Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de noviembre de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 31 de octubre de 2014, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

De antecedentes resulta:

I / El preámbulo del proyecto señala que la aplicación en España del Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 637/2008 y (CE) nº 73/2009 del Consejo, establece un nuevo régimen de pagos directos, basados en el régimen de pago básico y otros regímenes de ayuda. Su aplicación en España se debe establecer teniendo en cuenta los acuerdos aprobados en las Conferencias Sectoriales de Agricultura y Desarrollo Rural de los días 24 y 25 de julio de 2013 y del 21 de enero de 2014, dando lugar a una regulación nacional por la que se desarrolle lo acordado, la cual será de aplicación a partir del 1 de enero de 2015.

Recuerda la norma que, al amparo de la nueva regulación comunitaria, los pagos directos del primer pilar de la nueva PAC deben destinarse a las explotaciones agrarias verdaderamente activas, posibilitando una mejor orientación de las ayudas, lo que se debe aprovechar para garantizar que los pagos se concederán a quienes generen una actividad real en el ámbito agrario. Esta mejor orientación es necesaria para evitar el abandono de la actividad agraria con el impacto que este puede tener en la producción de alimentos y la economía rural, así como corregir determinadas situaciones que dañan la imagen del sector agrario, contribuyendo además a legitimar las ayudas ante los propios productores y ante el conjunto de la sociedad.

Enumera luego el preámbulo el contenido de los principales títulos del Reglamento (UE) nº 1307/2013 y su aplicación a España. Destaca así, en su título II, los límites máximos nacionales, los límites máximos netos y el mecanismo de disciplina financiera que es necesario aplicar a los pagos directos, junto a la definición de la figura del agricultor activo y la reducción del importe de los pagos directos en determinados casos. También se define la actividad agraria, estableciendo los criterios a los que deben ajustarse los agricultores para cumplir con las actividades indicadas. En el título III del mencionado Reglamento se establece el régimen de pago básico y los requisitos de los beneficiarios, incluido el apoyo suplementario, en determinados casos, a los jóvenes agricultores, continuando con los nuevos retos ligados a la mejora del comportamiento medioambiental del sector agrario y a la prevención del cambio climático, y se introduce un nuevo pago por prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, como suplemento del pago básico.

En aplicación del título IV procede conceder ayudas asociadas a determinadas producciones y asimismo debe mantenerse el pago específico al algodón para prevenir cualquier riesgo de perturbación en las regiones productoras. Y finalmente, en aplicación del título V de la reiterada norma europea, se contempla el régimen de los pequeños agricultores, por lo que es necesario definir los requisitos de los productores que formarán parte de este nuevo régimen.

Complementariamente y para poder gestionar y controlar las ayudas directas reguladas en este Real Decreto es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 352/78, (CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, (CE) nº 814/2000, (CE) nº 1290/2005 y (CE) nº 485/2008 del Consejo. Según dicho Reglamento se deben regular los principios básicos del sistema integrado de gestión y control que se aplicará tanto a los regímenes de pagos directos regulados por el antes mencionado Reglamento (UE) nº 1307/2013 como a determinadas ayudas al desarrollo rural concedidas con base en el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

El sistema a implantar debe permitir la identificación única de los productores que presenten solicitudes para los diferentes regímenes de ayuda, así como la identificación de las parcelas agrícolas utilizando las técnicas del Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrícolas (SIGPAC), estableciendo la solicitud única anual de ayudas como medio para que el beneficiario pueda presentar su solicitud para todos los regímenes de pagos directos que considere, así como para las ayudas al desarrollo rural financiadas con cargo al Feader.

La gestión del sistema integrado de gestión y control corresponde a las comunidades autónomas, si bien la Administración General del Estado, a través del FEGA, tiene atribuidas facultades ejecutivas.

Pero, junto a las dos normas comunitarias indicadas (Reglamentos 1306/2013 y 1307/2013) también resulta necesario tener en cuenta los reglamentos delegados y de ejecución de la Comisión Europea que los complementan o desarrollan. Dado el elevado número de reglamentos de la Unión Europea que se deben conjugar en este real decreto, y considerando su extensión y complejidad, por razones de seguridad jurídica se ha considerado necesario efectuar en el texto las remisiones concretas a los mismos.

El proyecto de Real Decreto, dada su extensión en 102 artículos, se divide en títulos, con el siguiente detalle:

Título Preliminar: Disposiciones generales (artículos 1 a 7)

Título II: Agricultor activo y actividad agraria

Capítulo I: Agricultor activo (8 a 10) Capítulo II: Actividad agraria (11 y 12)

Título III: Régimen de pago básico y pagos relacionados

Capítulo I: Régimen de pago básico (13 a 16) Capítulo II: Pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente (17 a 24) Capítulo III: Pago para jóvenes agricultores (25 a 27)

Título IV: Ayuda asociada

Capítulo I: Ayudas a los agricultores. Sección 1ª: Disposiciones generales (28 y 29) Sección 2ª: Ayuda asociada al cultivo del arroz (30 a 33) Sección 3ª: Ayuda asociada a los cultivos proteicos (34 a 37) Sección 4ª: Ayuda asociada a los frutos de cáscara y las algarrobas (38 a 40) Sección 5ª: Ayuda asociada a las legumbres de calidad (41 a 44) Sección 6ª: Ayuda asociada a la remolacha azucarera (45 a 47) Sección 7ª: Ayuda asociada al tomate para industria (48 a 52) Sección 8ª: Pago específico al cultivo del algodón (53 a 57)

Capítulo II: Ayudas a los ganaderos

Sección 1ª: Disposiciones generales (58 y 59) Sección 2ª: Ayuda asociada para las explotaciones que mantengan vacas nodrizas (60 a 62) Sección 3ª: Ayuda asociada para las explotaciones de vacuno de cebo (63 a 66) Sección 4ª: Ayuda asociada para las explotaciones de vacuno de leche (67 a 70) Sección 5ª: Ayuda asociada para las explotaciones de ovino (71 a 73) Sección 6ª: Ayuda asociada para las explotaciones de caprino (74 a 77) Sección 7ª: Ayuda asociada para los ganaderos que mantuvieron derechos especiales en 2014 y no disponen de hectáreas admisibles para la activación de derechos de pago básico (78 a 80)

Título V: Régimen simplificado para pequeños agricultores (81 a 83)

Título VI: Sistema integrado de gestión y control (84 y 85)

Capítulo I: Solicitud única (86 a 93) Capítulo II: Gestión y pago de las ayudas en el marco del sistema integrado de gestión y control (94 a 102)

Le siguen dos disposiciones adicionales (referidas sucesivamente a una ayuda nacional a los frutos de cáscara y al no incremento de gastos de personal que ha de comportar la adopción de las presentes medidas); dos disposiciones transitorias (relativas a la aplicación de los artículos 9 y 10 en 2015); una disposición derogatoria (la cual ordena la derogación del Real Decreto 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicación a partir de 2012 de los pagos directos a la agricultura y la ganadería) y tres disposiciones finales, de las que la primera se refiere al título competencial (dictándose el real decreto -que tiene carácter básico- al amparo del artículo 149.1.13ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), la segunda faculta al Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para adaptar los anexos y las fechas y plazos a las exigencias derivadas de la normativa comunitaria, así como para modificar los importes determinados en el anexo II y las fechas de la disposición adicional primera, y la tercera ordena su entrada en vigor el día 1 de enero de 2015.

