Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de noviembre de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Comunicación de V. E. de 15 de octubre de 2014, con registro de entrada el día 20 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto de régimen jurídico de la administración electrónica de la Comunidad Autónoma de Cantabria. El dictamen se solicita con carácter urgente.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de un preámbulo, setenta y nueve artículos agrupados en cinco títulos, dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una derogatoria, dos disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo comienza recordando que el artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece la obligación de las Administraciones Públicas de impulsar el empleo y la aplicación de técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el desarrollo de su actividad y en el ejercicio de sus competencias. Esta previsión se convierte en auténtico mandato tras la aprobación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones por medios electrónicos y que constituye un hito decisivo en la regulación jurídica de las nuevas tecnologías.

La transformación de la organización y de la actividad administrativas continuó con la aprobación de los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad en virtud de los Reales Decretos 3/2010 y 4/2010, de 8 de enero, en los que se establecen las políticas que deben tener en cuenta las Administraciones Públicas al utilizar las tecnologías de la información y comunicación para el ejercicio de sus competencias.

En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, el proceso de incorporación de medios electrónicos en la actuación administrativa recibió un importante impulso con la aprobación del Decreto 37/2012, de 13 de julio, por el que se regulan el registro, las comunicaciones electrónicas y la sede electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y sus organismos públicos.

La actual necesidad de regular, entre otras cuestiones, los sistemas de firma y certificados electrónicos admitidos, el tablón de anuncios electrónico, el documento electrónico y la tramitación electrónica, justifican la aprobación de una nueva norma que unifique el régimen jurídico de la administración electrónica, haciendo efectivo el derecho de los ciudadanos a relacionarse a través de medios electrónicos con la Administración autonómica cántabra.

Tal y como se indica a continuación, la habilitación para aprobar esta norma en desarrollo de la Ley 11/2007, de 22 junio, se encuentra recogida en su disposición final octava y se conecta con la competencia que el Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, reconoce a la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de organización, régimen, funcionamiento y procedimiento administrativo, en su artículo 24 (apartados 1 y 32).

Por último, el preámbulo describe sucintamente la estructura y contenido de la norma en proyecto.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, la encabeza un título preliminar en el que se incluyen los artículos 1 a 11, que recogen las "disposiciones generales". En particular, el artículo 1 define el objeto de la norma, consistente en establecer el régimen jurídico de los servicios de administración electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el desarrollo de su actividad administrativa y de sus relaciones con los ciudadanos. El artículo 2 declara que los términos empleados en el Decreto tendrán el significado previsto en el anexo de la Ley 11/2007 y demás disposiciones mencionadas a continuación. El artículo 3 delimita el ámbito de aplicación de la norma, en el que se incluyen la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el sentido precisado en este precepto y las personas físicas y jurídicas y los entes sin personalidad en sus relaciones con dicha Administración, siendo aplicable igualmente a sus relaciones con las distintas Administraciones públicas. El artículo 4 enuncia los principios que inspiran la norma y los derechos y garantías que en ella se reconocen, invocando expresamente la Ley 11/2007, de 22 de junio. El artículo 5 garantiza la "protección de datos personales" con arreglo a lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, en el Esquema Nacional de Seguridad y en el Decreto 48/1994, de 18 de octubre, por el que se regulan los ficheros informatizados con datos de carácter personal dependientes de los órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma y sus organismos. En virtud del artículo 6 ("accesibilidad"), la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria se obliga a adoptar las medidas necesarias para facilitar la tramitación y la gestión electrónica de los procedimientos administrativos en los que intervengan ciudadanos discapacitados, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten el ejercicio de su derecho a relacionarse eficazmente con la Administración. El artículo 7 regula la "colaboración y cooperación con las Entidades Locales", refiriéndose el artículo 8 a las "actuaciones administrativas automatizadas", esto es, las que se realizan mediante un sistema de información adecuadamente programado sin necesidad de intervención de una persona física en cada caso singular. El artículo 9 establece los "requisitos generales para aplicaciones y servicios de administración electrónica". El artículo 10 define los "servicios comunes de administración electrónica", cuya implantación y gestión corresponden a la Dirección General competente en materia de administración electrónica. Y el artículo 11, en fin, contiene las reglas aplicables al uso de medios electrónicos por parte de los órganos colegiados.

El título I (artículos 12 a 26) regula la web institucional, la sede electrónica y el registro electrónico, dedicando a cada una de estas materias un capítulo. El primero de ellos lo integra el artículo 12, que contiene la definición de la "web institucional". El capítulo II ("sede electrónica") comprende los artículos 13 a 15, el primero de los cuales perfila las "características de la sede electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria", cuyos contenidos y servicios se concretan en el artículo 14, refiriéndose el artículo 15 a las "sedes electrónicas derivadas". El capítulo III (artículos 16 a 26) se dedica al "Registro electrónico común", que queda definido en el artículo 16, regulándose en el artículo 17 el acceso a él; los artículos 18 y 19 se refieren, respectivamente, a la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones y a las circunstancias en que pueden ser rechazados. El artículo 20 permite habilitar a terceros para efectuar la presentación de dichas solicitudes, escritos y comunicaciones, refiriéndose el artículo 21 a la "identificación y autenticación de los ciudadanos por los empleados públicos". El artículo 22 establece el régimen de recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se presenten en el Registro electrónico común, detallándose en el artículo 23 las reglas sobre "cómputo de plazos". Los artículos 24 y 25 se dedican, respectivamente, a las "copias electrónicas compulsadas de documentos en soporte papel realizadas en las oficinas de registro" y a las "copias electrónicas aportadas por los interesados". Finalmente, las reglas de acceso, archivo y custodia de los documentos se recogen en el artículo 26.

