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Número de expediente: 937/2013 (INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO)

Referencia: 937/2013
Procedencia: INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO
Asunto: Anteproyecto de ley del sector eléctrico.
Fecha de aprobación: 12/9/2013

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de septiembre de 2013, emitió, por unanimidad, con inhibición de la Consejera Sra. Fernández de la Vega, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del día 6 de septiembre de 2013, en el que se hacía constar que el dictamen habría de emitirse en el plazo máximo de cuatro días, el Consejo de Estado ha examinado el expediente del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico.

De antecedentes resulta:

1. El Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico principia por una exposición de motivos y consta de ochenta artículos, nueve disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El articulado del anteproyecto se distribuye en diez títulos, cuyas rúbricas son las siguientes: Título X, Disposiciones generales, Título II, Ordenación del suministro, Título III, Sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, Título IV, Producción de energía eléctrica, Título V, Gestión económica y técnica del sistema eléctrico, Título VI, Transporte de energía eléctrica, Título VII, Distribución de energía eléctrica, Título VIII, Suministro de energía eléctrica, Título IX, Autorizaciones, expropiación y servidumbres, y Título X, Régimen de infracciones, sanciones e inspecciones. A su vez, el Título VIII y el Título X se subdividen en capítulos.

2. La exposición de motivos, que es relativamente breve y no está dividida en apartados, comienza refiriéndose a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, señalando que, tras dieciséis años de vigencia, gran parte de sus objetivos se han cumplido. Persisten, sin embargo, algunas deficiencias, y la más relevante es "la aparición de un déficit en el sistema por la existencia de desequilibrios anuales entre ingresos y costes que se han venido produciendo de manera sistemática durante la última década, de modo que en el momento actual la deuda viva del sistema es de más de 26.000 millones de euros".

"Las causas de este desequilibrio -sigue diciendo el preámbulo- se encuentran en el crecimiento excesivo e injustificado de determinadas partidas de costes durante los años de crecimiento económico, que no fueron acompañadas por los necesarios ingresos del sistema, pues decisiones de contención del crecimiento de los peajes para los consumidores lo impidieron". Esta situación podría suponer la quiebra del sistema, "por lo que resulta preciso introducir mediante esta ley, en la regulación legal, los principios de sostenibilidad económica y financiera y de estabilidad presupuestaria para asegurar el equilibrio financiero a largo plazo". El principio del equilibro financiero "se refuerza con el establecimiento de restricciones tasadas a la aparición de desajustes temporales anuales ocasionados por situaciones coyunturales estableciendo como mecanismo correctivo la obligación de revisión automática de los peajes y cargos que corresponden si se superan determinados umbrales".

Por otra parte, "se mantiene la financiación de los costes del sistema por parte de los consumidores mediante el pago de los peajes de acceso a las redes y el resto de cargos, así como mediante partidas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado, y de otros mecanismos financieros".

Por lo demás, "se prevé la posibilidad, con carácter excepcional, de establecimiento de regímenes retributivos específicos para fomentar la producción a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas europeas u otras normas del Derecho de la Unión Europea o cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior".

Por último, la exposición de motivos observa que "el desarrollo experimentado por las instalaciones hasta 50 MW de las tecnologías de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos incluidas en el denominado régimen especial de producción de energía eléctrica, ha ocasionado la pérdida del objeto de su regulación singular ligada a la potencia y a su tecnología". De este modo, "resulta preciso que la regulación contemple estas instalaciones de manera análoga a la del resto de tecnologías que se integran en el mercado, y, en todo caso, que sean consideradas por razón de su tecnología e implicaciones en el sistema, en lugar de su potencia, por lo que se abandonan los conceptos diferenciados de régimen ordinario y especial".

3. El Título I ("Disposiciones generales") comienza declarando que el objeto de la ley es "establecer la regulación del sector eléctrico con la finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica, y de adecuarlo a las necesidades de los consumidores en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad y al menor coste posible" (Artículo 1.1). El artículo 1.2 dispone que "constituyen las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica: generación, transporte, distribución, servicios de recarga energética, comercialización e intercambios intracomunitarios e internacionales, así como la gestión económica y técnica del sistema eléctrico".

El artículo 2.1 reconoce "la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica reguladas en la presente ley, sin perjuicios de las limitaciones que se pudieran establecer para las actividades que tengan carácter de monopolio natural". El suministro de energía eléctrica se considera como un servicio de interés económico general (Artículo 2.2).

