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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de enero de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden comunicada de V. E. de fecha 21 de octubre de 2014 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. ...... , en nombre y representación de diversas personas físicas y jurídicas, por los daños presuntamente sufridos por dichas personas como accionistas de Bankia S. A., a consecuencia del supuesto incumplimiento por parte del Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y el Ministerio de Economía y Competitividad de sus respectivas funciones de supervisión, inspección e intervención en la salida a bolsa de Bankia.

De antecedentes resulta: PRIMERO. Reclamaciones A) Reclamaciones presentadas 1. Con fecha 8 de mayo de 2013 D. ...... , en representación de D. ...... y otros interesados, formula reclamación de responsabilidad patrimonial concurrente y solidaria contra el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y el Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO), por los daños y perjuicios presuntamente causados a dichas personas, antiguos accionistas de Bankia, S. A. (en lo que sigue, Bankia) que se enumeran en el Anexo I de su reclamación, como consecuencia, según los reclamantes, del incumplimiento por parte del Banco de España, la CNMV y el MINECO de sus respectivas funciones de supervisión, inspección e intervención en la salida a bolsa de Bankia. Solicita que se tenga por interpuesta la reclamación y que sea estimada. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.212.13 (BANKIA 1). 2. El 24 de mayo de 2013 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 16 de mayo de 2013, ante el Banco de España, en representación de D. ...... , de reclamación de responsabilidad patrimonial concurrente y solidaria contra el Banco de España, la CNMV y el MINECO, por los mismos antecedentes de hecho y fundamentos de derecho expuestos en su reclamación de 8 de mayo de 2013. Se solicita la acumulación de la reclamación a la presentada ante el MINECO el 8 de mayo de 2013, y se insta a que, salvo resolución motivada al respecto, sea el Banco de España la Administración pública encargada de la tramitación y resolución del procedimiento. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.258.13 (BANKIA 2). 3. Igualmente, el 24 de mayo de 2013 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 10 de mayo de 2013, ante el Banco de España, en representación de D. ...... , de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que la anterior. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.259.13 (BANKIA 3). 4. El 25 de junio de 2013 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 10 de mayo de 2013, ante el Banco de España, en representación de D. ...... y D. ...... , de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que las anteriores. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.339.13 (BANKIA 4). 5. También el 25 de junio de 2013 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 10 de mayo de 2013, ante el Banco de España, en representación de D. ...... y otros interesados, de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que la anterior. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.340.13 (BANKIA 5). 6. El 31 de julio de 2013 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 10 de mayo de 2013, ante el Banco de España, en representación de D.ª ...... y otros interesados, de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que la anterior. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.407.13 (BANKIA 6). 7. El 24 de septiembre de 2013 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 20 de septiembre de 2013, ante el Banco de España, en representación de D. ...... y otros interesados, de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que la anterior. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.500.13 (BANKIA 7). Con fecha 26 de septiembre de 2013 se recibe en la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia comunicación de la CNMV informando de la interposición ante dicho organismo, el 24 de septiembre de 2013, de idéntica reclamación. 8. El 21 de noviembre de 2013 tiene entrada en el Ministerio de Economía y Competitividad escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 20 de septiembre de 2013, ante el Banco de España, en representación de D. ...... y otros interesados, de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que la anterior. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.610.13 (BANKIA 8). Esta reclamación, a su vez, fue presentada ante la CNMV ese mismo 21 de noviembre de 2013. 9. Procedente de la CNMV, el 10 de diciembre de 2013 se recibe una de las copias presentadas el día anterior en dicho organismo del escrito de reclamación formulado por D. ...... , en nombre y representación de D.ª ...... en los mismos términos que las anteriores. Aunque las dos copias son idénticas y dirigidas a la CNMV, se entendió que se trataba de un error y que uno de los documentos se dirigía al MINECO. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.636.13 (BANKIA 9). 10. El 14 de enero de 2014 tiene entrada en el MINECO escrito de D. ...... comunicando la presentación, el 9 de enero de 2014, ante el Banco de España, en representación de D. ...... y otros interesados, de reclamación de responsabilidad patrimonial en los mismos términos que la anterior. El mencionado escrito dio lugar al expediente RA.014.14 (BANKIA10). Como en los casos anteriores, una copia de dicha reclamación tuvo entrada en la CNMV, tal y como esta informó al órgano instructor el 17 de enero de 2014. En el presente dictamen, los antecedentes y las consideraciones se centrarán solamente en la posible responsabilidad en que hayan podido incurrir la CNMV y el MINECO, puesto que el Consejo de Estado ya se ha pronunciado en varios dictámenes sobre la responsabilidad del Banco de España en la salida a bolsa de Bankia, dictámenes números 503/2015, de 11 de junio; 672/2015 y 673/2015, de 2 de julio. También se ha pronunciado este Consejo sobre la posible responsabilidad del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) en el dictamen número 1.279/2014, de 23 de abril de 2015. B) Tramitación de las reclamaciones 1. Se dictaron sucesivas providencias exigiendo subsanación de defectos de las reclamaciones presentadas, de los propios escritos de subsanación y del desistimiento de alguno de los reclamantes. En el expediente remitido a este Consejo obra un "listado de reclamantes definitivo", que es el que ha tomado como referencia la propuesta de resolución. Asimismo, figura una lista de los títulos que acreditan la condición de accionistas de Bankia de los interesados, un cuadro de los daños reclamados, se refleja el nombre de los perjudicados, el importe de su inversión y el número de acciones de las que son propietarios, el valor actual total de dichas acciones y, en consecuencia, la pérdida que se dice sufrida y cuya indemnización se reclama. 2. Dada la similitud de las reclamaciones presentadas, mediante acuerdos de 4 de septiembre, 22 de octubre, 13 y 26 de diciembre de 2013 y 24 de enero de 2014, el Subsecretario de Economía y Competitividad, actuando por delegación del Ministro de Economía y Competitividad, admitió a trámite las reclamaciones de responsabilidad patrimonial interpuestas por el Sr. ...... , y resolvió acceder a la petición de acumulación de todos los procedimientos al expediente RA 212.13. 