El título II se centra en la "identificación y autenticación", a la que la norma dedica los artículos 27 a 42, distribuidos en dos capítulos. El primero de ellos versa sobre la "identificación y autenticación de los ciudadanos" y comprende los artículos 27 a 32, en los que se establecen las reglas generales aplicables en este ámbito y las relativas a los "sistemas de identificación y autenticación de los ciudadanos" y a la "habilitación para la representación de terceros por entidades y colectivos colaboradores", definiéndose asimismo el "régimen de la representación habilitada ante la Administración" y regulándose el "registro electrónico de apoderamientos" y la "identificación y autenticación de los ciudadanos por funcionario público". El capítulo II, por su parte, se refiere a la "identificación y autenticación de la Administración pública", y comprende los artículos 33 a 42, que se ocupan de las siguientes cuestiones, respectivamente: identificación de la sede electrónica; criterios generales para la aplicación de la firma electrónica; sistemas de firma electrónica de las autoridades y empleados públicos; sello electrónico de órgano; sello electrónico de entidad; sistemas de código seguro de verificación; política de firma electrónica y de certificados; autoridades de registro de certificados; plataforma de firma electrónica; e intercambio electrónico de documentos y datos en entornos cerrados de comunicación.

El título III regula las "comunicaciones y notificaciones electrónicas". En él se incluyen los artículos 43 a 51, organizados en tres secciones. La primera de ellas se refiere a las "comunicaciones electrónicas", a la que se dedican los artículos 43 y 44; la segunda tiene por objeto las "notificaciones electrónicas", cuyo régimen queda establecido en los artículos 45 a 48; y la tercera se ocupa del "tablón de anuncios electrónico", definido en el artículo 49 y cuya eficacia se regula en el artículo 50, refiriéndose el artículo 51 al "procedimiento de gestión de la publicación de actos, comunicaciones y notificaciones".

El título IV agrupa las normas relativas a la "gestión documental" y comprende los artículos 52 a 63, divididos en tres capítulos, el primero de los cuales (artículos 52 a 55) regula "el documento administrativo electrónico", centrándose en sus características, en los metadatos, en los requisitos de los documentos aportados por los ciudadanos y en los documentos electrónicos expedidos por otras Administraciones públicas. El capítulo II contiene las normas aplicables a las "copias electrónicas", que se recogen en los artículos 56 a 60, referidos a las siguientes cuestiones: copias electrónicas de los documentos en soporte papel o en otro soporte susceptible de digitalización; copias electrónicas de documentos administrativos electrónicos; copias en papel de los documentos públicos administrativos electrónicos; compulsa electrónica; y derecho a la obtención de copias. Por último, el capítulo III regula la "conservación y archivo" de los expedientes y documentos electrónicos. En él se incluyen los artículos 61, 62 y 63 ("archivo electrónico de expedientes y documentos electrónicos", "destrucción de documentos originales en soporte papel y de documentos electrónicos" y "política de gestión de expedientes y documentos electrónicos").

El título V regula la "tramitación electrónica". Consta de dos capítulos, el primero de los cuales integra, bajo la rúbrica "el expediente electrónico", los artículos 64 a 67. En particular, el artículo 64 define el expediente electrónico, cuya formación y remisión se regulan en los artículos 65 y 66, respectivamente, reconociéndose en el artículo 67 el derecho de acceso por parte de los ciudadanos a la información, registro y documentos administrativos que se encuentran en soporte electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 30/1992. El capítulo II, por su parte, establece el régimen de "utilización de medios electrónicos en la tramitación del procedimiento". Lo integran los artículos 68 a 79, agrupados en dos secciones: en la primera se recogen las "disposiciones generales" relativas a la implantación e impulso de los medios electrónicos (artículo 68), a los criterios para la gestión electrónica de procedimientos (artículo 69), al fomento de la participación ciudadana por medios electrónicos (artículo 70), a la obligatoriedad del procedimiento administrativo electrónico (artículo 71) y a los certificados administrativos electrónicos (artículo 72). En la sección 2ª se integran las normas sobre "gestión del procedimiento administrativo electrónico", contenidas en los artículos 73 a 79, en los que se detallan las reglas sobre las solicitudes de iniciación, la subsanación y mejora de la solicitud, la consulta electrónica del estado de la tramitación, la instrucción del procedimiento utilizando medios electrónicos y su terminación, con especial atención a la terminación convencional, al desistimiento y a la renuncia.

En cuanto a la parte final de la norma, la integran, en primer lugar, dos disposiciones adicionales: la primera declara la aplicación supletoria de la norma en proyecto a los procedimientos especiales en materia tributaria y de contratación del sector público autonómico, en tanto que la segunda contiene las normas aplicables a la "facturación electrónica".