Completan el texto del proyecto quince Anexos:

I/ Arboles forestales de ciclo corto. II/ Límites máximos presupuestarios. III/ Códigos CNAE de las actividades excluidas conforme a lo establecido en el artículo 10. IV/ Lista de actividades de mantenimiento a las que se hace referencia en el artículo 11. V/ Unidades de ganado mayor. VI/ Razas de vacuno a que hacen referencia los artículos 61 y 68. VII/ Criterios de estado de abandono a los que se refiere el apartado 6 del artículo 11. VIII/ Información mínima que debe contener la solicitud única. IX/ Requisitos y condiciones que deberán cumplir las superficies de interés ecológico establecidas en el artículo 24. X/ Factores de ponderación a que se refiere el apartado 6 del artículo 24. XI/ Relación de comarcas con índice de rendimiento comarcal superior a 2000 kg/ha en secano conforme al Plan de Regionalización Productiva. XII/ Leguminosas y denominaciones de calidad acogidas a la ayuda asociada a las legumbres de calidad contempladas en la sección 5ª del Capítulo I del Título IV. XIII/ Contenido mínimo de los contratos a los que se refiere el artículo 51. XIV/ Declaración de superficies de pastos permanentes de uso común con referencias distintas al SIGPAC.

II / Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Primera versión del proyecto, de 15 de julio de 2014.

B) Oficio de 16 de julio de 2014 de remisión del proyecto a las Comunidades Autónomas y a las entidades representativas de los sectores (ASAJA, UPA, COAG, Cooperativas Agroalimentarias, FIAB y ASOPROVAC).

Por las Comunidades Autónomas constan alegaciones de Andalucía, Aragón, Asturias, Illes Balears, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, Comunidad de Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco, La Rioja y la Comunidad Valenciana.

Por los sectores han comparecido presentando sugerencias ASAJA, COAG, UPA y Cooperativas Agroalimentarias, constando la expresa conformidad de FIAB.

Constan también alegaciones de la Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos, APROSE (Asociación Profesional de Empresas de Semillas Selectas), ANOVE (Asociación Nacional de Obtentores Vegetales), SEO/Birdlife y el Sindicato Labrego.

Figuran dos informes detallados de 6 y 10 de octubre de 2014 sobre las observaciones anteriores (según provengan respectivamente de los sectores o de las Comunidades Autónomas), precisando las razones por las que son (o no) admitidas en el último texto de la norma.

C) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de 27 de octubre de 2014, manifestando haber colaborado en su preparación.

D) Informe favorable de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 12 de agosto de 2014.

E) Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, concedida el 28 de octubre de 2014 por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas por delegación, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, una vez atendidas diversas observaciones puestas de manifiesto en una primera consulta.

F) Memoria del análisis de impacto normativo -fechada el 27 de octubre de 2014- donde se justifica la oportunidad de la propuesta (situación actual, objetivos y alternativas), su contenido, tramitación y análisis jurídico, el efecto beneficioso de reducción de cargas administrativas por importe de 9.105.772 euros, el impacto presupuestario para la Administración (que se estima nulo) y el impacto -igualmente nulo- en función del género a efectos de lo previsto en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

G) Última versión del proyecto de Real Decreto.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V. E. la remisión del expediente al Consejo de Estado (acompañado de un índice numerado de documentos) en el que tuvo entrada el 31 de octubre de 2014.

El día 11 de noviembre de 2014 se recibió oficio de V. E. declarando urgente el despacho del expediente.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo, - de acuerdo con el artículo 22, apartado Dos, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril- al tratarse de una disposición reglamentaria destinada a facilitar la aplicación de múltiples reglamentos de la Unión, en particular, por citar solo los Reglamentos base: 1) el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común, 2) el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, y 3) el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las dos versiones del proyecto así como la memoria de análisis de impacto normativo, con el detalle del alcance regulador de su contenido y la información sobre la nula repercusión presupuestaria pública, junto a la especificación y detalle de las razones por las que se entiende que se reducen (y en qué cuantía estimada) las cargas administrativas, conteniendo también el preceptivo informe de impacto de género. También ha concedido la aprobación previa -a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado- el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

El procedimiento ha sido completado con la preceptiva audiencia de Comunidades Autónomas y entidades representativas, destacándose también la emisión de un informe valorativo de las sugerencias apuntadas por los órganos preinformantes, donde se justifica y motiva la aceptación o no de las alegaciones. El alto grado de participación, la variedad e intensidad de las cuestiones planteadas y la profundidad del análisis que se alcanza con tales alegaciones (sobre lo que se volverá en detalle en el apartado siguiente) ilustran de modo suficiente sobre la relevancia y alcance de la reforma del sector agrario que se propone con esta y otras normas reglamentarias coetáneas que han de ver conjuntamente la luz diseñando lo que viene a ser la plasmación de una completa reforma de la Política Agrícola Común que ahora viene a ponerse en marcha.

Ello no obstante, no se ha evaluado el proyecto desde la perspectiva de la aplicación de la Ley 35/2011, de 4 de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias, lo cual tiene consecuencias jurídicas que se analizan más adelante.

III / Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta el presente proyecto de Real Decreto forma parte de un grupo normativo que se concreta en seis proyectos de Reales Decretos, todos ellos de facilitación de la aplicación en España de la extensa reforma de la PAC llevada a cabo en diversos Reglamentos (UE) nos 1305 a 1308 del Consejo y el Parlamento y múltiples Reglamentos adicionales delegados en la Comisión por los anteriores o de Ejecución de los mismos.

De los seis proyectos de Reales Decretos, tres se dedican a regular las ayudas:

I.- El específico de apoyo al sector vitivinícola (dictamen nº 1.120/2014);

II.- El general de todos los pagos directos (dictamen presente); este es el principal ya que agrupa la práctica totalidad de las ayudas a los sectores agrícola, ganadero e incluso forestal, de manera que bajo esta naturaleza de "pago directo" se incluyen, acumulándolos salvo algunas excepciones que hacen incompatibles algunas ayudas entre sí o en determinada cuantía y que se recogen en preceptos especiales a lo largo del articulado de los Reglamentos de la Unión, las siguientes ayudas:

1) un pago "básico" por ser "agricultor activo" (principal novedad que intenta garantizar que las ayudas de la PAC lleguen realmente -principio de efectividad- a los agricultores, ganaderos o titulares de explotaciones forestales realmente a ellas dedicados);

2) un pago por prácticas beneficiosas para el clima o el medio ambiente;

3) un pago por ser la explotación puesta en marcha gestionada por jóvenes agricultores; y

4) las importantes "ayudas asociadas" para la ganadería en todas sus variedades y para cosechas especialmente necesitadas de ayuda (arroz, algodón, tomate, oleaginosas, leguminosas, proteaginosas, remolacha, azucarera, (...) o estimuladoras de la calidad -Indicaciones Geográficas Protegidas o Denominaciones de Origen Protegidas-);

III.- De estas ayudas, la 1), por su novedad, es objeto de un proyecto de Real Decreto ad hoc sobre "pagos básicos" (dictamen nº 1.125/2014).

El proyecto más general sobre "pagos directos" (el numerado como II, objeto del dictamen presente) se ocupa, además de la regulación del régimen sustantivo de las ayudas, de una materia transversal: el régimen de gestión y de control, tanto de todos estos pagos directos y de los de apoyo al sector vitivinícola, como de la gestión y control de otro tipo adicional de ayudas que, junto con ambas ayudas configura las ayudas de la PAC: las ayudas del régimen de desarrollo rural (procedentes del Feader).

Otros dos proyectos de Real Decreto tienen el mismo carácter transversal o adjetivo en cuanto que son aplicables en general a todos los pagos:

IV.- El sistema de información y control a través de tecnologías satelitales de información geográfica de las parcelas de los agricultores, ganaderos y titulares forestales (SIGPAC), objeto del dictamen 1.127/2014; y

V.- La regulación de las condiciones obligatorias (basadas en intereses generales de diversa índole: medio ambiente -en especial, no contaminación de las aguas-, bienestar animal, seguridad alimentaria, sanidad animal,...) que la gestión agrícola, ganadera o forestal debe respetar necesariamente y cuyo incumplimiento puede dar lugar a sanciones que, según los supuestos, serán equivalentes en cuantía a distintos porcentajes de la cuantía de las ayudas recibidas; es decir, lo que se viene denominando la "condicionalidad" de la PAC, objeto del dictamen nº 1.124/2014, y que se impone tanto a las actividades que dan lugar a pagos directos como a las derivadas del apoyo al sector vitivinícola y de desarrollo rural.