3. El 26 de mayo de 2014 se recibe un informe emitido por la CNMV en relación con las pruebas cuya admisión a trámite solicitan los reclamantes. El 30 de junio de 2014 el Instructor emite Acuerdo sobre admisión de pruebas propuestas, que es notificado el 1 de julio de 2014 tanto a D. ...... , que lo recibe el 4 siguiente, como a la CNMV, donde tiene entrada el 1 de julio de 2014. En cumplimiento del mencionado Acuerdo sobre admisión de pruebas propuestas de 30 de junio de 2014, con fecha 1 de julio de 2014 se incorporan al expediente los documentos explicitados en dicho Acuerdo. Entre estos documentos se encuentran: - El expediente relativo a la solicitud de aprobación de oferta pública de suscripción de los valores de Bankia; - El folleto informativo de oferta pública de suscripción y admisión a negociación de acciones de Bankia; - Diversa información sobre los estados financieros de Bankia; - Documentación interna de la CNMV (informes, comunicaciones y propuestas); - Requerimientos de información y cartas de presentación de documentación por los representantes del emisor; - Expediente relativo a la admisión a negociación de acciones de Bankia; - Documentos incorporados por referencia al folleto informativo de oferta pública de suscripción y admisión a negociación de acciones de Bankia (Cuentas anuales de las cajas de ahorros integradas en Bankia -años 2008, 2009 y 2010- ); e - "Informe en relación con las pruebas solicitadas en el expediente de Responsabilidad Patrimonial presentado por D. ...... ", elaborado por la Directora de la Asesoría Jurídica de la CNMV, de 23 de mayo de 2014. 4. Con fecha 7 de julio de 2014, conforme a lo dispuesto en el artículo 11.1 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se notifica a D. ...... la apertura del trámite de audiencia, señalándose un plazo de diez días para formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes. Asimismo, se le informaba de que en dicho plazo podía comparecer para tomar vista del expediente, compuesto por los documentos relacionados en el índice que se adjuntaba a la notificación del trámite, recibida por la representación legal de los reclamantes el 8 de julio de 2014. No consta que se hayan presentado alegaciones. No obstante, con fecha 10 de julio de 2014 se persona ante la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia, D.ª ...... , debidamente autorizada por D. ...... , a fin de tomar vista del expediente, lo que efectivamente hace, siéndole entregado un CD conteniendo copia completa de dicho expediente tramitado a fecha 3 de julio de 2014, según índice anexo al anteriormente referido oficio de 7 de julio de 2014, de notificación de apertura de los trámites de vista y audiencia. C) Contenido de las reclamaciones En cuanto al contenido de los escritos de reclamación presentados debe señalarse que todos son idénticos y cabe detenerse, por separado, en los datos y razonamientos más relevantes que se contienen en los antecedentes, fundamentos de derecho (FFDD) y suplico. Antecedentes El escrito de reclamación describe por extenso la creación del Grupo Bankia, surgido de la integración en un Sistema Institucional de Protección (SIP) de siete cajas de ahorros: la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid (Caja Madrid), la Caja de Ahorros de Valencia, Castellón y Alicante (Bancaja), la Caja Insular de Ahorros de Canarias, la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Ávila, la Caixa d"Estalvis Laietana, la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Segovia y la Caja de Ahorros de La Rioja. La sociedad central del SIP se creó bajo la denominación Banco Financiero y de Ahorros (BFA, denominación que se usará en lo sucesivo o bien la de SIP-BFA). Posteriormente, y mediante segregación parcial, se acordó la transmisión en bloque de la mayor parte de los activos y pasivos de BFA a Bankia (Grupo BFA-Bankia). Describe también la salida a bolsa de esta entidad y las deficiencias de supervisión observables, a su juicio, en todo el proceso que se imputan al Banco de España (BE o BdeE según los reclamantes), al MINECO y a la CNMV. Por lo que se refiere al Ministerio de Economía y Competitividad, los reclamantes sostienen lo siguiente: "Es posible determinar que la Administración General del Estado, a través del Ministerio de Economía y Competitividad (anteriormente, Ministerio de Economía y Hacienda), es responsable solidario de la reparación que se exige a favor de mis mandantes, pues también tiene encomendadas las funciones de supervisión, inspección y autorización de la salida a Bolsa de Bankia, S. A. así como por la labor de inspección y supervisión del cumplimiento de las obligaciones y funciones legalmente encomendadas a las Entidades públicas referidas (el Banco de España y la CNMV). El artículo 86, incluido en el Título VIII (Régimen de Supervisión, Inspección y Sanción), Capítulo I (Disposiciones Generales) de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores así lo especifica: "El Ministro de Economía y Hacienda y, con su habilitación expresa, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, previo informe del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, tendrán las mismas facultades previstas en el número anterior en relación con los grupos consolidables de empresas de servicios de inversión contemplados en el número siguiente y con los grupos consolidables cuya Entidad matriz sea alguna de las citadas en las letras a y b del número 1 del artículo 84". Por lo que hace a la CNMV, es de destacar la conclusión de los antecedentes; los reclamantes sostienen: "Para ejecutar la salida a Bolsa, el folleto de emisión sólo contenía una información financiera proforma, hipótesis y proyecciones, sin cuentas consolidadas y auditadas. La CNMV, en ejercicio de competencias específicamente otorgadas por la legalidad, permitió la salida a Bolsa de Bankia, pese a no contar con las Cuentas Anuales correspondientes a tres ejercicios, mediante una excepción legalmente contemplada "en interés del emisor o de los inversores" sin que se hallara justificada o motivada tal medida. Y el proceso continuó a pesar de la incapacidad financiera y patrimonial de la Entidad que no dudó en manipular y presentar unas Cuentas Anuales (correspondientes a 2010) sin aportar el correspondiente Informe de Auditoría, por contener innegables salvedades que hubieran derivado en unos resultados muy distintos a los aprobados, cuestión que quedó evidenciada tras la necesidad de reformulación de Cuentas, que pasaron de un aparente BAI [beneficio antes de impuestos] de 309 millones, a unas pérdidas de 4.369 millones. Así se llevó a efecto el plan urdido para capitalizar una entidad en pleno proceso de hundimiento con aportaciones de particulares quienes, confiados en la aparente solvencia de Bankia, así como no menos confiados en que los órganos supervisores actuaron de forma prudente y acorde a sus funciones, invirtieron sus ahorros en una entidad manipulada en todos los sentidos por sus órganos de gobierno, por el BdeE, la CNMV y el Mineco para captar fondos de forma ilegítima...". Fundamentos de derecho Se resumen los argumentos en que los reclamantes basan su solicitud indemnizatoria en el FD undécimo, en los siguientes términos: "1. La salida a Bolsa de Bankia es el precipitado final de un conjunto de decisiones torpes adoptadas por los gestores de la Entidad, que se vieron arropados, jaleados e incentivados por unos supervisores financieros empeñados en una estrategia equivocada en relación con el proceso de su saneamiento y rescate (caso del BdeE), nada cuidadosos en la exigencia de requisitos elementales para una salida a Bolsa (caso de la CNMV) e incapaces de calibrar el devastador efecto de las políticas públicas de estabilización financiera (caso del Ministerio de Economía). 2. Todo el entero proceso de reestructuración e intervención de Bankia demuestra un comportamiento de los supervisores financieros frontalmente contrario a los estándares de regulación prudencial que, desde hace tiempo, rigen la actuación de estas instancias a nivel internacional. [...] 