Consta también de tres disposiciones transitorias, que establecen el régimen aplicable a los "registros de apoderamientos existentes", a la "integración de aplicaciones informáticas existentes" y a los "sistemas de firma electrónica que estén siendo utilizados a la entrada en vigor de este decreto", respectivamente, y de una disposición derogatoria que extiende sus efectos a las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en la norma y, en concreto, a los artículos 31 a 48 del Decreto 37/2012, de 13 de julio, por el que se regulan el registro, las comunicaciones electrónicas y la sede electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y sus organismos públicos, a excepción del párrafo primero del artículo 46, por virtud del cual se crea la sede electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Figuran a continuación dos disposiciones finales: la primera, relativa al "desarrollo normativo", faculta al titular de la Consejería competente en materia de administración electrónica para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo del Decreto, mientras que la segunda declara que este entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Cantabria.

Finalmente, la norma incluye un anexo en el que se recogen las definiciones de distintas expresiones empleadas en la norma, tales como "autoridad de registro", "código seguro de verificación", "factura electrónica" o "portafirmas" y "sello" electrónicos, entre otras.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

Al proyecto definitivo de Decreto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración. En él constan las sucesivas versiones de la norma y la preceptiva memoria justificativa, que comienza mencionando algunas de las normas estatales que, con carácter básico, regulan la utilización de los medios electrónicos por las Administraciones públicas, como son el artículo 45 de la Ley 30/1992, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y los Reales Decretos 3 y 4/2010, de 8 de enero, que regulan los Esquemas Nacionales de Seguridad e Interoperabilidad, respectivamente. Señala a continuación que, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, el proceso de incorporación de los medios electrónicos a la actuación administrativa se vio impulsado como consecuencia de la aprobación del Decreto 37/2012 y continúa ahora con la regulación en proyecto, cuya aprobación responde a la necesidad de terminar de definir el marco jurídico de la administración electrónica, garantizando el ejercicio efectivo por parte de los ciudadanos del derecho a relacionarse con la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria a través de medios electrónicos. Para ello, el Decreto regula los sistemas de firma y certificados electrónicos admitidos, el tablón de anuncios electrónicos, el documento y el expediente electrónicos, la tramitación electrónica de los procedimientos y los servicios comunes de administración electrónica.

Tras resumir la estructura y contenido de la norma, la memoria hace constar que su tramitación se ajusta a lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Desde el punto de vista presupuestario, señala que la entrada en vigor de la norma no supondrá incremento del gasto público, ya que su desarrollo y las medidas relacionadas con él están previstos en el programa de actuaciones de la Dirección General de Servicios de Atención a la Ciudadanía de la Consejería de Presidencia y Justicia y no implican modificaciones de las relaciones de puestos de trabajo ni gastos adicionales de ningún tipo.

Obra en el expediente el informe favorable de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Presidencia y Justicia, de 30 de abril de 2014. Asimismo, se ha remitido el expediente a las Secretarías Generales de las Consejerías de Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural, Sanidad y Servicios Sociales, Economía, Hacienda y Empleo, Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo y Educación, Cultura y Deporte, ninguna de las cuales ha formulado observaciones, así como a las de las Consejerías de Obras Públicas y Vivienda y de Innovación, Industria, Turismo y Comercio, que han emitido informes en los que realizan diversas consideraciones que, en su mayoría, han sido tenidas en cuenta en la versión definitiva del proyecto. Se ha recabado también el parecer de la Dirección General de Función Pública de la Consejería de Presidencia y Justicia. Y consta, en fin, el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico, cuyas observaciones han sido íntegramente atendidas.

En tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto Decreto de régimen jurídico de la administración electrónica de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en relación con su artículo 24.

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica.

Tal declaración de urgencia se fundamenta, según se hace constar en un oficio de la Dirección General de Organización y Tecnología de la Consejería de Presidencia y Justicia de 13 de octubre de 2014, en la necesidad de regular la administración electrónica en la Comunidad Autónoma de Cantabria con carácter previo a la entrada en vigor de la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas del sector público.

Ahora bien, aun teniendo presente esta circunstancia y sin cuestionar la necesidad de aprobar a la mayor brevedad posible el proyecto remitido en consulta, no puede dejar de apuntarse la conveniencia de hacer un uso meditado y prudente de las declaraciones de urgencia, especialmente en los supuestos en los que, como en este caso, la norma sometida a dictamen resulta amplia y compleja, máxime teniendo en cuenta que la entrada en vigor de la referida norma legal no tendrá lugar hasta el 15 de enero de 2015 y que el proyecto incluye una única disposición -la adicional segunda- relativa a la facturación electrónica.

II.- Tramitación del expediente

Por lo que se refiere a la tramitación del expediente, se ha respetado el procedimiento para la elaboración de los decretos del Gobierno de Cantabria establecido en los artículos 119 y 120 de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Obran en el expediente, y así se recoge en los antecedentes, la memoria justificativa que acompaña a la primera versión del proyecto y el preceptivo informe de la Dirección General del Servicio Jurídico (artículo 14.b) de la Ley de Cantabria 11/2006, de 17 de julio, de Organización y Funcionamiento del Servicio Jurídico). Consta igualmente que el proyecto ha sido sometido a informe de las Secretarías Generales de las distintas Consejerías y a la Dirección General de Función Pública de la Consejería de Presidencia y Justicia, a cuyas competencias afectan algunas de las previsiones de la regulación proyectada.