VI.- Finalmente, el último de los proyectos sometidos a consulta (objeto del dictamen nº 1.134/2014) es el único que se dedica íntegramente a las ayudas al desarrollo rural (del Feader) -ya se vio que el Real Decreto de pagos directos y el de la condicionalidad regulan la gestión y control y la condicionalidad también de estas ayudas-. Se trata sin embargo de un proyecto que regula no el régimen sustantivo de ayudas sino los órganos y los procedimientos de coordinación -ampliamente participados- para la toma de decisiones en España acerca de a quién y a dónde irán destinadas esas ayudas. Curiosamente, sin embargo, no se ha remitido proyecto alguno acerca de las decisiones normativas que sobre las ayudas al desarrollo rural corresponde tomar al Estado por formar parte, claramente, de su competencia al amparo del artículo 149.1.13ª, como se deriva de la descripción de las funciones y de los instrumentos que tendrán que utilizar aquellos órganos de coordinación, lo que plantea un problema específico objeto de consideración en el citado dictamen nº 1.134/2014.

En su conjunto dibujan todos ellos el ordenamiento, incluso de detalle, que va a regir en el importantísimo sector económico agrícola- ganadero-forestal en el conjunto de España, y en general en el medio rural español en su conjunto, hasta 2020.

Pues bien, dada la enorme trascendencia de todas estas normas, tanto en sus principios como en su regulación de detalle -unido al número de preceptos de cada norma tanto europea como de los Reales Decretos proyectados-, no puede el Consejo de Estado pasar por alto la inconveniencia, e incluso la desnaturalización de su función constitucional, que supone la declaración de urgencia en la emisión del dictamen de seis de estos proyectos de Reales Decretos.

Es cierto que el 1 de enero de 2015 se empezará a aplicar la nueva PAC, pero no lo es menos que el cambio esencial se produjo en 2013 y habría sido deseable contar con el mínimo de tiempo razonable para que el Consejo de Estado hubiera analizado cada una de las numerosísimas disposiciones para su contraste, a escala de detalle, con las correspondientes de los distintos Reglamentos de la Unión.

Aun así, en su conjunto, -y con la salvedad que supone la obligatoriedad de completar el "paquete" con la remisión al Consejo de Estado de la regulación sustantiva (no solo adjetiva -control, condicionalidad y SIGPAC-) del pilar del desarrollo rural, se trata de un bloque normativo en su conjunto y en principio adecuadamente ajustado a las normas de la Unión aunque no, como también se pone de relieve, a leyes nacionales que son vinculantes para el ejercicio de la potestad reglamentaria que queda dentro del margen de discrecionalidad que aquellas dejan a los Estados miembros, como son las recientes Leyes 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, y 35/2011, de 4 de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias, cuestión esta acerca de la que se hacen las oportunas observaciones.

Entrando ya en el examen del proyecto objeto del presente expediente, se trata, de los antes listados, del proyecto que aborda los pagos directos a la agricultura y ganadería y otros regímenes de ayuda, junto a su gestión y control a la par que los que se dedican al desarrollo rural (número II de los anteriormente listados). Interesa por ello atender a varias partes en las consideraciones que cabe efectuar.

1) Sobre la reforma de la Política Agrícola Común y las novedades que vienen a introducirse por la presente norma

El calado y trascendencia de la actual reforma se viene anticipando por el Consejo de Estado desde hace años, al hilo de las modificaciones de su aplicación reglamentaria interna. Así, ya sobre el proyecto del que luego fuera Real Decreto 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicación a partir del 2012 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, se pronunció el Consejo de Estado con ocasión del dictamen 1.941/2011, de 15 de diciembre:

"Pero toda esta regulación también es contingente, porque solo tendrá vigencia hasta principios de 2014, debido a que en noviembre de 2010 se aprobó por la Comisión Europea la Comunicación <<La PAC en el horizonte de 2020: Responder a los retos futuros en el ámbito territorial, de los recursos naturales y alimentario>>, que constituye la base de los debates sobre la reforma de la PAC hasta finales de 2011, cuando se presentarán las propuestas legislativas, comenzando un nuevo ciclo de negociación hasta alcanzar el acuerdo que permita aplicar una PAC reformada a partir de 2014".

Y, efectivamente, de nuevo con ocasión del dictamen 1.285/2013, de 5 de diciembre, sobre el que acabaría siendo el vigente Real Decreto 1013/2013, de 20 de diciembre, por el que se establecen disposiciones específicas para la aplicación en el año 2014 del Real Decreto 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicación de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, se dijo nuevamente:

"La modificación viene a suponer una suerte de norma transitoria que debe estar en vigor hasta que se produzca la fijación del nuevo régimen de la PAC que debía haberse acordado desde primeros de 2014, fecha que se ha demorado, haciendo de este ejercicio más que el primero de una nueva regulación, el intermedio o transitorio de la regulación anterior hacia un nuevo escenario jurídico, aún por definir en su integridad".

Como hace años señalara el Consejo de Estado, fue la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones que lleva por título "La PAC en el horizonte de 2020: Responder a los retos futuros en el ámbito territorial, de los recursos naturales y alimentario" la que expuso los posibles problemas, objetivos y orientaciones de la Política Agrícola Común (PAC) después de 2013.

Vista la consideración de 2014 como año de transición (sobre lo que más arriba se extendió el antes citado dictamen 1.285/2013) y a la luz del debate sobre dicha Comunicación, la PAC ha sido definitivamente reformada tomando como fecha de inicio el 1 de enero de 2015. El sentido último de la modificación viene a continuar garantizando una ayuda a la renta de los agricultores pero lo hace intensificando un apoyo a los métodos de producción agrícola sensibles con los aspectos medioambientales y una apuesta por la competitividad de las explotaciones agrícolas, a la vez que se buscan vías para lograr una gestión de la PAC más simple y con una carga administrativa inferior.

Uno de los elementos centrales de la nueva PAC (que se viene a recoger explícitamente en este Real Decreto) lo constituye un nuevo régimen de pago básico que viene a sustituir al régimen de pago único creado en virtud del Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, y mantenido en virtud del Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo, que combinó mecanismos de ayuda previamente existentes en un único régimen de pagos directos disociados, cuyas previsiones tuvieron su plasmación normativa en varias normas reglamentarias que fueron oportunamente consultadas al Consejo de Estado.

Sería inicialmente el Real Decreto 66/2010, de 29 de enero, sobre la aplicación en el año 2010 y 2011 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, luego derogado por el antes recordado (que viene ahora por ello a ser objeto de derogación explícita) Real Decreto 202/2012, de 23 de enero, sobre la aplicación a partir del 2012 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería, (objeto de múltiples reformas para ajustar su funcionamiento a la última serie de años de la antigua PAC) y el Real Decreto 1680/2009, de 13 de noviembre, sobre la aplicación del régimen del pago único en la agricultura y la integración de determinadas ayudas agrícolas en el mismo a partir del año 2010.

Esta nueva reforma de la PAC se ha reflejado, en lo que corresponde a las ayudas agrarias y en lo que más directamente enlaza con la presente norma, en el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 637/2008 y (CE) nº 73/2009 del Consejo. Dicha norma comunitaria ha de ser objeto de aplicación tras los acuerdos aprobados en las Conferencias Sectoriales de Agricultura y Desarrollo Rural de los días 24 y 25 de julio de 2013 y del 21 de enero de 2014, viniendo a dar lugar a una regulación nacional de desarrollo que será de aplicación a partir del 1 de enero de 2015.