3. Las asimetrías informativas entre vendedor y compradores que caracterizan la operación de salida a Bolsa de una Entidad financiera que, además, procede de la integración de Entidades de crédito sin estructura societaria previa, como son unas Cajas de Ahorro, requiere por parte de los supervisores financieros un especial cuidado en el ejercicio de sus competencias in vigilando. La regla general del caveat emptor no puede aplicarse en un caso como el de Bankia, antes al contrario, debe ser el principio contrario del caveat vendor el que predomine, de manera que los supervisores financieros han de velar por la razonable correspondencia entre información disponible para los inversores y la que ellos mismos tienen en tanto que conocedores ilustrados y cualificados de la situación patrimonial de la Entidad sometida a su escrutinio. Resulta injustificable no sólo la falta de motivación por parte de la CNMV de la autorización de la salida a Bolsa de Bankia cuando incumplía varios criterios exigidos a Sociedades cotizadas, sino la ausencia de ponderación por parte de dicha Entidad de las circunstancias excepcionales de la OPS de Bankia, concretamente la presentación de información contable pro-forma y sin informe de Auditoría. La conculcación del principio de confianza legítima ha provocado, por desgracia, no sólo una fractura difícil de reparar en nuestro Estado de Derecho, sino en el sistema económico español que, como cualquier economía, depende críticamente de la confianza de los agentes. 4. Los perjuicios sufridos por mis representados vienen a ser el eslabón más sofisticado de unas consecuencias ya de por sí gravemente injustas. Las tres Entidades públicas supervisoras a las que, junto con el FROB, ahora se exige responsabilidad entendieron pronto que entre el público inversor minorista y poco cualificado se encontraban las víctimas más indefensas y, por tanto, más fáciles. Bastaba con generar una apariencia de credibilidad, de solvencia, para minorar significativamente los requerimientos de recursos públicos que el saneamiento de una Entidad del máximo riesgo sistémico -que los propios reguladores contribuyeron a crear- demandaba. Esto se consiguió sin el establecimiento formal de una nueva figura tributaria y sin garantía constitucional alguna. El entramado comercial de las Cajas integradas en Bankia hizo el resto del trabajo, a base de vender sus acciones entre los clientes habituales, la gran mayoría de ellos depositantes y cuentacorrentistas. 5. La causación del perjuicio a mis representados, que vendieron sus acciones con ocasión del colapso y nacionalización de Bankia, en modo alguno puede quedar justificado por dicha actuación voluntaria, de la misma manera que no puede censurarse al propietario de un bosque que construya un cortafuegos para evitar que un incendio arrase la totalidad de su extensión. Con dicha venta, mis representados se limitaron a poner en práctica la conducta que razonablemente les permitía minimizar sus pérdidas, tal y como los hechos posteriores han demostrado con creces. 6. Nos encontramos, en definitiva, ante un caso de responsabilidad patrimonial concurrente y en régimen de solidaridad de las Entidades públicas ante las que se presenta esta reclamación, que representa una peculiar adaptación de los criterios y elementos generales que rigen el instituto resarcitorio en nuestro Derecho público, concretamente por el ámbito de supervisión y regulación prudencial en el que se inserta, pero que no sólo no impide detectar su correcta configuración -caso de la culpa in vigilando-, sino la vigorosa vitalidad de una institución que, como esperamos que finalmente suceda, ha sido configurada desde antiguo para reparar los quebrantos provocados por la actuación pública en contextos complejos, donde su capacidad adaptativa reclama del operador jurídico buenas dosis de creatividad y sutileza. Suplico Por todo ello y entre otras pretensiones de carácter procedimental o relativas a la prueba, solicitan los reclamantes que se les indemnice con las cantidades que figuran en el escrito de reclamación. Solicitan asimismo que se tenga por presentada la reclamación de responsabilidad patrimonial.

SEGUNDO. Informes A) Solicitud de informes 1. El 13 de septiembre de 2013, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el Instructor solicita de la CNMV informe sobre las reclamaciones por responsabilidad patrimonial presentadas, a cuyo efecto remite a la CNMV un CD incorporando copia del expediente RA 212.13 tramitado a dicha fecha. 2. Asimismo, el 13 de septiembre de 2013, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del mencionado Reglamento, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el Instructor solicita de la Subdirección General de Legislación y Política Financiera, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera (Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa) informe sobre las reclamaciones presentadas, a cuyo efecto remite a la misma un CD incorporando copia del expediente RA.212.13 tramitado a dicha fecha. B) Recepción de informes 1. Con fecha 23 de octubre de 2013, y en contestación a la petición efectuada el 13 de septiembre anterior, se recibe procedente de la CNMV, acompañado de diversa documentación, un informe de fecha 10 de octubre de 2013 sobre las cuestiones que afectan a dicho Organismo Público contenidas en los escritos de reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración presentadas hasta entonces. El 3 de julio de 2014 se recibe un escrito de la CNMV poniendo de manifiesto que en relación con los escritos de responsabilidad patrimonial presentados por D. ...... y otros, D.ª ...... y D. Juan- ...... y otros, se da por extendido su informe relativo a la actuación de la CNMV en la salida a Bolsa de Bankia, emitido el 10 de octubre de 2013. 2. El 29 de octubre de 2013 se recibe el informe, de 28 de octubre de 2013, de la Subdirección General de Legislación y Política Financiera de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera solicitado por el Instructor. C) Contenido de los informes 1. Informe de la CNMV El Informe sostiene que "la CNMV actuó en todo momento conforme al ordenamiento jurídico vigente, recabando la documentación necesaria por la normativa aplicable y poniendo a disposición del público la información reglada exigible a las compañías que solicitan la admisión a negociación en Bolsa, sin que se le pueda reprochar omisión de sus funciones o comportamiento apartado del de la legalidad vigente ni del estándar exigible". Además, afirma lo siguiente: "... la función de la CNMV en las admisiones a Bolsa consiste en verificar que el Emisor pone a disposición del público toda la información exigida por la Ley de manera que dicha información permita al inversor formarse un juicio sobre la Compañía y que esta verificación descansa en la información proporcionada por el propio Emisor y sus administradores (artículo 28 de la LMV) y en segundo término en la revisión que efectúan los auditores independientes (así se corrobora en el artículo 92 de la LMV). La exoneración de cuentas concedida a Bankia debido a la aportación de información financiera histórica auditada relativa a los tres últimos ejercicios de los negocios adquiridos por la sociedad holding y de información financiera pro forma no supone un caso excepcional, sino que responde a la práctica habitual de la CNMV y de otras autoridades competentes de la Unión Europea en casos similares, como se refleja en la aprobación de folletos informativos de oferta pública y primera admisión a negociación de otras compañías con historias financieras complejas (ArcelorMittal, Caixbank, S. A., Iberdrola Renovables, S. A., International Consolidated Airlines Group, S. A. Vueling Airlines, S. A., entre otros)". Como conclusión añade que "tanto las firmas de auditoría que auditaron Bankia y las entidades de procedencia, como el Banco de España, los inversores institucionales (principales agentes del mercado) como las agencias de calificación consideraron que la situación de la compañía era la adecuada para su salida a bolsa, proceso que fue analizado por la CNMV a la luz de los requisitos legales establecidos a efectos de que los inversores dispusiesen de una información suficiente para adoptar una decisión racional en cuanto a su inversión. Tal y como se ha mencionado, acreditado el cumplimiento de lo previsto en la legislación del mercado de valores y aportada información suficiente sobre la compañía y los valores ofrecidos, es decisión de los inversores el suscribir acciones de la compañía o no, y en caso afirmativo asumir los riesgos asociados a este tipo de operaciones". 