Sin embargo, aun cuando puedan reputarse formalmente cumplidos los trámites exigidos por la ley, no puede dejar de apuntarse que la memoria justificativa que acompaña a la primera versión del proyecto se limita a reproducir el contenido de la parte expositiva de la norma, sin incluir ninguna explicación adicional de las razones que motivan su aprobación ni de los fines que con ello pretenden alcanzarse. Ha de señalarse, igualmente, que en la versión última del Decreto proyectado se han introducido cambios significativos respecto del texto inicial, tanto en la estructura como en el contenido, lo que habría hecho recomendable incorporar al expediente una memoria justificativa expresiva de tales cambios, que reflejara de manera exacta la estructura y contenido de la norma en su versión final -incluyendo una referencia a las disposiciones integrantes de la parte final y al anexo, que no se mencionan en el apartado correspondiente de la memoria-, justificando de manera más detallada su necesidad y oportunidad y la finalidad perseguida.

Habría sido deseable también incluir en el apartado relativo al impacto presupuestario una mayor explicación de los motivos por los que se concluye que la aprobación y aplicación de la norma no van a suponer incremento del gasto público ni modificaciones de las relaciones de los puestos de trabajo.

Finalmente, cabe señalar que aun cuando el artículo 120 de la Ley de Cantabria 6/2002, en la redacción dada por la Ley de Cantabria 1/2010, de 27 de abril, que la modifica, exige que se incorpore al procedimiento de elaboración de los decretos del Gobierno el informe sobre mejora de la regulación elaborado por el correspondiente Centro Directivo y previsto en el nuevo artículo 118.2 de la referida Ley 6/2002, tal informe no resulta en este caso exigible, en la medida en que la disposición final segunda de la Ley 1/2010 previene en su tercer apartado que los mencionados preceptos no entrarán en vigor en tanto no se haya desarrollado el contenido del referido informe, siendo así que tal desarrollo no se ha llevado aún a cabo.

III.- Competencia y base legal de la norma

El proyecto examinado cuenta con base competencial y habilitación legal suficientes para ser dictado. En particular, el artículo 24 del Estatuto de Autonomía de Cantabria reconoce en su apartado 32 la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de "procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia".

Corresponde al Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria la aprobación del proyecto de Decreto, tal y como resulta del artículo 18 del referido Estatuto de Autonomía, que establece que el Gobierno "ejerce (...) la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y las leyes". Por otro lado, el artículo 18.g) de la Ley 6/2002 preceptúa que corresponde al Gobierno "aprobar mediante decreto los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes emanadas del Parlamento de Cantabria, así como para el desarrollo de la legislación del Estado, cuando proceda, y ejercer, en general, la potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté atribuida al Presidente o a los Consejeros".

La habilitación que sirve de base al proyecto sometido a consulta se encuentra recogida en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, cuya disposición final octava previene que "corresponde al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la presente Ley".

En consecuencia, existen título competencial y habilitación legal suficiente para aprobar el proyecto sometido a consulta, cuyo rango - Decreto- es el adecuado.

IV.- Consideraciones sobre el proyecto

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto, según ha quedado expuesto, establecer el régimen jurídico de la administración electrónica de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Dicho régimen jurídico se encuentra definido, en sus líneas generales y con carácter básico, en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, norma que, tal y como destaca la parte expositiva del Decreto en proyecto, constituye el hito decisivo en la regulación del uso de las tecnologías de la información por parte de las Administraciones públicas, tanto en su organización y funcionamiento internos, como en sus relaciones con los ciudadanos, a los que por primera vez se reconoce un verdadero derecho de acceder electrónicamente a las Administraciones públicas.

En efecto, la ley aborda la regulación de aquellas cuestiones en las que resulta preciso contar con una normativa común en todo el territorio del Estado, como son la interoperabilidad, las garantías de las comunicaciones electrónicas, los servicios a los que tienen derecho los ciudadanos, la conservación de las comunicaciones electrónicas o la regulación de la gestión electrónica de los procedimientos en sus aspectos generales, entre otras, garantizando de este modo que el ejercicio por parte de los ciudadanos de su derecho a relacionarse electrónicamente con todas las Administraciones se enmarque en un régimen común a todas ellas.

Partiendo de las normas básicas contenidas en esta ley y al amparo de la habilitación recogida en su disposición final octava, las distintas Comunidades Autónomas han aprobado en sus respectivos ámbitos territoriales y competenciales diversas normas tendentes a hacer efectivo ese derecho, dotándose así de un régimen propio de utilización de medios electrónicos e impulsando con ello la creación de la llamada "administración electrónica". A título de ejemplo y sin ánimo exhaustivo, cabe mencionar el Decreto catalán 56/2009, de 7 de abril, para el impulso y el desarrollo de los medios electrónicos en la Administración de la Generalidad; el Decreto 12/2010, de 16 de marzo, por el que se regula la utilización de medios electrónicos en la actividad de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; el Decreto 75/2010, de 18 de marzo, por el que se crea la sede electrónica corporativa, se regulan determinados aspectos relativos a la identificación y autenticación electrónicas y se establecen medidas para la copia electrónica de documentos en la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura; el Decreto 198/2010, de 2 de diciembre, por el que se regula el desarrollo de la Administración electrónica de la Xunta de Galicia y de las entidades de ella dependientes; el Decreto 62/2009, de 25 de junio, del Consejo de Gobierno, por el que se regula la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en la contratación pública de la Comunidad de Madrid; el Decreto 113/2010, de 5 de noviembre, de acceso electrónico a los servicios públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; o el Decreto 10/2011, de 10 de febrero, por el que se regula la utilización de los medios electrónicos en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.