En cuanto a las principales novedades de la PAC atendidas en el presente proyecto, la más importante de todas es la sustitución del régimen del pago único por el de pago denominado "básico". Pero los pagos directos (de lo que ha venido a ser considerado el primer pilar de la PAC, identificándose como segundo pilar el desarrollo rural) vienen ahora a estar sensiblemente matizados por el hecho de que deben destinarse a las explotaciones agrarias verdaderamente activas. Haciéndose cumplido eco de las relevantes críticas sufridas por la anterior PAC en cuanto a los destinatarios de las ayudas (algunas de las cuales podían ser tachadas de ineficientes), la nueva PAC posibilita una mejor orientación de las ayudas, oportunidad que se debe aprovechar para garantizar que los pagos se concederán a quienes generen una actividad real en el ámbito agrario.

Encaja esta nueva orientación con la política pública (europea y española) dirigida a evitar el abandono de la actividad agraria -con el muy negativo impacto que ello puede tener en la producción de alimentos y la economía rural-, así como corregir determinadas situaciones que dañan la imagen del sector agrario, contribuyendo además a legitimar las ayudas ante los propios productores y ante el conjunto de la sociedad.

Se desarrolla luego también el título II del Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre, donde se contemplan los límites máximos nacionales, los límites máximos netos y el mecanismo de disciplina financiera que es necesario aplicar a los pagos directos, indicando la necesidad de establecer criterios para la definición de la figura del agricultor activo, así como la reducción del importe de los pagos directos en determinados casos. Establece también, en el caso del agricultor activo, los criterios que deben tenerse en cuenta para garantizar una mejor canalización de las ayudas y procurando que no se concedan pagos directos a las personas físicas o jurídicas a menos que su actividad agraria sea significativa.

Orientada la norma europea también a preservar la agricultura a tiempo parcial (que sigue siendo agricultura y apoyo a la vida económica del agro incluso por parte de aquellos que no se dedican a ella a tiempo completo aunque siguen siendo útiles para preservar sus valores y su economía, bien que limitada pero aún así importante), se pretende ahora, por razonables motivos de simplificación administrativa, que determinadas comprobaciones sobre los requisitos de agricultor activo solo se llevarán a cabo para los beneficiarios que reciban algún importe por pago directo anual superior a un determinado nivel.

Se atiende luego a una nueva conceptuación (igualmente derivada del título II del Reglamento (UE) nº 1307/2013) de la actividad agraria. Esta actividad agraria sobre las superficies de la explotación podrá acreditarse mediante la producción, cría o cultivo de productos agrarios o mediante su mantenimiento en estado adecuado para el pasto o el cultivo sin ninguna acción preparatoria que vaya más allá de los métodos y maquinaria agrícolas habituales, estableciendo los criterios a los que deben ajustarse los agricultores para cumplir con las actividades indicadas.

Ya dentro del desarrollo de lo que es el título III del Reglamento (UE) nº 1307/20103 se contempla en extenso el nuevo régimen de pago básico, siendo necesario establecer los requisitos de los beneficiarios de esta ayuda, incluido el apoyo suplementario que se concederá en determinados casos a los jóvenes agricultores. Interesa destacar aquí que, en línea con los nuevos retos ligados a la mejora del comportamiento ambiental del sector agrario y a la prevención del cambio climático, se introduce un nuevo pago por prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medioambiente, como suplemento del pago básico.

En correspondencia con el título IV del tantas veces citado Reglamento (UE) nº 1307/2013, se contemplan las ayudas asociadas para determinados sectores que afronten dificultades y que sean especialmente importantes por motivos económicos, sociales o medioambientales, definiendo los requisitos de los productores que podrán beneficiarse de estas ayudas. Destaca aquí la particularidad del algodón, el cual y en línea con los objetivos del Protocolo nº 4 sobre el algodón, adjunto al Acta de adhesión de 1979, debe mantenerse bajo un pago específico a este cultivo para prevenir cualquier riesgo de perturbación en las regiones productoras.

En desarrollo del título V del Reglamento (UE) nº 1307/2013 se contempla el régimen de los pequeños agricultores, definiendo los requisitos de los productores que formarán parte de este nuevo régimen, que permitirá una mayor eficacia y simplificación de la gestión de los pagos directos.

Con carácter complementario a todo lo antes indicado y para poder gestionar y controlar las ayudas directas reguladas en la futura norma, se hace preciso tener en cuenta lo dispuesto en la segunda de las normas base de esta reforma, en el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) nº 352/78, (CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, (CE) Nº 814/2000, (CE) nº 1290/2005 y (CE) nº 485/2008 del Consejo, puesto que es en dicha norma donde se fundan los principios básicos del sistema integrado de gestión y control que ahora inserta el reglamento español. La norma de la Unión Europea, en su título V, regula el sistema integrado de gestión y control indicando que se aplicará tanto a los regímenes de ayudas directas regulados por el Reglamento (UE) nº 1307/2013, como a determinadas ayudas al desarrollo rural concedidas con base en el Reglamento (UE) nº 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo. Por tanto, las normas que se establezcan en relación con dicho sistema integrado afectarán tanto a las ayudas directas como a las ayudas de desarrollo rural que se deban controlar con base en el mismo. Cumple así establecer un sistema que permita la identificación única de los productores que presenten solicitudes para los diferentes regímenes de ayuda, así como la identificación de las parcelas agrícolas utilizando las técnicas del sistema de información geográfica de parcelas agrícolas (SIGPAC), estableciendo para ello la solicitud única anual de ayudas como medio para que el beneficiario de las ayudas pueda presentar su solicitud para todos los regímenes de ayuda que considere, incluido el régimen del pago básico, así como las ayudas al desarrollo rural financiadas con cargo al Feader.

Finalmente, junto al paquete básico de reforma de la PAC contenido en los Reglamentos de referencia, igualmente es necesario tener en cuenta los Reglamentos Delegados y de Ejecución de la Comisión Europea que complementan o desarrollan los Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo citados previamente, algunos de los cuales ya se encuentran publicados, como son 1) el Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) nº 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento; 2) el Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control y a las condiciones sobre la denegación o retirada de los pagos y sobre las sanciones administrativas aplicables a los pagos directos, a la ayuda al desarrollo rural y a la condicionalidad; y finalmente, 3) el Reglamento de Ejecución (UE) nº 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad.

Como síntesis final de la fundamentación general de la norma, siendo 2015 el primer año de aplicación de la nueva PAC en lo que se refiere al sistema de pagos directos, resulta necesario aprobar en España una nueva normativa básica para la aplicación del nuevo marco de la PAC hasta el 2020, introduciendo las necesarias garantías para la adecuación del régimen de pagos directos a las modificaciones que contemplan las normas de la Unión Europea que serán de aplicación en los próximos años.

2) Examen de la nueva regulación propuesta

La nueva Política Agrícola Común fuerza a redefinir jurídicamente los sistemas de ayuda a los agricultores y ganaderos, lo que conlleva que términos antiguos han de tener nuevos significados. Conviene así atender a las más relevantes materias que han sido objeto de alegaciones por parte de los intervinientes, agrupándolas de modo que puedan ser comprendidos mejor los nuevos elementos de las ayudas agrarias. Al hilo de una enumeración de ciertos conceptos se repasarán las opiniones enviadas y la propuesta definitiva para el texto que se remite en consulta.