2. Informe de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera. Este informe sostiene, en líneas generales, lo siguiente: a) Por lo que se refiere al Ministerio de Economía y Competitividad, que dicho ministerio no ostenta atribuciones legales directas en materia de aprobación del folleto o supervisión de un proceso de oferta pública de suscripción de acciones y admisión a negociación y que, por tanto, no se le puede imputar la pérdida patrimonial que los reclamantes exigen. b) En relación con la CNMV sostiene lo siguiente: - Que, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores (LMV), la responsabilidad de todos los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado a los titulares de los valores adquiridos como consecuencia de las informaciones falsas o las omisiones de datos relevantes del folleto o del documento que en su caso deba elaborar el garante recaerá sobre el emisor, el oferente o la persona que solicita la admisión a negociación en un mercado secundario oficial y los administradores de los anteriores, así como en el garante de los valores en relación con la información que ha de elaborar y la entidad directora respecto de las labores de comprobación que realice. - Que, de acuerdo con el artículo 26.1 de la LMV, las emisiones de valores no requerirán autorización administrativa previa pero que los artículos 28 y 30 bis de la LMV exigen la aprobación del folleto por la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Ahora bien, el artículo 24.1 del Real Decreto 1310/2005, de 4 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 24/1988, de 28 de julio, de Mercado de Valores, en materia de admisión a negociación de valores en mercados secundarios oficiales, de ofertas públicas de venta o suscripción y del folleto exigible a tales efectos, establece que dicha aprobación es "un acto expreso de la CNMV resultante del análisis realizado, por el que esta concluye que el folleto es completo, comprensible y que contiene información coherente" y que, en ningún caso, la aprobación implicará un juicio sobre la calidad del emisor que solicita la admisión a negociación de sus valores o sobre estos últimos. Respecto de la CNMV añade que "el legislador no ha pretendido que actúe como garante público de la autenticidad de la información contenida en el folleto, sino que, considerando la imposibilidad efectiva de ejercer un examen de veracidad y exactitud de toda la información, ha constreñido su función a un control administrativo del cumplimiento de una serie de requisitos legalmente previstos y de carácter formal". - Por último sostiene, citando la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2009 (recurso 5921/2004), que "la función que la ley encomienda a la CNMV es supervisar e inspeccionar los mercados de valores y, en los términos ya explicados, asegurar la transparencia de los mismos. En ningún caso puede concebirse a la CNMV como garante de la legalidad y prudencia de todas las decisiones de todas las agencias de valores, ni menos aún como garante de que los clientes de dichas agencias de valores no sufrirán pérdidas económicas como consecuencia de decisiones ilegales o imprudentes de éstas".

TERCERO. Con fecha de 7 de octubre de 2014, el Instructor del procedimiento, D. ...... , Subdirector General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia, formuló propuesta de resolución en la que se propone que se desestime la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D. ...... , por los daños y perjuicios presuntamente sufridos por dichas personas como accionistas de BANKIA, a consecuencia del supuesto incumplimiento por parte del Ministerio de Economía y Competitividad y de la Comisión Nacional del Mercado de Valores de sus respectivas funciones de supervisión, inspección e intervención en la salida a bolsa de Bankia. Sostiene que no concurren en el presente supuesto los requisitos que los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, exigen para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Sostiene, entre otros, los siguientes argumentos: No existe nexo causal entre la actuación de la CNMV y el daño ocasionado porque la CNMV actuó conforme a la normativa. - "La CNMV desplegó una actividad comprobatoria del cumplimiento de todos los requisitos que en los procesos de salida a bolsa de una entidad establece la legislación del mercado de valores". - "La CNMV acordó exonerar, en virtud de lo previsto en el artículo 12.2.c) del Real Decreto 1310/2005, a Bankia de la obligación de aportar las cuentas anuales auditadas correspondientes a los ejercicios 2008, 2009 y 2010 prevista en el apartado 12.1 del citado Real Decreto, a solicitud de la entidad y al entender que los inversores disponían en el folleto informativo de la información necesaria para formarse un juicio fundado sobre el emisor y sobre los valores objeto de la oferta". - "La función de la CNMV en las admisiones a Bolsa consiste en verificar que el Emisor pone a disposición del público toda la información exigida por la Ley de manera que dicha información permita al inversor formarse un juicio sobre la Compañía y que esta verificación descansa en la información proporcionada por el propio emisor y sus administradores (art. 28 LMV) y en segundo término en la revisión que efectúan los auditores independientes (así se corrobora en el artículo 92 LMV)". - Que "tanto las propias firmas de auditoría que auditaron Bankia y las entidades de procedencia, como el Banco de España, los inversores institucionales (principales agentes del mercado) como las agencias de calificación consideraron que la situación de la compañía era la adecuada para su salida a bolsa, proceso que fue analizado por la CNMV a la luz de los requisitos legales establecidos al efecto de que los inversores dispusiesen de una información suficiente para adoptar una decisión racional en cuanto a su inversión". CUARTO. Constan en el expediente los siguientes documentos: - El expediente relativo a la solicitud de aprobación de oferta pública de suscripción de los valores de Bankia; - El folleto informativo de oferta pública de suscripción y admisión a negociación de acciones de Bankia; - Diversa información sobre los estados financieros de Bankia; - Documentación interna de la CNMV (informes, comunicaciones y propuestas) - Requerimientos de información y cartas de presentación de documentación por los representantes del emisor; - Expediente relativo a la admisión a negociación de acciones de Bankia; - Documentos incorporados por referencia al folleto informativo de oferta pública de suscripción y admisión a negociación de acciones de Bankia (Cuentas anuales de las cajas de ahorros integradas en Bankia -años 2008, 2009 y 2010- ); e - "Informe en relación con las pruebas solicitadas en el expediente de Responsabilidad Patrimonial presentado por D. ...... ", elaborado por la Directora de la Asesoría Jurídica de la CNMV, de 23 de mayo de 2014. En él se admiten como pruebas los siguientes documentos: el folleto de emisión, registrado por Bankia en la CNMV el 29 de junio de 2011 y los documentos contenidos en el expediente de tramitación de la autorización de salida a Bolsa de Bankia. Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen. I. La cuestión sometida a consulta consiste en determinar si procede o no indemnizar a D. ...... y otros reclamantes por los daños que dicen causados por la actuación de la CNMV y del Ministerio de Economía y Competitividad en relación con la oferta pública de acciones (por tanto, valores no estructurados) y admisión a cotización de Bankia, S. A. Tal y como se recoge en antecedentes, el Consejo de Estado ha dictaminado reclamaciones de responsabilidad anteriores similares, aunque no idénticas, con sentido desestimatorio: del Banco de España (dictámenes números 503/2015, de 11 de junio; 672/2015 y 673/2015, de 2 de julio); y del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (dictamen número 1.279/2014, de 23 de abril de 2015). II. La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto por el artículo 22.13 de su Ley Orgánica. III. Cuestiones formales 1. El procedimiento seguido ha sido correcto y completo. - Se ha llevado a cabo la tramitación por la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia - Consta concedida audiencia a la representación de los reclamantes. 