En el caso concreto de Cantabria, un primer paso en este proceso de adaptación del ordenamiento a las exigencias derivadas de la regulación básica contenida en la Ley 11/2007 fue el Decreto 37/2012, de 13 de julio, por el que se regulan el registro, las comunicaciones electrónicas y la sede electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria y sus organismos públicos, cuyo proyecto fue examinado por el Consejo de Estado en el dictamen 696/2011, de 9 de junio. La aprobación de esta norma permitió una racionalización de las infraestructuras de teletramitación e impulsó los servicios telemáticos, dotando de mayor seguridad jurídica al registro y unificando en un solo texto la regulación hasta entonces existente.

En esta misma línea se inscribe la norma cuyo proyecto se somete a consulta, en la que se integran muchas de las previsiones contenidas en dicho decreto, introduciéndose, en algunos casos, una nueva regulación -que en gran medida coincide con la contenida en la Ley 11/2007 y en su reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 1671/2012, de 6 de noviembre- e incorporándose además ciertas reglas aplicables a cuestiones no incluidas en el Decreto 37/2012, como las relativas a la web institucional autonómica.

En términos generales, el proyecto establece una regulación completa y acabada que responde adecuadamente a la finalidad perseguida, sin que los distintos órganos que han intervenido en su tramitación hayan formulado objeciones de fondo, no obstante lo cual, se considera necesario realizar algunas consideraciones:

a) Preámbulo

El preámbulo del Decreto proyectado llama la atención por la parquedad con que describe el contenido de la norma y las razones que justifican su aprobación. Se echa en falta una breve mención de las principales novedades introducidas respecto de la regulación contenida en el Decreto 37/2012 que sea expresiva del alcance de la norma que pretende aprobarse, así como una más completa de su contenido, que tan solo queda esbozado mediante una somera indicación de las rúbricas de cada título o, a lo sumo, una escueta referencia a alguna cuestión concreta.

Asimismo, debe advertirse que, al exponerse la estructura de la norma, se olvida incluir una mención expresa al contenido de las disposiciones que integran la parte final del Decreto y a su anexo y que en la fórmula promulgatoria ha de hacerse referencia al dictamen del Consejo de Estado utilizándose la expresión que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, resulte procedente en este caso.

b) Artículo 1 ("objeto")

En su primer apartado, este precepto define el objeto de la norma, que consiste en "regular el régimen jurídico de los servicios de administración electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria en el desarrollo de su actividad administrativa y sus relaciones con los ciudadanos".

Precisa a continuación en su segundo apartado que el Decreto "no será de aplicación a las actividades desarrolladas en régimen de Derecho privado por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria", previsión esta que, en puridad, no se dirige a perfilar el objeto de la norma, sino más bien a delimitar su ámbito de aplicación, razón por la cual se sugiere que se incluya como segundo apartado del artículo 3.

c) Artículo 2. Definiciones, en conexión con el anexo

De conformidad con este artículo, "los términos que se emplean en este Decreto tendrán el significado que se establece en el anexo de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en el anexo IV del Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el ámbito de la administración electrónica, en el anexo del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la administración electrónica, o normas que los sustituyan, y en el anexo del presente Decreto".

Así pues, el proyecto contiene, en cuanto a la definición de ciertos términos o expresiones empleados a lo largo del texto, una remisión expresa a lo dispuesto tanto en el anexo de la Ley del Estado como en su propio anexo, previsión esta que suscita dos observaciones:

1.- En primer lugar, debe señalarse que la Ley 11/2007 no solo contiene definiciones en su anexo, sino que también a lo largo de su articulado perfila el concepto de algunas de las expresiones que en ella se utilizan y que son relevantes a efectos de la correcta aplicación de sus disposiciones. Tal es el caso, por ejemplo, de la expresión "expediente electrónico", que se define en el artículo 32.1, cuyo carácter básico se reconoce en la disposición final primera. Ello obliga a modificar la redacción del artículo 2 del proyecto en el sentido de remitir no solo a lo dispuesto en el anexo de la Ley estatal, sino a la propia Ley en su conjunto.

2.- En segundo término, procede hacer notar que el precepto examinado contiene también una remisión a lo dispuesto en su propio anexo, en el que se determina el significado de diversas expresiones contenidas en la norma. Ocurre, sin embargo, que algunas de ellas cuentan ya con una definición en la normativa básica del Estado, lo que impide que la norma autonómica pueda ofrecer una definición "propia" de tales conceptos, ya sea reproduciendo literalmente el precepto estatal, ya introduciendo variaciones. Nuevamente cabe citar como ejemplo la definición de "expediente electrónico" que, precisamente por establecerse en un precepto básico (artículo 32 de la Ley 11/2007), no puede quedar recogida en el anexo de la norma autonómica, por más que esta reproduzca literalmente en su anexo el tenor de la norma del Estado. Lo mismo cabe decir de la expresión "código seguro de verificación", que no aparece definida como tal en la Ley 11/2007, pero que se encuentra conceptualmente delimitada en su artículo 18.1.b), de carácter básico (disposición final primera), cuyo texto se incorpora, con ligeras variaciones, en el anexo del Decreto en proyecto.

Debe, pues, modificarse el anexo de la norma en proyecto, eliminándose de él las definiciones de las expresiones que cuentan ya con una definición propia en la normativa básica estatal o, en su caso, incluyendo en ellas una referencia expresa al precepto legal básico que se reproduce.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

d) Artículo 8. Actuaciones administrativas automatizadas

En su primer apartado, este artículo preceptúa que "se entenderá por actuación administrativa automatizada la producida por un sistema de información adecuadamente programado sin necesidad de intervención de una persona física en cada caso singular".