Procede destacar, en primer lugar, que no ha existido ninguna objeción de legalidad absoluta más allá de la puesta de manifiesto de posturas divergentes en relación con la interpretación puntual de determinados extremos conceptuales y económicos de la aplicación del conjunto de nuevos Reglamentos comunitarios (de base y delegados o de ejecución) sobre los que se asienta la nueva ordenación. En su conjunto, pues, ni los intervinientes han identificado ni el Consejo de Estado ha advertido ninguna tacha de desajuste legal estructural o de conjunto a la adaptación en España de la nueva PAC, sobre la que, sin perjuicio de lo anterior, se han remitido varios cientos de páginas de observaciones y críticas centradas en extremos concretos.

Interesa decir también, de modo previo, que existe un elemento adicional de fijación normativa derivado de los Acuerdos de Conferencia Sectorial de Agricultura a los que más arriba se hizo referencia, debiendo partirse (más allá del obligado respeto último al texto de los reglamentos comunitarios) de la fijación de caracteres y peculiaridades que en ellos se produjo como herramienta añadida de determinación de las reglas aplicables al caso de España.

A) Agricultores, ganaderos, actividad agraria y beneficiarios de las ayudas.

Visto que una de las principales finalidades de la reordenación de la PAC la constituye una apuesta decidida por una agricultura más profesional y activa (frente al mero apoyo a las producciones y superficies del sistema anterior) interesa saber exactamente qué se entiende por agricultor (y ganadero), en qué casos ese agricultor es un agricultor activo y qué se estima sea una actividad agraria por él desarrollada. Solo ellos serán susceptibles -con los requisitos de los artículos 3 y 8 y bajo las excepciones que se señalan en los números 9 y 10- de percibir las ayudas y adquirir así la naturaleza de beneficiarios.

El título Preliminar y el actual Título II del proyecto se destinan en su mayor parte a esta finalidad pues, una vez fijado el objeto y ámbito de aplicación de la norma para España (artículo 1, excluida Canarias en la forma que se indica: artículo 2) mediante definiciones ajustadas a los nuevos Reglamentos europeos (artículo 3), se condiciona la obtención de las ayudas a la no superación de los límites presupuestarios fijados por la Unión (artículo 4) aplicando el sistema la disciplina financiera derivada del Reglamento (UE) nº 1306/2013 (artículo 5), estableciendo, tanto umbrales mínimos para poder recibir los pagos, como las circunstancias bajo las que será posible su reducción (artículos 6 y 7). A continuación todo el actual Título II (artículos 8 a 12) se extiende sobre esos agricultores activos y esa actividad agraria que contribuyen al sostenimiento y dinamización de las zonas rurales, apoyando su labor.

La conjugación de los elementos anteriores constituye una de las principales innovaciones de la nueva regulación, presidida por el antes reiterado y muy decidido criterio de orientación profesional de la PAC. Muy expresivamente lo dice la exposición de motivos del Reglamento (UE) nº 1307/2013:

"De la experiencia adquirida con la aplicación de los distintos regímenes de ayuda a los agricultores se desprende que, en una serie de casos, el apoyo se concedió a personas físicas o jurídicas cuyo propósito comercial no estaba dirigido a una actividad agrícola, o lo estaba solo marginalmente. Para garantizar una mejor canalización de la ayuda, los Estados miembros deben abstenerse de conceder pagos directos a personas físicas o jurídicas, a menos que puedan demostrar que su actividad agrícola no es marginal. Los Estados miembros deben tener también la posibilidad de no conceder pagos directos a otras personas físicas o jurídicas cuya actividad agrícola sea marginal. No obstante, se debe permitir que los Estados miembros concedan pagos directos a pequeños agricultores a tiempo parcial, dado que estos agricultores contribuyen directamente a la vitalidad de las zonas rurales. Los Estados miembros también deben abstenerse de conceder pagos directos a las personas físicas o jurídicas cuyas superficies agrarias sean principalmente superficies mantenidas naturalmente en un estado adecuado para el pastoreo o el cultivo, y que no realicen determinadas actividades mínimas".

La regulación ha sido necesariamente aquilatada a lo largo del proceso de alegaciones habiéndose admitido sugerencias remitidas por algunos en relación con la definición de agricultor y ganadero (Andalucía) aunque sin embargo no se ha alterado (pese a que ha sido objeto de múltiples alegaciones: Andalucía, Galicia y Castilla-La Mancha) la noción de "parcela agrícola" del artículo 3.q. Coincide el Consejo de Estado con el departamento proponente en el sentido de que la definición de parcela agrícola es la recogida en el artículo 67.4.a) del Reglamento 1306/2013 -donde se habla específicamente de grupo de cultivos, con arreglo al cual se hace el control por teledetección- y que entrar a detallar aún más la parcela a cultivo único multiplicaría las exigencias de declaración gráfica de control, tanto administrativo como sobre el terreno. Por tanto, la definición propuesta parece suficientemente flexible para adaptarse a cada tipo de ayuda.

En cuanto al "agricultor activo" regulado en el artículo 8 se han recibido alegaciones (Navarra) proponiendo incluso suprimirlo por completo o específicamente en alguna de sus menciones (así el apartado 2, segundo párrafo). Sin embargo, tal prevención expresamente responde al Derecho de la Unión, contenida en el artículo 9 del Reglamento (UE) nº 1307/2013 en sus distintos apartados. Otros se han mostrado críticos a la noción propuesta (País Vasco), debiendo sin embargo señalarse que la finalidad -tanto del Reglamento de la Unión Europea como del Real Decreto proyectado- es la de canalizar los pagos directos hacia las personas (físicas y jurídicas) que se dedican realmente a la agricultura. La Comunidad Valenciana, por su parte, propuso simplificar la definición indicando que, incluso formando parte de la lista del anexo III, debería bastar con que las personas jurídicas o grupos de estas incluyan en sus estatutos la actividad agraria como parte de su principal objeto social. Debe contestarse a ello, sin embargo, que ya está recogida tal prevención (en el artículo 10.2.c), pero con la matización del párrafo siguiente de que en todo caso tales personas jurídicas deberán cumplir con el artículo 8 (que determina los requisitos para considerar a un agricultor como activo).

Respecto a los representantes de los sectores, COAG pidió que el 9.1.a) remitiese a la definición de agricultor profesional de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de Modernización de las Explotaciones Agrarias. Sin embargo, ello no puede ser aceptado porque la figura del agricultor activo se determina en este Real Decreto como aplicación de la nueva normativa de la Unión y, por tanto, con total independencia de su previa regulación en España. No obstante, lo indicado, entiende el Consejo de Estado que procede -a resultas de la nueva regulación, cuya vocación duradera exige su interpretación acorde con el resto del ordenamiento jurídico interno- estudiar por V. E. la coordinación de los textos agrarios preexistentes con estas novedades del derecho de la Unión de carácter prevalente, al efecto de mejorar la comprensión y el conocimiento del sistema jurídico agroalimentario en su conjunto.

Por su parte las referencias a qué se debe considerar "actividad agraria" bajo la nueva PAC han sido naturalmente elevadas, procediendo también a precisarse el concepto a lo largo del proceso de elaboración, aunque siempre con una idea de generalidad válida para todo el territorio español, que parece queda reflejada en el modo último en que se redacta el precepto. Así, por ejemplo, Navarra propuso que se incluyera como tal actividad la cría de cérvidos en cautividad (lo cual no puede ser admitido por ser la misma, los ciervos, especie cinegética, y no deben considerarse ganadera).

B) Del pago único al pago básico

Según señala el Reglamento (UE) nº 1307/2013, y para garantizar una mejor distribución de la ayuda entre las tierras agrícolas en la Unión, incluso en aquellos Estados miembros que aplicaron el régimen de pago único por superficie establecido en virtud del Reglamento (CE) no 73/2009, un nuevo régimen de pago básico debe sustituir al régimen de pago único creado en virtud del Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo y mantenido en virtud del Reglamento (CE) no 73/2009, que combinó mecanismos de ayuda previamente existentes en un único régimen de pagos directos disociados. Esta iniciativa debe poner fin a los derechos de pago obtenidos en virtud de dichos Reglamentos y la asignación de otros nuevos. La asignación de nuevos derechos de pago debe continuar basándose con carácter general, en el número de hectáreas admisibles a disposición de los agricultores en el primer año de aplicación del régimen, bajo ciertas especialidades y limitaciones.