2. No hay problemas de legitimación (se considera que la totalidad de los reclamantes han acreditado de forma suficiente su legitimación, así como que, en todos los casos, D. ...... ha acreditado la representación que afirma ostentar para actuar en nombre de los reclamantes) ni de plazo para ejercer la acción. 3. La competencia para instruir y resolver el expediente corresponde al Ministerio de Economía y Competitividad. Conforme a lo previsto en el artículo 142.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), la competencia para resolver el procedimiento debe entenderse atribuida al Ministro de Economía y Competitividad, cuyo ejercicio se encuentra actualmente delegado en el Subsecretario de Economía y Competitividad, según el artículo 8.1.c) de la Orden ECC/1695/2012, de 27 de julio, de delegación de competencias (publicada en el BOE nº 182, de 31 de julio de 2012). IV. Cuestión de fondo Con carácter general, son requisitos exigidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración la concurrencia de un hecho, acción u omisión que resulte imputable a la Administración; la producción de un daño o perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar; y la existencia de una relación de causalidad directa e inmediata entre aquel hecho, acción u omisión y el mencionado daño o perjuicio, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal ni, en particular, la concurrencia de fuerza mayor. Tales exigencias están contenidas en los artículos 139 y siguientes de la LRJAP y han sido precisadas por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. V. En este caso, el Consejo de Estado comparte el parecer de la propuesta de resolución y considera que no concurren los citados requisitos. 1. No se da el requisito de la antijuridicidad del daño, como lo exige el artículo 141.1 de la Ley 30/1992 (que los particulares "no tengan el deber jurídico de soportar"); ni existe tampoco un vínculo causal que haga directamente imputables a la CNMV y al MINECO los daños cuya reparación solicitan los reclamantes (es decir, que aquellos hayan sido provocados "como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos": artículo 139.2 de dicha ley), en particular sin que quepa apreciar la omisión por parte de dichas entidades de funciones que tuvieran encomendadas en relación con la salida a bolsa. Ambas cuestiones -ausencia de antijuridicidad de los daños que se dicen sufridos, inexistencia de responsabilidad con carácter omisivo- están íntimamente entrelazadas y conectan con la cuestión de si la CNMV y el MINECO ejercieron correctamente las funciones que les correspondían en esta materia. En este asunto lo decisivo es si, sobre la base de la información de la que disponían la CNMV y el MINECO, debían haberse opuesto -y no lo hicieron- a la salida a bolsa de Bankia. 2. Los escritos presentados por los reclamantes se centran en el análisis de la actuación del Banco de España en el momento de la salida a Bolsa de Bankia, S. A. y sólo se refieren marginalmente y con poca precisión a las actuaciones de la CNMV y del MINECO. En relación con estas actuaciones, los reclamantes se limitan a sostener que la CNMV y el MINECO, en el ejercicio de las funciones que les atribuye el ordenamiento jurídico, deberían haber impedido la salida a Bolsa de Bankia, S. A. y que, como no la impidieron, su actuación/omisión fue la causa de que se hayan producido los daños cuya indemnización ahora se reclama. V.1. CNMV A) Argumentos de los reclamantes Los reclamantes afirman que "La CNMV autorizó la salida a Bolsa de Bankia pese a no contar con la obligatoria aportación de Cuentas Anuales correspondientes a tres ejercicios mediante una excepción presuntamente contemplada por esa Comisión "en interés del emisor o de los inversores", sin que se hallara justificada o motivada tal medida". En la misma línea sostienen: "Resulta injustificable no sólo la falta de motivación por parte de la CNMV de la autorización de la salida a Bolsa de Bankia cuando incumplía varios criterios exigidos a Sociedades cotizadas, sino la ausencia de ponderación por parte de dicha Entidad de las circunstancias excepcionales de la OPS de Bankia, concretamente la presentación de información contable pro-forma y sin informe de Auditoría. La conculcación del principio de confianza legítima ha provocado, por desgracia, no sólo una fractura difícil de reparar en nuestro Estado de Derecho, sino en el sistema económico español que, como cualquier economía, depende críticamente de la confianza de los agentes". De estas afirmaciones genéricas se puede extraer el argumento fundamental de los reclamantes en este punto: que la CNMV no debería haber autorizado la salida a Bolsa de Bankia, S. A. porque no había presentado las Cuentas Anuales de los tres años anteriores y solo había presentado la información contable pro forma que, además, carecía de informe de auditoría. B) Sobre la actuación de la CNMV 1. Naturaleza de la actuación de la CNMV En primer lugar, ante las afirmaciones de los reclamantes que se acaban de reproducir, deben hacerse unas consideraciones sobre la naturaleza de la actuación de la CNMV. En este sentido, debe ser subrayado que la CNMV no autoriza, en ningún caso, la salida a Bolsa de una entidad (en este caso Bankia), sino que verifica el cumplimiento de los requisitos que establece la Ley, como se desprende de la lectura conjunta de los artículos 26.1 y 32 de la LMV: Según el artículo 26.1 de la LMV: "1. La admisión a negociación de valores en un mercado secundario oficial no requerirá autorización administrativa previa. No obstante, estará sujeta al cumplimiento previo de los requisitos siguientes: a) La aportación y registro en la Comisión Nacional del Mercado de Valores de los documentos que acrediten la sujeción del emisor y de los valores al régimen jurídico que les sea aplicable. b) La aportación y registro en la Comisión Nacional del Mercado de Valores de los estados financieros del emisor preparados y auditados de acuerdo con la legislación aplicable a dicho emisor. c) La aportación, aprobación y registro en la Comisión Nacional del Mercado de Valores de un folleto informativo, así como su publicación." Según el artículo 32.1 de la LMV "1. La admisión de valores a negociación en los mercados secundarios oficiales requerirá la verificación previa por la Comisión Nacional del Mercado de Valores del cumplimiento de los requisitos y procedimiento establecidos en esta ley y en sus normas de desarrollo. En el caso de los valores negociables en las Bolsas de Valores, dicha verificación será única y válida para todas ellas. La admisión a negociación en cada uno de los mercados secundarios oficiales requerirá, además, el acuerdo del organismo rector del correspondiente mercado, a solicitud del emisor, quien podrá solicitarlo, bajo su responsabilidad, una vez emitidos los valores o constituidas las correspondientes anotaciones". En la misma línea se expresan los artículos 6.1 y 24.1 del Real Decreto 1310/2005. El citado artículo 24.1 establece lo siguiente: "La aprobación del folleto es un acto expreso de la CNMV resultante del análisis realizado, por el que esta concluye que el folleto es completo, comprensible y que contiene información coherente. En ningún caso, la aprobación implicará un juicio sobre la calidad del emisor que solicita la admisión a negociación de sus valores o sobre estos últimos". El hecho de que la CNMV no realice, en relación con la salida a Bolsa de una entidad, una función de autorización sino una función de verificación tiene dos consecuencias importantes: - Que la CNMV no tiene que actuar como garante público de la autenticidad de la información contenida en el folleto ni garantizar la calidad del emisor (sería imposible examinar la veracidad y la exactitud de toda la información que debe aportar el emisor). - Que la CNMV debe limitarse a verificar que el emisor pone a disposición del público toda la información exigida por la ley para que el inversor pueda formarse un juicio sobre la Compañía y, con ello, decidir si invierte o no en los valores que se van a emitir. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo que, en Sentencia de 27 de enero de 2009 (recurso 5921/2004) interpreta las facultades de supervisión e inspección en el ámbito de los mercados de valores en los siguientes términos: "La Ley establece un órgano encargado de controlar que el funcionamiento del sistema se ajuste a las previsiones legales, atribuyéndole distintas facultades al efecto, cuyo ejercicio u omisión puede dar lugar a responsabilidad de la Administración en la medida que se acredite la existencia de una lesión o daño imputable a tal ejercicio u omisión en relación de causa a efecto. En este caso el órgano se concreta en la creación de la Comisión Nacional del Mercado de Valores [...]. Ahora bien, tal actividad de control no convierte al órgano en operador del mercado ni traslada al mismo las obligaciones y subsiguientes responsabilidades exigibles a dichos operadores, caso de las sociedades de gestión de cartera o las agencias de valores, por la forma en que desarrollan su actividad al gestionar el encargo de los inversores, con un resultado negativo o perjudicial. La actividad de control en sus distintos aspectos, se dirige a propiciar que las entidades de prestación de servicios que operan en el mercado reúnan los requisitos legalmente exigidos y ajusten su actividad a las normas de actuación dispuestas en la Ley, así como dar respuesta a los incumplimientos sancionando las infracciones cometidas e impidiendo, en su caso, el mantenimiento de la situación, adoptando las medidas que la Ley permita al efecto, bien entendido que la garantía no es absoluta y que, como indicamos en la sentencia de 16 de mayo de 2008 (EDJ 2008/73280), "la función que la ley encomienda a la CNMV es supervisar e inspeccionar los mercados de valores y, en los términos ya explicados, asegurar la transparencia de los mismos. En ningún caso puede concebirse a la CNMV como garante de la legalidad y prudencia de todas las decisiones de todas las agencias de valores, ni menos aún como garante de que los clientes de dichas agencias de valores no sufrirán pérdidas económicas como consecuencia de decisiones ilegales o imprudentes de éstas..."". A tenor de lo dicho, no existe norma legal alguna que obligue a la CNMV a comprobar activamente la situación real de los emisores que formulan solicitud de admisión a cotización; únicamente está obligada a comprobar que se han aportado los documentos que exige el ordenamiento jurídico. Por tanto, para determinar si la CNMV ha actuado o no correctamente, lo que debe analizarse es cómo se ha realizado la verificación del cumplimiento de los requisitos. 2. Verificación del cumplimiento de requisitos por parte del emisor Para la admisión de valores a negociación en los mercados secundarios oficiales es necesaria la verificación previa de la CNMV del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley (artículo 26.1 ya citado) y en las normas de desarrollo (artículo 5 y siguientes del Real Decreto 1310/2005). Los reclamantes sostienen que la CNMV autorizó la salida a Bolsa de Bankia pese a no contar con la obligatoria aportación de Cuentas anuales correspondientes a tres ejercicios y que, sin justificación, admitió, en su lugar, información financiera pro forma. Frente a este argumento, debe recordarse que el ordenamiento jurídico prevé ciertos supuestos en los que, en atención a las circunstancias presentes, la CNMV puede exonerar a la entidad que solicita la salida a Bolsa de la presentación de las Cuentas Anuales de los tres años anteriores a la misma y exigir, en su lugar, otra información (por ejemplo, información financiera pro-forma). A continuación, se analiza si el presente caso encaja en uno de estos supuestos y si la información solicitada por la CNMV en sustitución de las Cuentas anuales es la prevista en el ordenamiento jurídico. El requisito de la presentación de las Cuentas Anuales de los tres años anteriores a la salida a Bolsa se encuentra previsto en el artículo 26.1 b) y se desarrolla en los artículos 11.b) y 12 del Real Decreto 1310/2005, cuyos tenores literales son los siguientes: El artículo 11.b) exige: "b) La aportación y registro en la CNMV de las cuentas anuales del emisor, preparadas y auditadas de acuerdo con la legislación aplicable a dicho emisor". El artículo 12 establece lo siguiente: "1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.1.b) de la Ley 24/1988, de 28 de julio, el emisor, de acuerdo con la normativa que le sea aplicable, deberá aportar para su registro en la CNMV sus cuentas anuales individuales y consolidadas, en el caso de que esté obligado a formular estados consolidados. Los estados deberán comprender, al menos, los tres últimos ejercicios en el caso de valores participativos, y los dos últimos ejercicios en los demás casos. Asimismo, los estados deberán haber sido preparados y auditados de acuerdo con la legislación aplicable al emisor". Por su parte, el apartado segundo del mismo artículo 12, establece los supuestos en que puede exceptuarse el requisito anterior: "2. La CNMV podrá aceptar cuentas anuales del emisor que cubran un período inferior a los señalados en el apartado anterior cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias: a) Que el emisor sea un vehículo de objeto especial, es decir, un emisor cuyos objetivos y fines sean fundamentalmente la emisión de valores, y los valores a los que se refiera la admisión sean valores de titulización, o bien sean valores que estén garantizados, siempre que el garante haya publicado cuentas anuales auditadas que cubran los tres últimos ejercicios. b) Que el emisor solicite la admisión de sus valores a negociación en el segmento especial denominado "nuevo mercado", creado por la Orden Ministerial, de 22 de diciembre de 1999. c) Que la CNMV así lo decida en interés del emisor o de los inversores, siempre que entienda que los inversores disponen de la información necesaria para formarse un juicio fundado sobre el emisor y sobre los valores cuya admisión a negociación se solicita". En el presente supuesto, Bankia solicitó, en su escrito de 28 de junio de 2011, la exoneración de la presentación de cuentas auditadas durante los tres ejercicios anteriores (2008, 2009, 2010) con los siguientes argumentos:

"II. Que, como consecuencia de la reciente creación del Grupo Bankia con el perímetro de negocio actual, no existe información financiera histórica correspondiente a los ejercicios cerrados a 31 de diciembre de 2008, 2009 y 2010 respectivamente del negocio actual de la Sociedad. III. Que, sin perjuicio de lo anterior, existen estados financieros históricos correspondientes a los ejercicios 2008, 2009 y 2010 de cada Caja y estados financieros del ejercicio 2010 de Banco Financiero y de Ahorros, S. A. que está previsto que se incorporen por referencia al Folleto Informativo de la oferta pública de suscripción y admisión a negociación de acciones de la Sociedad (la "Oferta") que está pendiente de aprobación y registro por parte de la Comisión Nacional del Mercado de Valores". Como puede observarse, esta solicitud puso de manifiesto que, debido a que el grupo Bankia se había creado el 1 de enero de 2011, era imposible cumplir con el requisito de aportar las Cuentas anuales de los tres ejercicios anteriores (2008, 2009 y 2010). Ante esta circunstancia, la CNMV analizó si el caso de Bankia podía encuadrarse en algunos de los supuestos de exoneración de la obligación de aportar Cuentas anuales previstos en el artículo 12.2 del Real Decreto 1310/2005. Descartados los apartados a) y b) por razones evidentes, el único supuesto que quedaba era el previsto en la letra c). Para que este supuesto se cumpliera eran necesarios dos requisitos: i) que la CNMV decidiera, en interés del emisor y de los inversores, que no era necesario aportar las Cuentas anuales y ii) que los inversores dispusieran de la información necesaria para formarse un juicio fundado sobre el emisor y sobre los valores cuya admisión a negociación se