Las actuaciones administrativas automatizadas se encuentran definidas en la letra a) del anexo de la Ley 11/2007, cuyo carácter básico se infiere de lo dispuesto en su artículo 5, en conexión con la disposición final primera (esta declara el carácter básico del artículo 5, que remite el significado de los términos empleados a lo dispuesto en el anexo). La norma estatal ofrece un concepto idéntico al que se recoge en el proyecto, si bien añade que esta expresión comprende tanto la producción de actos de trámite o resolutorios de procedimientos, como la de meros actos de comunicación. No es preciso, pues, que el proyecto regule esta cuestión, habida cuenta de la remisión que, tal y como se ha indicado, su artículo 2 hace al anexo de la ley a efectos de precisar el significado de la terminología empleada

En consecuencia y en línea con la observación formulada en la letra c) anterior, debe sugerirse que se elimine esta apartado o, en caso de que decida mantenerse, se indique de forma clara que la definición en él contenida se encuentra prevista en la Ley 11/2007 (bastaría, para ello, con añadir el inciso "de conformidad con lo dispuesto en la letra a) del anexo a la Ley 11/2007").

Esta observación se hace extensiva al artículo 52, que precisa las "características de los documentos administrativos electrónicos", incluyendo en su primer apartado una definición de "documento electrónico" que coincide con la que se recoge en la letra j) del anexo a la Ley 11/2007. Y resulta también aplicable al artículo 64 que, al regular el "expediente electrónico", comienza por definirlo en los mismos términos que el artículo 32.1 de la Ley 11/2007. Tal y como se ha indicado en el subapartado c) anterior, esta expresión debe suprimirse del anexo de la norma en proyecto, debiendo igualmente suprimirse de este precepto, a no ser que se señale expresamente en él que la definición se corresponde con la del precepto legal mencionado.

e) Artículo 10. Servicios comunes de administración electrónica

Nuevamente el proyecto introduce en su articulado la definición de una de las expresiones propias del ámbito objeto de regulación, como es, en este caso, la de "servicios comunes de administración electrónica".

La peculiaridad, en este caso, radica en que no se trata de una expresión cuyo significado se encuentre precisado en la Ley 11/2007, lo que en principio posibilita que las normas autonómicas puedan definirla.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el proyecto examinado incluye un anexo dedicado precisamente a definir este tipo de expresiones, se considera que sería más correcto desde el punto de vista de la técnica normativa incluir en él esta definición, en vez de hacerlo en uno de sus preceptos. Por ello, cabe proponer que los apartados 1 y 2 de este artículo 10 pasen a integrarse en el anexo, incluyendo en él como uno de los términos a definir el de "servicios comunes de administración electrónica" y manteniendo como contenido del artículo 10 lo dispuesto en los actuales apartados 3 y 4, con la consiguiente reordenación.

f) Artículo 23. Cómputo de plazos

Este artículo incluye las reglas del cómputo de plazos aplicables a los supuestos de presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones en el Registro Electrónico Común.

En su segundo apartado contiene una regla relativa a los supuestos en que el plazo esté fijado en días hábiles o naturales, omitiendo toda referencia a los supuestos en que esté fijado en meses o años. Se recomienda introducir alguna previsión al respecto.

Por otro lado, el apartado 3 in fine establece que "no será de aplicación al Registro Electrónico Común lo dispuesto en el artículo 48.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común". Esta previsión proviene del artículo 26.5 de la Ley 11/2007, que debería citarse expresamente en este apartado, a fin de dejar claro que no es la norma reglamentaria la que desplaza un precepto de rango legal, sino que la exclusión de su aplicación se encuentra prevista en la Ley que el decreto en proyecto desarrolla.

g) Artículo 27. Reglas generales. Artículo 28. Sistemas de identificación y autenticación de los ciudadanos

El artículo 27 recoge las reglas generalmente aplicables a la identificación y autenticación de los ciudadanos, estableciendo en su primer apartado que "los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, podrán utilizar cualquiera de los sistemas de firma electrónica a que se refiere el artículo 13.2 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en los términos establecidos en este Decreto", precepto aquel de la ley a cuyo tenor:

"2. Los ciudadanos podrán utilizar los siguientes sistemas de firma electrónica para relacionarse con las Administraciones Públicas, de acuerdo con lo que cada Administración determine:

a) En todo caso, los sistemas de firma electrónica incorporados al Documento Nacional de Identidad, para personas físicas.

b) Sistemas de firma electrónica avanzada, incluyendo los basados en certificado electrónico reconocido, admitidos por las Administraciones Públicas.

c) Otros sistemas de firma electrónica, como la utilización de claves concertadas en un registro previo como usuario, la aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas no criptográficos, en los términos y condiciones que en cada caso se determinen".

A esos otros sistemas de firma electrónica recogidos en la letra c) se refiere, en términos muy similares, el artículo 27 del proyecto en su apartado 5, al que a su vez remite el artículo 28, que preceptúa:

"1: Las personas físicas podrán utilizar, para relacionarse con la Administración, los siguientes sistemas de firma electrónica:

a. Sistemas de firma electrónica incorporados al Documento Nacional de Identidad. b. Sistemas de firma electrónica avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos. c. Los sistemas de firma electrónica a que se refiere el artículo 27.5 de este Decreto".