Múltiples han sido las alegaciones en relación con la nueva propuesta de pago base que ha de sustituir al pago único, con la subsiguiente reducción de pagos por encima de los 150.000 euros (artículo 7). Así, por ejemplo y entre otros, se presentó una propuesta de reducción diferente por parte de Cataluña, fijando otros tramos y cantidades. Por su parte, Extremadura pidió eximir de tal reducción a los Ayuntamientos y Comunidades Autónomas y Galicia solicitó recuperar una anterior propuesta de reducción que habría presentado la Comisión en octubre de 2011. ASAJA pidió incluir a todas las "personas y grupos de personas físicas y jurídicas" como señala el artículo 11.5 del Reglamento (UE) nº 1307/2013 y COAG, UPA y Unión de Uniones pidieron que se elevara la reducción del 5 al 100%, en el supuesto del apartado 1 del artículo 7 (si la ayuda es superior a 150.000 euros), solicitando el Sindicato Labrego que se eliminara la mención del apartado 2 del artículo 7 (alusiva a las cantidades que se descontarán para el cálculo de la cifra del apartado anterior).

Sin embargo, la redacción propuesta para el artículo 7 (y otros concordantes y referidos a él) se entiende correcta y ajustada a la nueva regulación contenida en el artículo 11.1 del Reglamento (UE) nº 1307/2013, por lo que nada hay que cambiar al respecto. Tampoco el artículo 11.5 permite alterar lo indicado, puesto que en el caso de España -según señala el departamento- ya cumplen tal circunstancia de referirse a "personas y grupos de personas jurídicas" las Sociedades Agrarias de Transformación y las Cooperativas.

C) Las prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente.

Enfatiza el Reglamento (UE) nº 1307/2013 cómo uno de los objetivos de la nueva PAC es la mejora del comportamiento medioambiental, a través de un componente que denomina "ecologización" (y que comparte el Consejo de Estado que no haya pasado con ese nombre al proyecto de Real Decreto), resultando obligatorio para los pagos directos el apoyo a prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente, aplicable en toda la Unión. Los Estados miembros deben emplear para ello una parte de sus límites máximos nacionales de los pagos directos para conceder, como suplemento del pago básico, un pago anual en el cual se podrá tener en cuenta la convergencia interna del Estado miembro o región, destinado a prácticas obligatorias que deben seguir los agricultores para abordar, prioritariamente, los objetivos de la política climática y medioambiental. Estas prácticas deben adoptar la forma de actuaciones simples, generalizadas, no contractuales y anuales que vayan más allá de la condicionalidad y estén relacionadas con la agricultura, tales como la diversificación de cultivos, el mantenimiento de pastos permanentes, y el establecimiento de superficies de interés ecológico (artículo 19.1).

Sobre el control de la diversificación -una de tales prácticas- se pronunciaron las Comunidades Autónomas mostrando la especial complejidad en la comprensión del precepto (Cataluña y UPA), incluso pidiendo Andalucía que se especificase el sensor utilizable para las imágenes geoespaciales del que se ocupa el artículo 20.2.d (no considerándose necesario por parte del Ministerio descender a ese nivel en un Real Decreto, máxime teniendo en cuenta que se trata de una cuestión muy técnica, para lo que parece se darán unas directrices de coordinación a través del organismo de coordinación FEGA). Lo cierto es que el precepto constituye una transcripción bastante literal del artículo 44 del Reglamento (UE) nº 1307/2013 y no puede ser por ello formalmente objeto de crítica, pero aunque tampoco puede ser objeto de una redacción mucho más amplia que la permitida por la norma de la Unión (como sugiere ANOVE, que pide la utilización de variedades tolerantes a las condiciones de la zona o el uso de variedades tolerantes a estrés hídrico, salinidad o plagas y enfermedades por su impacto directo en el medio ambiente) puesto que, siendo requisitos adicionales a los establecidos en la normativa de la Unión, se considera lícito ir más allá. Ello no obstante, si realmente los ecosistemas españoles tienen problemas de este tipo dada su diferencia radical con los continentales europeos, lo que no se entiende es por qué España no ha mostrado una posición más firme en la redacción de los Reglamentos de la Unión. La peculiaridad de las variedades específicamente adaptadas a nuestros suelos y clima es demasiado importante como para no ser atendida adecuadamente.

Por lo que respecta a los pastos permanentes (artículo 21) y una vez corregidas a través de las alegaciones ciertas erratas en la primera redacción, se entiende suficiente la redacción con la extensión actual (por haberla tachado algún alegante de insuficiente, como SEO Birdlife, que pedía incluir otros criterios adicionales de definición, más allá del SIGPAC), sin que proceda más detalle en un Real Decreto.

Por lo que se refiere a las superficies de interés ecológico (artículo 24) objetó Aragón ciertas exigencias respecto al modo en que se establecían los cultivos fijadores de nitrógeno (Anexo IX relacionado con dicho precepto), lo que no puede ser aceptado por constituir una exigencia expresa de los Reglamentos de la Unión que se citan en el precepto. Tampoco parece atendible (solicitado por SEO/Birdlife) que tengan tal carácter determinados elementos del paisaje fijos (como cabezas de cerros, bosquetes, pequeños humedales y su orla de vegetación, etc.), puesto que parece comprensible que conteste el departamento que la selección de superficies de interés ecológico se ha realizado de manera que las superficies seleccionadas sean fácilmente controlables y digitalizables para evitar posibles correcciones financieras por deficiencias en el control, si bien este Consejo de Estado estima que podría haberse hecho un esfuerzo mayor en alcanzar la finalidad sustantiva sin tanto sacrificio de sus beneficios, debidos solo a la gestión burocrática/contable, por razonable que puede ser esta.

D) Ayuda asociada a sectores agrarios y ganaderos

La ayuda asociada contenida en el actual Título IV en sus muy diversas opciones (artículos 28 a 80, según se trate de regímenes de apoyo a agricultores o a ganaderos) constituye una parte central de todo el nuevo régimen, pudiendo considerarse con carácter general que se ajusta a la regulación de la Unión, más allá de las muy variadas y singulares características que revisten en cada una de sus múltiples variantes, las cuales han sido lógicamente motivo de interés en las alegaciones para los diferentes intervinientes, sean Administraciones públicas o entidades particulares.

Resulta particularmente relevante atender a las opciones normativas diseñadas en España por el ministerio (intérprete del interés general para todo el territorio) en la medida en que el Reglamento (UE) nº 1307/2013 establece que los recursos que pueden destinarse a cualquier ayuda asociada deben limitarse a un "nivel apropiado", permitiendo que dicha ayuda se conceda en los Estados miembros con destino a sectores o regiones específicas que se enfrenten a situaciones particulares y siempre que tipos específicos de agricultura o sectores agrícolas específicos sean especialmente importantes por razones económicas, medioambientales o sociales, para lo que se les autoriza a tales Estados miembros a utilizar un porcentaje de sus límites máximos nacionales para financiar dicha ayuda. No debe perderse de vista en ningún caso que la singularidad de muchas de las ayudas llega al extremo de que exigir rendimientos para las mismas (caso por ejemplo de Andalucía en relación con la ayuda asociada al tomate de industria prevista en el artículo 48) supondría incentivar la producción y ello resulta contrario al Reglamento (UE) nº 1307/2013.