El artículo 3 contiene una larga enumeración de competencias de la Administración General del Estado. Entre ellas figuran las de establecer la regulación del suministro de energía eléctrica, garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, ejercer las facultades de planificación eléctrica, y establecer el régimen retributivo de aquellas actividades que tengan una retribución regulada de acuerdo con lo previsto en la propia ley.

La planificación eléctrica tendrá por objeto prever las necesidades del sistema eléctrico para garantizar el suministro de energía a largo plazo. Únicamente tendrá carácter vinculante la planificación de la red de transporte (Artículo 4.1). La planificación eléctrica será realizada por la Administración General del Estado, con la participación de las Comunidades Autónomas, requerirá informe preceptivo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y trámite de audiencia. Será sometida al Congreso de los Diputados con carácter previo a su aprobación por el Gobierno (Artículo 4.2). Los planes que se aprueben abarcarán períodos de seis años (Artículo 4.4). El artículo 5 regula la coordinación de la planificación eléctrica con los planes urbanísticos.

4. El Título II ("Ordenación del suministro") va encabezado por el artículo 6, que define los sujetos que desarrollan las distintas actividades del sector eléctrico. Se trata de los productores, el operador del mercado, el operador del sistema, el transportista, los distribuidores, los comercializadores, los consumidores y los gestores de cargas del sistema.

El artículo 7 habilita al Gobierno para adoptar determinadas medidas conducentes a garantizar el suministro de energía eléctrica. En ejercicio de esta habilitación el Gobierno puede, entre otras cosas, establecer modificaciones temporales del mercado de electricidad, operar directamente instalaciones de generación, transporte y distribución, y establecer obligaciones especiales en materia de existencias de seguridad de fuentes primarias para la producción de energía eléctrica.

El importante artículo 8 dice en su apartado 1 que la producción de energía eléctrica se desarrolla en un régimen de libre competencia y que el mercado de producción está integrado por el conjunto de transacciones comerciales de compra y venta de energía. Dicho mercado se estructura en mercados a plazo, mercado diario, mercado intradiario, los servicios de ajuste y balance y los mercados no organizados.

La operación del sistema, el transporte y la distribución de energía eléctrica están legalmente separadas de otras actividades y su régimen se ajustará a lo previsto en la ley que se proyecta (Artículo 8.2). La comercialización y los servicios de recarga energética se ejercerán libremente y su régimen económico vendrá determinado por las condiciones que se pacten entre las partes (Artículo 8.3). Salvo pacto en contrario, la transmisión de la propiedad de la energía eléctrica se entenderá producida en el momento en que la misma tenga entrada en las instalaciones del comprador (Artículo 8.4).

Se entiende por autoconsumo el consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de producción de energía eléctrica asociadas a un consumidor. Si la instalación de producción o la de consumo estuvieran conectadas al sistema eléctrico, sus titulares estarán sometidos a la ley proyectada (Artículo 9.1). El régimen económico del autoconsumo se establecerá por real decreto y tendrá por finalidad la contribución de la energía autoconsumida a la cobertura de los costes del sistema eléctrico en los mismos términos que la energía consumida por los otros sujetos del sistema (Artículo 9.2).

Los artículos 10 y 11 regulan, respectivamente, las actividades en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares y los intercambios intracomunitarios e internacionales de electricidad.

Con arreglo al artículo 12.1, las sociedades que desarrollen actividades de transporte, distribución y operación del sistema deberán tener como objeto social exclusivo el desarrollo de tales actividades, sin que puedan, por tanto, realizar actividades de producción, comercialización o servicios de recarga energética. No obstante, un grupo de sociedades podrá desarrollar actividades incompatibles de acuerdo con la ley, siempre que sean ejercidas por sociedades diferentes y se cumplan los criterios de independencia que fija el artículo 12.2.

5. El Título III lleva la rúbrica de "Sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico". El artículo 13.1 declara que "las actuaciones de las Administraciones públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico". Por sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico se entiende "la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del mismo, conforme a lo establecido en esta ley y en su normativa de desarrollo".

Los costes del sistema serán financiados mediante los ingresos del propio sistema, que, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 13, comprenderán:

a) Los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución.

b) Los cargos que se establezcan para el pago de las partidas de costes.

c) Cualquier mecanismo financiero establecido normativamente.

d) Las partidas provenientes de los Presupuestos Generales del Estado.

e) Cualquier otro ingreso atribuido expresamente por una norma de rango legal o reglamentario.