Así pues, este primer apartado del artículo 28 menciona dos de los sistemas previstos en el artículo 13.2 de la ley, que no aparecen citados en el artículo 27, y remite a este último la concreción de otros posibles sistemas, también previstos en la norma legal -aunque no impuestos por ella-. De este modo, el contenido del artículo 13.2 de la ley queda fragmentado, recogiéndose de manera incompleta en los dos preceptos examinados, que en sus respectivos apartados primeros regulan una misma cuestión, si bien lo hacen en diferentes términos y mediante un indeseable juego de remisiones.

A la vista de todo ello, se sugiere dar nueva redacción a los apartados analizados, de tal modo que se eviten reiteraciones innecesarias y se regulen de manera clara y comprensible los sistemas de identificación y autenticación admitidos.

h) Artículo 50. El Tablón de anuncios electrónicos

De conformidad con lo dispuesto en este artículo, "la publicación de los actos, comunicaciones y notificaciones que, por disposición legal o reglamentaria, deba realizarse en el tablón de anuncios presencial podrá ser sustituida o complementada por el Tablón de anuncios electrónico...".

Resulta llamativo que un precepto de rango reglamentario pueda prever la sustitución de una forma de publicación prevista en una norma legal por otra distinta, aun cuando ambas presenten similar naturaleza y desplieguen los mismos efectos. Se trata, no obstante, de una previsión consagrada en el artículo 12 de la Ley 11/2007 siendo aconsejable que este precepto se cite expresamente en el artículo de que se trata, a fin de evitar cualquier duda que pueda suscitarse en relación con la idoneidad de rango para establecer una regla como esta.

i) Artículo 71. Obligatoriedad del procedimiento administrativo electrónico

Este precepto desarrolla la previsión contenida en el artículo 27.6 de la Ley 11/207, en el que se establecen los supuestos en que "reglamentariamente, las Administraciones públicas podrán establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando solo medios electrónicos". En concreto, el proyecto prevé que el uso obligatorio de medios electrónicos "podrá establecerse justificadamente mediante orden del titular de la Consejería competente...".

Pues bien, aun cuando atendiendo el tenor del precepto legal resulta admisible que la obligatoriedad del procedimiento administrativo electrónico, puede imponerse mediante orden, ha de tenerse en cuenta que, en el ámbito de la Administración General del Estado, el desarrollo de esta norma se ha llevado a cabo con carácter general a través de reales decretos por lo que se sugiere que también en el ámbito autonómico sea una norma del Gobierno la que establezca dicha obligatoriedad.

j) Otras observaciones

Al margen de las observaciones realizadas, existen algunos aspectos de la regulación proyectada que suscitan también comentarios, la mayoría destinados a mejorar la técnica y estilo del proyecto, que se formulan a continuación con el distinto alcance que resulta de los términos en que se realizan:

- El artículo 13, relativo a las "características de la sede electrónica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria", determina en su apartado 6 a qué órganos corresponden las competencias de gestión de la sede electrónica de la Comunidad Autónoma de Cantabria, señalando a continuación que "la información y servicios que ofrezcan quedarán plenamente integrados dentro de esta sede...". Esta previsión ganaría en claridad si se identificase de manera expresa a los sujetos de la oración, bastando para ello con añadir el inciso "estos órganos" antes del verbo.

- En su primer apartado, el artículo 14 ("contenidos y servicios de la sede electrónica") detalla el contenido mínimo del que debe disponer la sede electrónica de Cantabria, que queda recogido en sus cuatro primeras letras. La última de ellas, la e), previene que "los textos de las disposiciones de creación de la sede electrónica (...) deberán estar disponibles para su consulta, bien directamente, bien mediante enlaces". A efectos de mantener la simetría en la enunciación de los distintos elementos que necesariamente han de figurar en la sede electrónica, se sugiere añadir antes del verbo "deberán" el pronombre relativo "que".

- De conformidad con lo dispuesto en el segundo apartado del artículo 19, en el que se regulan las solicitudes, escritos y comunicaciones que pueden ser rechazados en el Registro Electrónico Común, "en los casos previstos en el apartado anterior, el sistema informará inmediatamente del rechazo, con indicación de los motivos del mismo, así como, cuando ello fuera posible, de los medios de subsanación de tales deficiencias y las oficinas de registro en las que pueda presentarse". Para que esta previsión sea completa, debería explicitarse que lo que puede presentarse son las solicitudes, escritos o comunicaciones. También en el apartado 3, dado que lo que puede presentarse son las solicitudes, escritos y comunicaciones, ha de figurar la forma verbal en plural ("puedan").

- El artículo 29, al regular la habilitación para la representación de terceros por entidades y colectivos colaboradores y los convenios de habilitación, dispone en su apartado 4 que "el incumplimiento de las obligaciones asumidas por las corporaciones, asociaciones o instituciones firmantes del convenio supondrá su resolución y la de las habilitaciones basadas en el mismo, previa instrucción del oportuno expediente, con audiencia de la entidad interesada" y añade que "el incumplimiento por parte de una persona firmante del documento individualizado de adhesión supondrá su exclusión del convenio con el procedimiento y garantías previstos en el párrafo anterior", señalando que "en ambos casos se entenderá sin perjuicio de la exigencia de las responsabilidades que fueran procedentes". Esta última regla ha de completarse dejando constancia de que se refiere tanto a la resolución como a la exclusión, sustituyendo el sintagma "en ambos casos" por la expresión "tanto la resolución como la exclusión", coordinándose a continuación el verbo con este sujeto.

