligatoria sobre la base de los costes salariales del profesorado dependiendo de los centros en que se hallen -públicos o concertados-, oferta educativa tipo considerando el número de periodos lectivos que en la actualidad (LOE) se imparten en el territorio MECD y, a partir de todo ello, se ha hecho una simulación hipotética.

El impacto por razón de género se reputa nulo. Se afirma que el Proyecto no supone un aumento o disminución de las cargas administrativas que recaen sobre el ciudadano.

Concluye también la memoria señalando que el proyecto de Real Decreto (no de "Ley" como dice en su apartado 3.3) no supone, a priori, un aumento o disminución de las cargas administrativas que recaen sobre el ciudadano, dado que no regula los procedimientos administrativos mediante los cuales se relaciona la Administración pública con el ciudadano.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato. El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo por tratarse de un reglamento ejecutivo de normas con rango de ley (artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril).

II. Tramitación del expediente

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes.

Y así, se han incorporado las sucesivas versiones del Proyecto, así como las de la memoria del análisis de impacto normativo, que se ha formulado con carácter abreviado, conforme a lo previsto en el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

A este respecto, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la memoria, por su contenido, parece no responder a ese carácter abreviado, sino al ordinario regulado en el artículo 2 del Real Decreto 1083/2009. Y, en cualquier caso, es llamativo que se estime que es posible elaborar memoria abreviada cuando el Proyecto supone el desarrollo de previsiones legales novedosas y concreta el calendario de aplicación del nuevo régimen legal en términos que han tenido una fuerte contestación durante la tramitación.

A diferencia del proyecto del Real Decreto que conoció este Consejo de Estado por el que se establece el currículo básico de educación primaria, en el presente caso, la memoria sí que hace un detallado análisis del impacto económico. Sin embargo, se vuelve a echar en falta un estudio acerca de cómo incide en la realidad social la nueva ordenación. En efecto, en materia educativa las normas inciden en una realidad social en la que, por ejemplo, existe el abandono escolar -especialmente en el ámbito de la ESO y en el Bachiller, aspectos a los que se refiere la norma objeto de examen- y, sin duda, sería deseable que la memoria valorase si la reglamentación proyectada tendrá un efecto en esa realidad. Desde esta perspectiva, la memoria podría valorar si el Proyecto tiene un efecto en la evitación de esa situación y, por tanto, en la mejora de las oportunidades educativas del colectivo que lo padece, valoración que también puede incluir la perspectiva de género.

No constan observaciones de entidades privadas u otras corporaciones de Derecho público como sí que ocurrió en el proyecto de Real Decreto sobre el currículo de Educación Primaria. Ello podría justificarse por el hecho de que dicho proyecto incluyó en sus versiones iniciales, tanto el currículo de la Educación Primaria como el de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, por lo que en el trámite de audiencia que se formuló, las muchas entidades privadas y públicas que informaron lo hicieron sobre el conjunto del proyecto y por tanto, no solo sobre la Educación Primaria, sino también sobre Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato. Además, consta el certificado de 28 de julio de 2014, de la Subdirectora General de la Oficina de Atención al Ciudadano de la Subsecretaría del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, por el que se da cuenta de que el Proyecto se sometió a información pública. No obstante, deberían haberse incorporado las observaciones que en su momento se realizaron.

La Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha emitido el informe previsto en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Han informado, conforme al artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, las Secretarías Generales Técnicas de diversos ministerios y, en particular, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno). Y ha emitido dictamen la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. Asimismo han participado en la tramitación las Comunidades Autónomas, a través de la Conferencia de Educación.

III. Base normativa y rango

La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), prevé en su disposición final sexta que sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación.

En concreto, el artículo 6 bis de la LOE, en la redacción dada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), trata de la "distribución de competencias" estableciendo, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

"1. Corresponde al Gobierno:

a) La ordenación general del sistema educativo. b) La regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia. c) La programación general de la enseñanza, en los términos establecidos en los artículos 27 y siguientes de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación. d) La alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30ª de la Constitución, le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos. e) El diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica.