solicita. Así las cosas, la CNMV procedió a identificar cuál era la información de la que los inversores debían disponer para formarse un juicio fundado sobre Bankia y sobre sus acciones y solicitar su aportación. Con esta finalidad, solicitó la siguiente información: - En primer lugar, de acuerdo con el anexo I, punto 20.1 del Reglamento de la Comisión Europea nº 809/2004 de la Comisión, de 29 de abril de 2004, relativo a la aplicación de la Directiva 2003/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo en cuanto a la información contenida en los folletos así como el formato, incorporación por referencia, publicación de dichos folletos y difusión de publicidad (que establece la información que deben incluir los folletos informativos de admisión a negociación de acciones cuando el emisor no dispone de tres ejercicios de información financiera histórica), exigió que, cuando el emisor no haya operado como tal emisor en su ámbito de actividad actual durante los tres últimos ejercicios, deberá proporcionar información financiera histórica auditada correspondiente al período en que haya operado como tal y, si ese período es menor a un año - como era el caso de Bankia-, la información financiera histórica deberá ser auditada y preparada de acuerdo con el Reglamento nº 1606/2002 del Parlamento y del Consejo, de 19 de julio de 2002, relativo a la aplicación de normas internacionales de contabilidad. En aplicación de esta norma, la CNMV exigió a Bankia la aportación e inclusión en el folleto de información financiera auditada y elaborada según el Reglamento número 1606/2002 relativa al único período financiero en el que había operado en su esfera actual de actividad, es decir, el primer trimestre del ejercicio 2011. Bankia cumplió con esta exigencia y aportó la información requerida. - En segundo lugar, ante la consideración de la CNMV de que esta información no era suficiente para que los inversores pudieran formarse un juicio fundado sobre la operación, procedió a determinar qué información adicional debía suministrarse. Como el Reglamento nº 809/2004 (artículo 3.2) prohíbe a las autoridades competentes de la aprobación del folleto requerir puntos de información adicionales a los previstos en sus anexos (en concreto del anexo I ya mencionado) salvo en determinados casos excepcionales (por ejemplo, sociedades de reciente creación o sociedades con historia financiera compleja), procedió a analizar si el presente supuesto encajaba en una de estas excepciones. Ante la imposibilidad de que pudiera catalogarse como una sociedad de reciente creación porque ESMA (Autoridad Europea de Valores y Mercados) entiende que las compañías formadas como holding de negocios ya existentes -como es el caso de Bankia- no se consideran compañías de reciente creación (CESR/05-054b, párrafos 135-139); la CNMV examinó si podía clasificarse como sociedad con una historia financiera compleja. El artículo 4 bis del Reglamento nº 809/2004 establece que un emisor posee un historial financiero complejo si cumple todas las condiciones siguientes: "a) Que, en el momento de elaboración del folleto, el conjunto de su actividad no esté reflejado con precisión en la información financiera histórica que tiene la obligación de proporcionar conforme a lo previsto en el punto 20.1 del anexo I del Reglamento, b) Que esa falta de precisión afecte a la capacidad de los inversores de hacer una evaluación informada, según se contempla en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2003/71/CE, y c) Que la información referente a su empresa necesaria para que un inversor haga tal evaluación esté incluida en la información correspondiente a otra entidad". En el caso de Bankia, se cumplían dichas condiciones: a) la información financiera histórica auditada correspondiente al primer trimestre del ejercicio 2011 no era suficiente para reflejar el conjunto de la actividad de la entidad a la fecha del folleto; b) esa falta de información impedía a los inversores evaluar dicha actividad; y c) la información que necesitaban los inversores era la información financiera histórica correspondiente a los negocios (las cajas) traspasados a Bankia. Es por ello que la CNMV solicitó la información financiera histórica auditada de todas las entidades que se agruparon para constituir Bankia correspondiente a los tres últimos ejercicios y esta información fue debidamente aportada. - En tercer lugar, la CNMV -al amparo del artículo 4 bis del Reglamento nº 809/2004 que en los casos de historias financieras complejas, permite solicitar, además de la información financiera histórica mencionada, la información pro forma- exigió a Bankia la inclusión de estados financieros pro forma relativos al ejercicio 2010 (el punto 5 del anexo II del Reglamento nº 809/2004 no permite incluir en un folleto informativo estados pro forma que comprendan más de un ejercicio completo). La información financiera pro forma tiene por objeto describir cómo una operación (por ejemplo la adquisición de uno o varios negocios o sociedades por el emisor) hubiese afectado a los últimos estados financieros del emisor si dicha operación se hubiese realizado al comienzo de dicho último período. No son cuentas en sentido estricto, porque su naturaleza de hipótesis no requiere su formulación por el órgano de administración de la entidad de que se trate ni su aprobación por la junta o asamblea general de la entidad a la que se refieran. Por tanto, esta información representa una situación hipotética y se proporciona únicamente a efectos ilustrativos. Desde la perspectiva de los mercados de valores, su regulación se contiene, principalmente, en el artículo 5 y Anexo II del Reglamento (CE) nº 809/2004. Según esta regulación, en los supuestos en que sea necesaria la elaboración de información financiera pro forma deben cumplirse los siguientes requisitos: i) debe ir acompañada de informe de contable o auditor independiente; y ii) debe presentarse como se prevé en el anexo II del Reglamento (CE) nº 809/2004. Ahora bien, hay que subrayar que la información que se incorpora a los estados financieros pro forma es responsabilidad de la entidad emisora y el cometido del auditor es revisar la corrección de los procesos con que se han elaborado. A tal fin, la CNMV solicitó y Bankia aportó la información financiera pro forma relativa al primer trimestre de 2011 y al ejercicio 2010. Además, Deloitte S. L., elaboró dos informes especiales al respecto: el primero, denominado "Grupo Bankia. Informe especial sobre información financiera pro forma al 31 de marzo de 2011"; el segundo, denominado "Grupo Bankia. Informe especial sobre información financiera proforma al 31 de diciembre de 2010", al objeto de ser incluidos "en el Apartado 20.2 del Folleto Informativo referido a la Oferta Pública de Suscripción y Admisión a Negociación de las Acciones de Bankia S. A. U. en el Sistema de Interconexión Bursátil, en las Bolsas de valores de Madrid, Valencia, Barcelona y Bilbao". En ambos informes se hace alusión a que los mismos se emiten en cumplimiento del apartado 7 del anexo II del Reglamento (CE) nº 809/2004 y a que no pueden ser considerados como informes de auditoría de cuentas, por lo que, como se ha dicho antes, la información que se incorpora a los estados financieros pro forma es responsabilidad de la entidad emisora y el cometido del auditor es revisar la corrección de los procesos con que se han elaborado. En relación con la información financiera pro forma quiere subrayarse que estaba (y continua estando) prevista en el ordenamiento jurídico la posibilidad de emitir valores a los mercados por entidades surgidas de un reciente proceso de reestructuración y que contaban con la necesaria solvencia para cumplir con los requisitos requeridos para su admisión a cotización, si bien tenían que proyectar los resultados históricos que habrían obtenido durante la serie de años inmediatamente anterior a la admisión, que resultaba preceptiva según las normas que regían el mercado de que se trata. Como sostiene la propuesta de resolución, la exoneración a Bankia de la aportación de información