- La rúbrica del artículo 37, "sello electrónico de entidad", debe figurar en cursiva.

- En su segundo apartado, el artículo 38 identifica lo que el sistema de código seguro de verificación debe garantizar. Se sugiere eliminar en la letra c) el primer inciso ("asimismo, se debe garantizar"), a fin de mantener la uniformidad de este subapartado con los que le preceden.

- En el artículo 42, el verbo "pertenezca" empleado en el segundo apartado ha de figurar en plural, al ser su sujeto "los participantes en las comunicaciones".

- El título III, que comprende los artículos 43 a 51, aparece dividido en tres secciones, siendo así que la división propia de los títulos en la estructura del proyecto opera con la ordenación previa en capítulos, lo que aconseja modificar en este punto el criterio seguido en el proyecto.

- El artículo 55, dedicado a los "documentos electrónicos expedidos por otras Administraciones Públicas", previene en su segundo apartado que, cuando por razones ajenas a la Administración de Cantabria no resulte posible comprobar la integridad y autenticidad de estos documentos, "su eficacia quedará supeditada al efectivo cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 21 de la ley 11/2007". La remisión a este precepto no parece correcta, pues en él se regula la interoperabilidad de la identificación y autenticación por medio de certificados electrónicos, sin consignar ningún requisito relativo a los documentos electrónicos, por lo que debería corregirse.

- En el artículo 58 se identifica por error el párrafo que sigue a la enunciación de los requisitos a, b y c como apartado "5".

- El artículo 67 hace referencia al derecho de acceso por parte de los ciudadanos a la información, registro y documentos administrativos que se encuentren en soporte electrónico, remitiendo su regulación al artículo 37 de la Ley 30/1992. Cabe recordar que, más allá de este precepto, el régimen jurídico de este derecho se encuentra recogido en el capítulo III del título I de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, lo que hace preciso incluir una referencia a él.

- Se considera conveniente modificar el apartado 3 del artículo 73 ("solicitudes de iniciación" del procedimiento administrativo electrónico), eliminando el título que lo encabeza ("uso de estándares abiertos e independencia tecnológica") y refundiéndose las letras a) y b) en un único párrafo que pasaría a integrar el contenido de este tercer apartado y que podría quedar redactado en términos similares a estos: "los documentos, servicios electrónicos y aplicaciones que se pongan a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas se encontrarán, como mínimo, disponibles mediante estándares abiertos y serán, según corresponda, visualizables accesibles y funcionalmente operables...".

- El artículo 77 regula la "terminación del procedimiento utilizando medios electrónicos". Establece en su primer apartado que tanto los actos que pongan fin al procedimiento como los recursos y reclamaciones que puedan interponerse contra ellos "podrán ser producidos y notificados por medios electrónicos". Ha de advertirse la impropiedad de calificar los recursos y reclamaciones como "producidos", por lo que debe modificarse la redacción empleada.

- En el artículo 79 debe suprimirse el inciso "salvo en aquellos casos en los que exista obligación de utilizar solo medios electrónicos", pues lo que el precepto regula es la posibilidad de formular el desistimiento mediante documento electrónico con carácter general, no siendo correcto, pues, establecer como excepción a esta regla general la de los supuestos en que la utilización de medios electrónicos sea preceptiva.

- La disposición adicional primera prevé la aplicación supletoria del Decreto en proyecto a los procedimientos de contratación del sector público autonómico "regulados en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público". Tales procedimientos no están, sin embargo, regulados en el real decreto legislativo, sino en el texto refundido que mediante él se aprueba. Por ello, es preciso corregir esta cita, que ha de ir referida al texto refundido y no a su norma de aprobación.

- Debe revisarse la disposición derogatoria, a fin de incluir en ella una mención expresa a otros preceptos del Decreto 37/2012 que no se derogan expresamente y cuyo contenido, sin embargo, ha pasado a incorporarse al Decreto en proyecto, lo que obliga a derogarlos también, a fin de evitar duplicidades innecesarias que pueden generar confusión. Tal es el caso, sin ánimo exhaustivo, de los artículos 4 y 10 del Decreto de 37/2012.

- A lo largo del texto se emplean diversos términos y expresiones cuyas iniciales se consignan indistintamente en mayúsculas o minúsculas, debiendo unificarse el criterio empleado. A título ejemplificativo, puede mencionarse la expresión "administración electrónica", que en el título de la norma figura con iniciales en mayúscula y en el articulado en minúscula, o la de "organismos públicos y entidades de derecho público" (artículos 3 y 4.4), así como el término "orden" (artículos 29.2 y 43.3) o la expresión "sede electrónica" (artículos 14 y 17).

- El término "cloud" ha de sustituirse por su equivalente en castellano "nube", una de cuyas acepciones es precisamente la de "espacio de almacenamiento y procesamiento de datos y archivos ubicado en internet".

- Con carácter general, se recomienda realizar una revisión cuidadosa del texto a fin de corregir las erratas y errores de puntuación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada en el apartado IV.c) 2 en relación con el anexo y consideradas las restantes, puede someterse a la aprobación del Consejo de Gobierno de Cantabria el proyecto de Decreto de régimen jurídico de la administración electrónica de la Comunidad Autónoma de Cantabria."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de noviembre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.