2. En Educación Primaria, en Educación Secundaria Obligatoria y en Bachillerato, las asignaturas se agruparán en tres bloques, de asignaturas troncales, de asignaturas específicas y de asignaturas de libre configuración autonómica, sobre los que las Administraciones educativas y los centros docentes realizarán sus funciones de la siguiente forma:

a) Corresponderá al Gobierno:

1º. Determinar los contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo del bloque de asignaturas troncales. 2º. Determinar los estándares de aprendizaje evaluables relativos a los contenidos del bloque de asignaturas específicas.

3º. Determinar los criterios de evaluación del logro de los objetivos de las enseñanzas y etapas educativas y del grado de adquisición de las competencias correspondientes, así como las características generales de las pruebas, en relación con la evaluación final de Educación Primaria. (...)

e) El horario lectivo mínimo correspondiente a las asignaturas del bloque de asignaturas troncales se fijará en cómputo global para toda la Educación Primaria, para el primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria, para el cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria, y para cada uno de los cursos de Bachillerato, y no será inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general. En este cómputo no se tendrán en cuenta posibles ampliaciones del horario que se puedan establecer sobre el horario general".

El Proyecto tiene por objeto la regulación del currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, por lo que corresponde su aprobación al Gobierno. En suma, existe suficiente base normativa y el rango de la norma proyectada -real decreto- es adecuado.

IV. Marco normativo en que se inserta el Proyecto y distribución competencial.

El Proyecto es una norma de desarrollo de la LOE, en la redacción dada por la LOMCE. Se inserta así en el marco normativo que tiene a la LOE como norma de cabecera.

La LOMCE ha llevado a cabo una profunda reforma de la LOE, como tuvo ocasión de señalar el dictamen del Consejo de Estado 172/2013, emitido con ocasión del anteproyecto de Ley Orgánica, luego aprobado como Ley Orgánica 8/2013.

Entre sus numerosas novedades, la LOMCE ha innovado el régimen del currículo de Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato (artículo 6 de la LOE), de manera que la distribución de su contenido en asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica ya no obedece a su importancia o al carácter fundamental instrumental de las asignaturas, sino a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En concreto, el artículo 6 de la LOE define el concepto de "currículo" ("la regulación de los elementos que determinan los procesos de enseñanza y aprendizaje para cada una de las enseñanzas") y los distintos elementos que lo integran (objetivos de cada enseñanza y etapa educativa; competencias, o capacidades para aplicar de forma integrada los contenidos propios de cada enseñanza y etapa educativa; contenidos, o conjuntos de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyen al logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa y a la adquisición de competencias; metodología didáctica; estándares y resultados de aprendizaje evaluables; criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias). Y el artículo 6 bis de la LOE establece la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en general y en lo relativo al currículo.

La organización de la Educación Secundaria Obligatoria y el Bachillerato en la LOE se desarrolla en los artículos 22 a 31 y 32 a 38, respectivamente, tras su modificación realizada por la LOMCE.

El Proyecto procede al desarrollo de este novedoso enfoque en su articulado, incluyendo también previsiones sobre la promoción del alumnado (proyectados artículos 22 y 32, en el ámbito de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato, respectivamente), el calendario escolar (disposición adicional octava) o el calendario de implantación (disposición final primera). Téngase en cuenta que hasta este momento, las disposiciones que ahora se agrupan en la norma que se proyecta están distribuidas en el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria, y en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, por el que se establece la estructura de Bachillerato y se fijan sus enseñanzas mínimas.

Este nuevo conjunto de previsiones obliga a analizar si el Estado ostenta competencia para su aprobación. En este punto, debe recordarse lo ya expuesto en el dictamen del Consejo de Estado 132/2014 que examinó el proyecto de Real Decreto por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria.

El punto de partida en la materia lo constituye el artículo 149.1.30 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para establecer las "normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia". Este artículo se invoca de manera expresa en el proyecto, luego aprobado como Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero.

Como se ha indicado con anterioridad, la LOE dedica su nuevo artículo 6 bis a la distribución de competencias, especificando las competencias que en materia de enseñanza corresponden al Estado, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Así, en Sentencia 184/2012, el Tribunal afirma que en materia de enseñanza al Estado le corresponde, "además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4, reiterado en la STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3)". Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que "también hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución se extiende a la programación general de la enseñanza a que se refiere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11)".