Los costes del sistema eléctrico se enumeran por el artículo 13.3, que, entre otros, se refiere a la retribución de las actividades de transporte y distribución y al régimen retributivo específico de la actividad de generación a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos.

Por último, los apartados 4, 5 y 6 del artículo 13, copiados a la letra, dicen así:

"4. Los ingresos del sistema serán suficientes para satisfacer la totalidad de los costes del sistema eléctrico.

5. Toda medida normativa en relación con el sector eléctrico que suponga un incremento de costes para el sistema eléctrico o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente de ingresos que asegure el equilibrio del sistema.

6. Con carácter anual, por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, se aprobará una previsión de la evolución de las diferentes partidas de ingresos y costes del sistema eléctrico para los seis siguientes años".

El artículo 14 regula la retribución de las distintas actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, disponiendo, con carácter general que "la retribución de las actividades se establecerá reglamentariamente con criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios que incentiven la mejora de la eficacia de la gestión, la eficiencia económica y técnica de dichas actividades y la calidad del suministro eléctrico" (Artículo 14.2).

Entre otras cosas, el artículo 14 se refiere a la retribución de la actividad de producción y de las actividades de transporte y distribución. También habilita al Gobierno en su apartado 7 a establecer, excepcionalmente, "un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de Directivas europeas u otras normas del Derecho de la Unión Europea o cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior".

Además, el tercer párrafo del artículo 14.7 dispone lo siguiente:

"Para el cálculo de dicha retribución específica se considerarán, para una instalación tipo, a lo largo de su vida útil regulatoria y en referencia a la actividad realizada por una empresa eficiente y bien gestionada:

a) Los ingresos estándar por la venta de la energía generada valorada al precio del mercado de producción.

b) Los costes estándar de explotación.

c) El valor estándar de la inversión inicial".

Por último, el artículo 14.8 encomienda a la potestad reglamentaria la regulación de las metodologías de retribución de las actividades de transporte y distribución.

Conforme al artículo 15.1, el Gobierno fijará los criterios generales de redes y los criterios de funcionamiento de las instalaciones de producción de energía eléctrica sujetas a retribución regulada.

El artículo 16.1 tiene el siguiente tenor literal:

"El Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, dictará las disposiciones necesarias para el establecimiento de:

a) los precios de los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución, que se establecerán de acuerdo con la metodología establecida por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia considerando a estos efectos el coste de la retribución de estas actividades.

b) los cargos necesarios para cubrir otros costes de las actividades del sistema que correspondan.

Los peajes y cargos así calculados serán únicos en todo el territorio nacional y no incluirán ningún tipo de impuestos".

Más adelante, el apartado 4 del artículo 16 dispone que por orden del Ministerio de la Presidencia, a propuesta conjunta de los Ministros de Industria, Energía y Turismo, y de Hacienda y Administraciones Públicas, se determinarán los tributos autonómicos y locales que serán considerados a efectos de la aplicación de suplementos territoriales de los peajes.

Según el artículo 17.1, los precios voluntarios para el pequeño consumidor serán únicos en todo el territorio español y se definen como los precios máximos que podrán cobrar los comercializadores que asuman las obligaciones de suministro de referencia, a aquellos consumidores que cumplan los requisitos que resulten de aplicación.

Para el cálculo de los precios voluntarios se tendrán en cuenta el coste de producción de energía eléctrica, los peajes de acceso y los costes de comercialización (Artículo 17.2).

Las tarifas de último recurso serán únicas en todo el territorio español y serán de aplicación a los consumidores que tengan la condición de vulnerables y a aquellos que, sin cumplir los requisitos para la aplicación del precio voluntario para el pequeño consumidor, transitoriamente no dispongan de un contrato de suministro en vigor con un comercializador en mercado libre (Artículo 17.3). Todavía añade el artículo 17.3 que las tarifas de último recurso serán los precios que podrán cobrar los comercializadores que asuman las obligaciones de suministro de referencia a aquellos consumidores que cumplan los requisitos que resulten de aplicación.

El Gobierno establecerá la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor y de las tarifas de último recurso (Artículo 17.4). Sobre los precios voluntarios para el pequeño consumidor y las tarifas de último recurso para cada categoría de consumo se aplicarán los correspondientes impuestos (Artículo 17.5). Con el fin de que exista la mayor transparencia en los precios del suministro de energía eléctrica, se desglosarán en la facturación al usuario los diferentes conceptos en la forma que reglamentariamente se determine (Artículo 17.7).