E) Otras circunstancias destacables

De entre las diversas cuestiones suscitadas durante el expediente por los intervinientes (las más de las cuales, como se dijera más arriba, atañen a cuestiones de oportunidad sobre la inclusión o no de ciertos regímenes de ayuda en la nueva norma o sobre la extensión con que los mismos amparan ciertas producciones agrícolas o ganaderas) interesa destacar algunos extremos adicionales finales susceptibles de atención.

En lo que se refiere al artículo 29 en relación con la dotación financiera y compatibilidad con el régimen de pequeños agricultores, solicitó Illes Balears añadir otro apartado para dar entrada a la posibilidad de complementar los importes de las ayudas a los agricultores con fondos nacionales (de Comunidades Autónomas o del Estado). Sin embargo, no está previsto en la regulación comunitaria que se concedan complementos nacionales a las ayudas acopladas del Reglamento (UE) nº 1307/2013, debiendo tratarse en todo caso de líneas de ayuda diferentes que se regularían aparte.

Por su parte, y dentro del artículo 50.3, se refieren los datos que deben contener los contratos para transformación del tomate de industria indicando que serán al menos "los que se indican en el anexo XIII" (donde se describen tales extremos). Resultaría más correcto incluir adicionalmente una mención relativa a que tales datos son exigibles para los contratos "sin perjuicio del cumplimiento de las exigencias contenidas en la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria" por no deber ser olvidada en esta regulación una referencia a dicha norma transversal que afecta a todos los interesados.

3) Consideraciones de técnica normativa

Resulta recomendable, pues, una atenta lectura del texto (en su preámbulo y articulado) desde la óptica de la redacción, tratando (por supuesto sin alterar el contenido, que debe ser claro y exacto: [por ejemplo, la actividad agraria que se cita en el preámbulo se define en el Título II del Reglamento (UE) nº 1307/2013 realmente donde se define es en el Título I, artículo 4] de evitar redundancias (por ejemplo, gran parte de los párrafos 3º y 4º de la primera página del preámbulo) y reiteraciones (por ejemplo las continuas remisiones al Reglamento (UE) nº 1307/2013, muchas de las cuales son excesivas) o recordatorios innecesarios y otras fórmulas que envaran, recargan y abruman el modo en que se dicen ciertas cosas, que podría ser mucho más sencillo y claro. Sencillez y claridad son parte indisoluble de la simplificación a la que aspiran insistentemente el Derecho de la Unión Europea y el ordenamiento jurídico español.

También en el orden de la técnica normativa cabe decir que en la distribución interna del texto, siendo razonable su división en títulos dada su extensión (en un uso correcto de las recomendaciones contenidas en las Directrices de Técnica Normativa contenidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005), debe corregirse el orden de dichos títulos puesto que el Título Preliminar debe ir seguido del Título I, sin que pueda dar paso directamente al Título II, por lo que debe ser renumerado todo el texto para dar entrada a dicho obligado ajuste. Cuídese luego que todos los reenvíos internos de la futura norma también contemplen dicho ajuste, puesto que existe un elevado número de menciones a títulos y capítulos que deben ser revisados si se cambia la numeración según se ha indicado.

4) Observaciones formales al texto

En primer lugar, como se recoge en el dictamen nº 1134/2014, sobre la coordinación de los programas de desarrollo rural, aquél expediente ha puesto de relieve la existencia de un problema ciertamente trascendente cual es el de los agricultores o propietarios de pastos o terrenos forestales que tienen sus explotaciones en territorio de dos Comunidades Autónomas ya que, al parecer, no son pocos los supuestos en los que ninguno de los porcentajes de propiedad en cada una de las Comunidades Autónomas alcanza el mínimo a efectos del cómputo para la obtención de la correspondiente ayuda.

En aquel dictamen nº 1134/2014 se incluye una serie de consideraciones acerca de cómo abordarse este problema en relación con las ayudas provenientes de los programas autonómicos de desarrollo rural tanto donde ambas Comunidades Autónomas contemplan otorgar las mismas ayudas como para los supuestos donde una de ellas no las contempla. Regulando al actual proyecto también aspectos de gestión de estas ayudas deben entenderse también hechas mutatis mutandis al presente proyecto.

Con independencia de ello, eso sí, aquellos problemas no se dan normalmente en el sistema de pagos directos donde se tenga derecho automático a las ayudas en ambas Comunidades Autónomas sin estar las mismas condicionadas a la programación de ayuda de cada Comunidad Autónoma, lo cual ocurre en la práctica totalidad de los pagos directos por lo que en el presente proyecto de Real Decreto relativo al régimen de pagos directos, debe introducirse un artículo que claramente regule la materia para evitar que agricultores con terrenos en dos Comunidades Autónomas limítrofes y con explotaciones en las que sumados los terrenos situados en ambas se cumplen los mismos tengan pleno derecho a recibir la ayuda.

Artículo 3.c: Las citas de disposiciones de derecho europeo y nacional, muy abundantes en todo el texto de la futura norma, deben tratar de ser lo más sintéticas posibles, sin necesidad de reproducirlas por completo cada vez que se invocan. Sin embargo y por el contrario, la primera vez que se citen debe hacerse con la mención completa del texto legal. Así, en el artículo 3.c debe recogerse expresamente la cita del "Reglamento (UE) nº 1303/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo".

Artículo 3.g: La mención de "tierras de cultivo" referida en este precepto, al final, al "artículo 28 del Reglamento (UE) nº 1305/2013" debe ser un error puesto que lo que en realidad recoge el Reglamento (UE) nº 1307/2013 en su artículo 4.1.f es un reenvío al "artículo 29 del Reglamento (UE) nº 1305/2013".

Artículo 8.1: Debe ser objeto de cita completa el "Reglamento Delegado (UE) nº 639/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la política agrícola común, y que modifica el anexo X de dicho Reglamento".

Artículo 11: En su apartado 5.c) se realiza un reenvío al Anexo V. Luego se sigue hablando del número IV. Pero no se introduce a continuación el Anexo VI, pasando a hablarse del VII en el apartado 6. Deberían revisarse estos extremos para buscar una mejor coordinación interna de la norma, debiendo cuidarse de que se citen seguidamente los Anexos (puesto que la mención del VI solo aparece mucho más tarde, en el artículo 12.3).

Artículo 84: A lo largo del precepto se incluyen varias referencias a los Reglamentos (UE) números 1306/2013 y 1305/2013 que deben ser objeto de reconfirmación, pudiendo haberse citado erróneamente alguno de ellos, correspondiendo la remisión o cita al otro.

Anexo VIII: Apartado I.5 debe decir "Instituto Nacional de la Seguridad Social".

Por su parte en el Apartado IV.2, segundo párrafo, debe citarse correcta y completamente el "Reglamento de Ejecución (UE) nº 804/2014, de la Comisión, de 24 de julio de 2014, por el que se establecen excepciones al Reglamento (CEE) 1122/2009 en lo que atañe a la reducción de los importes de la ayuda por presentación tardía de las solicitudes únicas y las solicitudes para la asignación de derechos de pago en relación con determinadas zonas de Italia afectadas por las inundaciones en 2014 ".

Disposición derogatoria única: La disposición derogatoria debe ceñirse a su contenido natural (eliminar del ordenamiento una norma anterior) puesto que la primera parte de su redacción actual (la que señala "sin perjuicio de la aplicación en lo que proceda de la normativa vigente en el momento del nacimiento de la situación jurídica respectiva") resulta innecesaria, debido a que las relaciones jurídicas se rigen naturalmente por la norma en vigor al momento en que nacen, sin necesidad de apreciaciones como la aquí referida, que debe ser eliminada.