Respecto a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en relación con el currículo, debe destacarse que la LOE, en la redacción dada por la LOMCE, avanza en la concepción del currículo respecto a la que han mantenido las diferentes leyes educativas en España, manteniendo los elementos que lo integran, añadiendo la metodología y los estándares.

En la STC 212/2012, se señalaba que "ya en la Sentencia 88/1983 afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ. 3). Tampoco ahora se aprecia que el Estado se haya excedido en el ejercicio de esta competencia, pues es la Administración educativa la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo (artículo 8.3) estando condicionada en esta función sólo parcialmente, dado que las enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del horario escolar, alcanzando solamente al 55% o al 65% del mismo según se trate o no de Comunidades Autónomas que tengan, junto con la castellana, otra lengua cooficial (...). De este modo las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba" (FJ 4). A lo que cabe añadir que, conforme a lo declarado por la Sentencia 111/2012, "es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3)".

Por lo que se refiere a la distribución de competencias en materia de organización de las enseñanzas, el Tribunal Constitucional ha destacado su vinculación con las enseñanzas comunes "cuyo establecimiento, conforme a reiterada doctrina constitucional, corresponde al Estado (por todas, STC 87/1983, de 27 de octubre, FJ 4) (...), pues todos los itinerarios formativos conducen al título de graduado en educación secundaria, según dispone el art. 31.1 de la Ley Orgánica de calidad de la educación". (STC 184/2012, FJ. 6 b).

Son asimismo competencia del Estado las previsiones sobre la promoción de los alumnos y la repetición de asignaturas. Así lo ha afirmado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 184/2012, en la que declaró que "la regulación de las condiciones en las que es posible progresar en el sistema educativo mediante el paso de un curso a otro ha de corresponder al Estado, por poseer una indudable naturaleza básica que se relaciona con el necesario grado de homogeneidad e igualdad que ha de ser predicable del sistema educativo en su conjunto. Señalado lo anterior, también ha quedado ya indicada con anterioridad la posibilidad de que el Estado establezca bases del sistema educativo mediante normas de rango reglamentario; posibilidad que, en el caso concreto que examinamos, viene además justificada por el mandato legal de que tales condiciones se ajusten a las necesidades de los alumnos, así como por la evidente relación que dicha previsión tiene con una de las finalidades perseguidas por la Ley Orgánica de calidad de la educación, como es la de reducir el abandono escolar. Todo ello determina que las condiciones en las que es posible el paso de un curso a otro puedan ser cambiantes y requerir su modificación en atención a las circunstancias de toda índole que concurran y sea preciso atender, siempre con respeto a lo previsto por el legislador en relación con tal posibilidad (decisión del equipo de evaluación, asesorado por el de orientación, y previa consulta a los padres)" (FJ. 6c) y que "los propios recurrentes reconocen la competencia estatal para establecer esta regulación al amparo del art. 149.1.30 CE, cuestionando, no obstante, la remisión reglamentaria. Sin embargo, atendiendo a su contenido, es claro que el precepto impugnado se relaciona estrechamente con la competencia estatal en materia de <<regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales>>, ámbito en el que la competencia normativa estatal es plena, como ya hemos señalado con anterioridad. Además, el art. 149.1.30 CE permite también, en los términos que ya hemos tenido ocasión de exponer, el dictado de normas de rango reglamentario en relación con el sistema educativo, como sería el caso aquí examinado" (FJ. 6 b, reiterado en Sentencia 212/2012, FJ. 5).

En materia de evaluaciones, el Tribunal Constitucional ha afirmado que la regulación de las evaluaciones que conducen a la obtención de un título oficial con validez en todo el territorio nacional (evaluación final de Educación Secundaria Obligatoria y de Bachillerato) se incardina en la competencia exclusiva del Estado para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales (STC 184/2012). Por lo que se refiere a las evaluaciones de tercero de primaria y la evaluación final de educación primaria, que pueden considerarse de las denominadas evaluaciones de diagnóstico, que versan sobre competencias básicas del currículo, el Tribunal Constitucional (Sentencia 212/2012) ha entendido que "su desarrollo, ejecución y control corresponde a las Administraciones educativas en el marco normativo básico que establezca el Gobierno, a los efectos de que se produzcan con criterios de homogeneidad".