financiera histórica auditada relativa a los tres últimos ejercicios de los negocios adquiridos por la sociedad holding y de información financiera pro forma no supone un caso excepcional, sino que responde a la práctica habitual de la CNMV y de otras autoridades competentes de la Unión Europea para casos similares, como se refleja en la aprobación de folletos informativos de oferta pública y primera admisión a negociación de otras compañías con historias financieras complejas (ArcelorMittal, Caixabank, S. A., Iberdrola Renovables, S. A., International Consolidated Airlines Group, S. A. y Vueling Airlines, S. A., entre otras). Por último, debe señalarse que, una vez solicitada por la CNMV y aportada por Bankia toda la información a la que se ha hecho referencia (información histórica e información proforma), la CNMV (como consta en el acuerdo del Comité Ejecutivo de 29 de junio de 2011), sobre la base del apartado c) del artículo 12.2 y entendiendo que "los inversores disponen en el folleto informativo de la información necesaria para formarse un juicio fundado sobre el emisor y sobre los valores objeto de la oferta", exoneró a Bankia de la presentación de las Cuentas anuales de los tres últimos ejercicios (2008, 2009 y 2010). Una vez acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos (folleto, acuerdos del emisor e información financiera), se inscribió en los registros públicos de la CNMV, de acuerdo con el artículo 92 de la LMV. A tenor de lo expuesto, el Consejo de Estado considera que la CNMV cumplió con la función de verificación que el ordenamiento jurídico le atribuye en estos supuestos y exoneró a Bankia de la presentación de las Cuentas anuales con base en el artículo 12.2 c) del Real Decreto 1310/2005 (cuyos requisitos, como ha quedado explicado más arriba, se cumplían en el presente caso). c) Posibilidad de denegar la verificación del folleto Por último, podría haberse alegado por parte de los reclamantes que la CNMV debió denegar la verificación del folleto al amparo del apartado a) del artículo 6.2 Real Decreto 1310/2005, que establece lo siguiente: "La CNMV podrá denegar motivadamente por escrito una solicitud de verificación de una admisión a negociación si: a) En su opinión, la situación del emisor es tal que la admisión atentaría contra el interés de los inversores o, b) Los valores a los que se refiere la solicitud de admisión están ya admitidos a negociación en otro mercado regulado domiciliado en la Unión Europea y el emisor no cumple con las obligaciones derivadas de la admisión a dicho mercado". Ahora bien, la CNMV consideró que no había motivos para entender que la admisión atentaría contra el interés de los inversores pues ninguno de los datos de los que disponía apuntaban en esta dirección. Así, como destacan distintos documentos que obran en el expediente: a) Las calificaciones crediticias que las principales agencias de calificación otorgaron a Bankia en las fechas próximas a su salida a bolsa estaban en línea con las calificaciones crediticias que tenían otras entidades financieras, e incluso con la que tenía el Reino de España. b) Los informes de auditoría de Bankia no habían puesto en duda su solvencia. c) El Banco de España, con fecha 28 de junio de 2011, y en el ejercicio de sus competencias supervisoras, remitió una carta a la CNMV por la que informaba que había acordado no oponerse a una ampliación del capital social de Bankia, S. A. d) Conforme a lo comunicado mediante hecho relevante de 18 de julio de 2011, la operación de salida a bolsa se colocó en un 60% entre minoristas y en el 40% restante entre inversores institucionales, que respaldaron la colocación. Sobre la base de estos datos, no puede afirmarse que fuese exigible que la CNMV denegase la verificación del folleto.

V.2. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD Los reclamantes sostienen que "es responsable solidario de la reparación que se exige a favor de mis mandantes, pues también tiene encomendadas funciones de la supervisión, inspección y autorización de la salida a Bolsa de Bankia, S. A. así como por la labor de inspección y supervisión del cumplimiento de las obligaciones y funciones legalmente encomendadas a las Entidades públicas referidas (el Banco de España y la CNMV). El artículo 86, incluido en el Título VIII (Régimen de Supervisión, Inspección y Sanción), Capítulo I (Disposiciones Generales) de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, en su apartado tercero, así lo especificaba: "El Ministro de Economía y Hacienda y, con su habilitación expresa, la Comisión Nacional del Mercado de Valores, previo informe del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, tendrán las mismas facultades previstas en el número anterior en relación con los grupos consolidables de empresas de servicios de inversión contemplados en el número siguiente y con los grupos consolidables cuya Entidad matriz sea alguna de las citadas en las letras a y b del número 1 del artículo 84"" (subrayado en el original).

En primer lugar, es preciso señalar que el escrito de reclamación no precisa cuáles son las obligaciones de supervisión que corresponden al Ministerio de Economía y Competitividad en el proceso de salida a Bolsa de Bankia y, solo cita el apartado tercero del artículo 86 de la LMV antes transcrito. Por su parte, el apartado anterior a que se refiere el artículo 86.3 tiene el siguiente tenor literal: "2. Sin perjuicio de lo establecido en el Título III del Libro I del Código de Comercio, se faculta al Ministro de Economía y Hacienda y, con su habilitación expresa, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, para, previo informe del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, establecer y modificar en relación con las entidades citadas en el apartado anterior las normas contables y los modelos a que se deben ajustar sus estados financieros, así como los referidos al cumplimiento de los coeficientes que se establezcan, disponiendo la frecuencia y el detalle con que los correspondientes datos deberán ser suministrados a la Comisión o hacerse públicos con carácter general por las propias entidades. Esta facultad no tendrá más restricciones que la exigencia de que los criterios de publicidad sean homogéneos para todas las entidades de una misma categoría y semejantes para las diversas categorías. Asimismo, se faculta al Ministro de Economía y Hacienda, y con su habilitación expresa, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, para regular los registros, bases de datos internos o estadísticos y documentos que deben llevar las entidades enumeradas en el artículo 84.1, así como, en relación con sus operaciones de mercado de valores, las demás entidades contempladas en el artículo 65"

Como puede observarse, de este párrafo no se desprende ninguna obligación por parte del Ministerio de Economía y Competitividad de controlar o supervisar la salida a Bolsa de Bankia sino, únicamente, una habilitación al Ministerio para establecer ciertas normas contables y los modelos a que las entidades supervisadas, es decir, las empresas de servicios de inversión, deben ajustar sus estados financieros.

Actualmente, en el sistema español, el Ministerio de Economía y Competitividad no tiene competencia alguna en relación con la salida a Bolsa de ninguna entidad pues el actual modelo de supervisión del mercado de valores, de acuerdo con las pautas internacionales en esta materia, trata de asegurar que los órganos o instituciones encargadas de la supervisión de dichos mercados (en el caso español, la CNMV) actúen con autonomía e independencia respecto a los órganos gubernamentales, con el fin de garantizar que el análisis supervisor se hace de acuerdo a parámetros técnicos y objetivos y se ejecutan las funciones inspectora y prudencial con la mayor neutralidad y objetividad. Por todo lo anterior, debe desestimarse la reclamación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. ...... en representación de D. ...... y otros."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de enero de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.