Disposición final segunda: La referencia a que la habilitación para el desarrollo conferida a V.E. debe realizarse de conformidad con las "exigencias derivadas de la normativa comunitaria" debe extenderse al conjunto de las situaciones previstas en el precepto (no solo para adaptar los anexos y las fechas y plazos) puesto que modificar los importes determinados en el Anexo II y las fechas de la disposición adicional primera en ningún caso puede hacerse si no es de conformidad con las exigencias de la normativa comunitaria. Por lo demás el término correcto no es el de normativa "comunitaria" sino el de normativa "de la Unión Europea".

Sentado lo anterior, nada tiene que oponer el Consejo de Estado a la modificación que se propone, la cual supone una correcta adaptación de la regulación normativa sectorial sobre la que se actúa.

Por lo demás, no puede este Consejo de Estado dejar de hacer dos observaciones referentes a la necesidad de ajustar el margen de discrecionalidad que a los Estados miembros dejan los Reglamentos de la Unión Europea a las exigencias de normas generales que establecen el modelo agrícola español y que, al menos mientras no se revisen, son de obligado cumplimiento para el Gobierno.

La primera de estas normas que afectan en particular a este proyecto de Real Decreto consiste en que no aparece, ni en la memoria ni en el preámbulo, ningún análisis acerca de si su contenido y el de los Reglamentos de la Unión en los que aquel tiene su fundamento exigen o no una revisión de los presupuestos que para el desarrollo rural en España articuló la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural. Dada la urgencia con que se formula la consulta, este Consejo de Estado se limita a señalar que el modelo que a primera vista reflejan los textos de la Unión como modelo de desarrollo rural dejan un margen más amplio del que se muestra en el proyecto de Real Decreto para lograr, al menos mientras sigan plenamente vigente, un modelo más armonizado con el de la citada Ley. Sí hay mención indirecta en la memoria a un supuesto anteproyecto de revisión de dicha Ley 45/2007 a efectos de coordinarla mejor con el nuevo modelo de desarrollo rural para la PAC 2014-2020. En la medida en que ello sea necesario debería procederse cuanto antes a la finalización del citado anteproyecto y a la revisión para que las Cortes Generales puedan debatir y manifestar su opinión acerca del modelo europeo-español de desarrollo rural en su conjunto.

Más importancia tiene la siguiente observación:

Tanto en el presente proyecto de Real Decreto como en otros varios de los proyectos que se dictaminan este mismo día acerca de la nueva regulación de la PAC hasta el año 2020, se observa un defecto importante. En ninguno de ellos se contiene la más mínima referencia a una Ley que obliga al Gobierno a analizar cuidadosamente cuáles son los incentivos que en el marco de la citada PAC deben proporcionarse a las explotaciones agrarias sometidas a régimen de titularidad compartida. Se desconocen así los mandatos de los apartados 3 a 5 del artículo 12 de la Ley 35/2011, de 4 de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias, que establecen: "3. Las bases reguladoras de subvenciones financiadas por la Administración General del Estado, incorporarán para beneficiar a las explotaciones agrarias de titularidad compartida un trato preferente. Dicho trato preferente consistirá, a igualdad de requisitos para las explotaciones y para cada nivel de apoyo, en el incremento de la ponderación o puntuación en los criterios objetivos de otorgamiento de subvenciones y ayudas públicas establecidas en las referidas bases reguladoras, adicionalmente a otras situaciones de preferencia y prioridad establecidas en el resto del ordenamiento jurídico. 4. Las personas titulares de explotaciones agrarias de titularidad compartida tendrán un derecho preferente en las actividades de formación y asesoramiento en materia de agricultura. 5. Todas las disposiciones, planes y programas elaborados por la Administración General del Estado en materia de agricultura, medio rural y medio ambiente deberán tomar en consideración las medidas incentivadoras y de fomento de la titularidad compartida de las explotaciones agrarias previstas en esta Ley, realizando las justificaciones precisas a tales efectos en la correspondiente memoria". La disposición adicional segunda establece, además, la modificación de los registros públicos ministeriales a fin de que sus bases de datos identifiquen a ambas personas titulares de la explotación agraria de titularidad compartida, lo que debe afectar a la regulación del SIGPAC de la misma manera que el concepto de actividad agrícola o ganadera a efectos de considerar actividad profesional en estas explotaciones actividades usualmente realizadas por las mujeres tiene connotaciones que aparentemente desaparecen formalmente en la nueva regulación (la citada Ley remite a la Ley 19/1995 que a su vez permite incluir como trabajo profesional de la mujer rural actividades "complementarias" que tradicionalmente no eran calificadas como profesionales por no dedicarse tradicionalmente a ellas los hombres).

Precisamente, en el presente proyecto aunque se mencionan las explotaciones sometidas a titularidad compartida, no se ahonda en las consecuencias que para ellas tienen en su conjunto sobre todo la definición de actividades agrarias que se realiza en el artículo 4 y el régimen de dichas actividades de los artículos 7 a 9 ni el margen que el subapartado iii) del artículo 4.1.c), todos ellos del Reglamento (UE) nº 1307/2013, artículo que habrá que cohonestar con la definición de explotación del mismo a efectos de que, habiendo dos cotitulares en estas explotaciones, y cumpliendo uno dichas actividades y el otro las complementarias de la Ley 19/1995 puedan acceder ambos, como titulares, a las ayudas en los términos que impone la Ley 35/2011 ni, tampoco, si todas y cada una de las múltiples ayudas que regula permiten -y cómo- priorizar a dichas explotaciones en su percepción.

En suma, la falta de análisis del contenido del presente Real Decreto desde la perspectiva de las obligaciones que al Gobierno impone la citada Ley 35/2011, que permitiría identificar qué preceptos concretos deberían quedar por ella modalizados, impide asegurar la plena legalidad del texto proyectado desde la perspectiva del ordenamiento español.

Más en concreto, a diferencia del régimen vigente de medidas de ejecución de la PAC en España, que desde la entrada en vigor no ya de esta Ley de 2011 sino de las dos que la precedieron (artículo 30 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, y disposición adicional cuarta de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural), cada norma española que ha regulado ayudas de la PAC ha examinado si en su contenido había margen para incentivar estas explotaciones configurando así una serie de normas específicas incluidas en los múltiples Reales Decretos y Órdenes Ministeriales todavía vigentes en aplicación de la PAC para el periodo 2007-2013 (y extendido con matizaciones al año 2014), incentivos que no se ven sustituidos por los equivalentes para el paquete ahora dictaminado regulador de la PAC para el periodo 2014-2020, de la misma manera que tampoco se ha procedido al análisis de si las nuevas medidas de apoyo (pagos directos, apoyo al sector vitivinícola, desarrollo rural,...) permiten, sin violentar el derecho de la Unión, cumplir el mandato legal de trato prioritario incentivador de estas explotaciones.

En consecuencia, debería procederse, antes de la promulgación de los Reales Decretos sometidos a consulta, a una revisión completa de todos los textos, incluida la del presente proyecto, para determinar qué modalizaciones deben formar parte de su contenido para no incumplir dicha Ley que, en la medida en que no se contraponga con norma específica de la Unión Europea de carácter prevalente, debe ser aplicada por España en sus normas de rango reglamentario si se quiere que respete la legalidad. Dada la urgencia de la aprobación de este paquete normativo otra alternativa para cumplir estos mandatos legales consistiría en añadir en todos los Reales Decretos dictaminados, incluido el presente, una disposición final que obligue en un plazo breve a la Ministra a elevar al Consejo de Ministros un proyecto de Real Decreto de modificación del presente para incluir en el mismo las exigencias [o los incentivos, según el contenido de cada Real Decreto] que la Ley 35/2011 obliga a otorgar a las explotaciones acogidas al régimen de titularidad compartida.

Esta observación tiene carácter esencial conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación que se contiene en el último párrafo del cuerpo del presente dictamen y consideradas las restantes, puede V.E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural." V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de noviembre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.