Finalmente, por lo que se refiere al calendario escolar el Tribunal Constitucional ha reconocido la competencia del Estado para establecerlo. Así, en la mencionada Sentencia 212/2012 declaró que "la fijación de un número mínimo de días lectivos y de fechas límite para el inicio y final del curso escolar puede ser considerado sin dificultad un criterio de coordinación que el Estado puede establecer en ejercicio de sus competencias básicas en materia de educación, pues la coordinación es una facultad que guarda estrecha conexión con las competencias normativas, de modo que el titular de estas últimas ostenta aquella facultad como complemento inherente (STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 8) encontrándose ínsita en toda competencia básica (STC 81/2005, de 6 de abril, FJ 10). A lo anterior ha de añadirse que el modo en que se formulan estas previsiones es plenamente coherente con su naturaleza básica, ya que, en un caso, fijan únicamente un mínimo y, en el otro, unos límites modulables por las Administraciones educativas".

Se estima, en definitiva, que el Estado ostenta competencia para dictar la norma proyectada.

Finalmente, como también expresó el dictamen 132/2014 arriba citado, en cuanto al rango de la norma -real decreto-, es admisible fijar normas básicas por normas reglamentarias cuando, por la naturaleza de la materia, resultan complemento necesario para garantizar la consecución de la finalidad objetiva a que responde la competencia estatal sobre las bases (STC 31/2010).

V. Observaciones

En primer lugar, antes de proceder al análisis del Proyecto debe señalarse que en el dictamen 132/2014 que, como se ha referido más arriba, examinó el proyecto de Real Decreto (actualmente, Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero) por el que se establece el currículo básico de Educación Primaria, se ponía de manifiesto que las primeras versiones de dicho proyecto (versiones de diciembre de 2013 y enero de 2014) tenían un objeto más amplio, consistente en la regulación del currículo básico de la educación primaria, de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato. Fue en versiones posteriores cuando se optó por dividir la Educación Primaria en un proyecto y la Educación Secundaria Obligatoria y el Bachillerato en otro proyecto, ahora objeto de análisis.

Entrando ya en el examen del Proyecto, y toda vez que sigue el mismo esquema que el vigente Real Decreto 126/2014, relativo al currículo básico de la Enseñanza Primaria, conviene remitirse en gran parte al citado dictamen 132/2014 que analizó el proyecto de dicho Real Decreto.

El Capítulo I, relativo a las Disposiciones generales (artículos 1 a 9) es prácticamente una reproducción de varios preceptos de la LOE. Así, el artículo 2.2 de la LOE se corresponde con el artículo 7 del Proyecto; los artículos 6, 6 bis y 18 de la LOE se corresponden con los artículos 1 a 6 del Proyecto o el artículo 9 del Proyecto se corresponde con diversos párrafos de los artículos 20, 22, 28, 36 y 71 y siguientes de la LOE.

Como ya ocurrió en el proyecto relativo a la Enseñanza Primaria y fue advertido en el dictamen 132/2014, ha podido constatarse que tales preceptos del Proyecto ahora examinado son, como se ha puesto de manifiesto en el párrafo anterior, en gran parte, una reproducción de la LOE.

A este respecto, quiere dejarse constancia por este Consejo de Estado de las dificultades que puede presentar la aprobación de la norma tal y como se encuentra configurada en la versión sometida a dictamen. En efecto, es posible incorporar en normas de rango inferior preceptos de una de rango superior para dar coherencia y sistemática a la norma que desarrolla o al completo grupo normativo. Pero esas reproducciones no pueden ser parciales, dispersas o confusas. Convendría, en tal sentido, como ya se dijo en el dictamen 132/2014 con relación a la Educación Primaria, revisar el Proyecto para respetar en la medida de lo posible el orden y disposición de los preceptos fijados por el legislador orgánico, observación que es extensible a otros preceptos del Proyecto de los Capítulos II y III, como podrá advertirse de las consideraciones siguientes.

Aparte de esta observación general para el Capítulo I - extensible al resto de Capítulos-, el artículo 6.2 dedicado a los elementos transversales, establece en el segundo párrafo que "las Administraciones educativas fomentarán el aprendizaje de la prevención y resolución pacífica de conflictos en todos los ámbitos de la vida personal, familiar y social, así como de los valores que sustentan la libertad, la justicia, la igualdad, el pluralismo político, la paz, la democracia, el respeto a los derechos humanos y el rechazo a la violencia terrorista, la pluralidad, el respeto al Estado de derecho, el respeto y consideración a las víctimas del terrorismo y la prevención del terrorismo y de cualquier tipo de violencia". Se considera que la redacción del precepto mejoraría si se incluyeran expresamente los valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico previstos en el artículo 1.1 de la Constitución y se sustituyera la referencia a la pluralidad por la mención de pluralismo y diversidad.

El Capítulo II trata de la Educación Secundaria Obligatoria (artículos 10 a 23). Los tres apartados del artículo 10 (principios generales) son una reproducción de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 22 de la LOE. Y los artículos 11 (objetivos) y 12 (Organización general) son una reproducción de los artículos 23 y 23 bis, respectivamente, de la LOE.

El artículo 13 (organización del primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria) reproduce casi todo el artículo 24 de la LOE, introduciéndose en el Proyecto un apartado 5 que reproduce a su vez el artículo 6.bis.2 de la LOE. El artículo 14 (organización de cuarto curso de la ESO) reproduce también el artículo 25. No obstante, tanto en un precepto como en otro, se sugiere seguir el mismo orden de apartados pues, como se ha indicado, más arriba, genera confusión. A modo de ejemplo, el apartado 2 del artículo 25 de la LOE es exactamente igual que el apartado 2 del artículo 14 del Proyecto con la única salvedad de que ahora se añade un nuevo apartado e) en el Proyecto que es coincidente con la redacción del apartado 3 del artículo 25 de la LOE, lo que deriva a su vez en una alteración de la enumeración de apartados cuando el contenido es idéntico.

Igualmente los artículos 15 a 23 del proyecto se ajustan a lo dispuesto en los artículos 26 a 31 de la LOE. En todo caso, como ya se dijo en el dictamen 132/2014, en materia de "evaluaciones" (artículo 20), se sugiere sustituir en su apartado 2, párrafo segundo, la referencia a la "adquisición de los aprendizajes" por la relativa a la "adquisición de las competencias".

El Capítulo III se refiere al Bachillerato (artículos 24 a 34) y emplea el mismo esquema que el Capítulo II, de conformidad también con los artículos 32 a 38 de la LOE.

La disposición adicional sexta se dedica a los "documentos oficiales de evaluación". Esta regulación no es una novedad, aunque sí lo es su incorporación a una norma reglamentaria con el grado de detalle proyectado; hasta la fecha, el contenido de esta disposición adicional se contenía en el artículo 12 del Real Decreto 1513/2006, de 7 de diciembre, por el que se establecen las enseñanzas mínimas de la Educación primaria, y en órdenes ministeriales, como es el caso de la Orden ECI/1845/2007, de 19 de junio, por la que se establecen los elementos de los documentos básicos de evaluación de la educación básica regulada por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, así como los requisitos formales derivados del proceso de evaluación que son precisos para garantizar la movilidad del alumnado.

La disposición adicional proyectada incorpora en su práctica totalidad el contenido de dicha Orden, que sin embargo no deroga. Entiende el Consejo de Estado que el Proyecto debería pronunciarse de manera expresa sobre la vigencia o derogación de la Orden ECI/1845/2007.

Finalmente, del Proyecto sometido a examen no resulta que las competencias físicas figuren entre las competencias del currículo. De hecho la asignatura "Educación Física" aparece mencionada pero no desarrolla sus objetivos y contenidos, lo que sería más adecuado proceder a su correspondiente desarrollo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el presente dictamen, puede V. E. elevar, para su aprobación, al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de diciembre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.