Los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y los precios o cargos por otros servicios destinados al suministro de energía eléctrica serán cobrados por las empresas distribuidoras y, en su caso, por el transportista (Artículo 18.1). El Gobierno establecerá el procedimiento de liquidaciones para el reparto de los fondos ingresados por los distribuidores y el transportista (Artículo 18.2). Los sujetos del sistema eléctrico se adherirán a las condiciones que establezcan el operador del mercado y el operador del sistema para la realización de las operaciones de liquidación y pago de la energía, que serán aprobadas por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Artículo 18.3).

Se entenderá que se producen desajustes temporales entre ingresos y costes del sistema eléctrico si como resultado de las liquidaciones de cierre del sistema eléctrico en un ejercicio resultara un déficit o superávit de ingresos. En caso de que se produjera un desajuste por déficit de ingresos en un ejercicio, su cuantía no podrá superar el 2,5 por ciento de los ingresos estimados del sistema para dicho ejercicio (Artículo 19.1 y 2).

La parte del desajuste que no se compense por subida de peajes y cargos será financiada por los sujetos del sistema de liquidación de forma proporcional a los derechos de cobro por la actividad que realizan. Estos sujetos tendrán derecho a recuperar las aportaciones por desajustes que se deriven de la liquidación de cierre en las liquidaciones correspondientes a los cinco años siguientes al ejercicio en que se hubiera producido dicho desajuste temporal (Artículo 19.3).

En todo caso, mientras las partidas de costes del sistema eléctrico reflejen pagos que correspondan a deudas pendientes de años anteriores, los peajes de acceso o cargos no podrán ser revisados a la baja (Artículo 19.5).

Cierra el Título III el artículo 20, que regula las obligaciones de contabilidad e información que recaen sobre las entidades que desarrollan actividades de suministro de energía eléctrica. En particular, Red Eléctrica de España, S.A.U. deberá llevar cuentas separadas de la actividad de transporte, de la operación del sistema peninsular, y de la operación del sistema en los territorios no peninsulares. Y el operador del mercado deberá llevar cuentas separadas de la actividad de operación del mercado y del resto de actividades que realice de forma accesoria (Artículo 20.2).

6. El Título IV ("Producción de energía eléctrica") empieza ordenando que la construcción, explotación, modificación sustancial, y cierre de cada instalación de energía eléctrica estarán sujetos a autorización administrativa. El procedimiento de autorización tendrá carácter reglado (Artículo 21.1). Las instalaciones de que se trata habrán de inscribirse en el Registro Administrativo de Instalaciones de Producción de Energía Eléctrica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Artículo 21.2).

Los titulares de las autorizaciones estarán obligados a mantener la capacidad de producción prevista en las mismas a disposición del operador del sistema (Artículo 21.4).

El artículo 22 se refiere a los aprovechamientos hidráulicos necesarios para la producción de energía eléctrica.

Los productores de energía eléctrica efectuarán ofertas económicas de venta de energía, a través del operador del mercado, por cada una de las unidades de producción de las que sean titulares. Las unidades de producción de energía eléctrica estarán obligadas a realizar ofertas económicas al operador del mercado para cada período de programación. Los comercializadores de referencia estarán obligados a realizar ofertas económicas de adquisición de energía eléctrica al operador de mercado en cada período de programación (Artículo 23.1).

La contratación de energía eléctrica podrá realizarse libremente, en los términos previstos en la ley que se proyecta (Artículo 24.1). Las ofertas de adquisición de energía eléctrica que presenten los sujetos al operador del mercado, una vez aceptadas, se constituirán en un compromiso en firme de suministro por el sistema. Reglamentariamente se determinarán los sujetos y las condiciones en las que se hayan de realizar las citadas ofertas de adquisición y los casos en que proceda la petición por el operador de garantías suficientes de pago. El contrato se entenderá formalizado en el momento de la casación y se perfeccionará cuando se haya producido el suministro de energía eléctrica (Artículo 24.2).

Los apartados 4 y 5 del artículo 24 encomiendan a la potestad reglamentaria la regulación de determinados contratos que no están comprendidos en el sistema de ofertas.

El artículo 25 regula las excepciones al sistema de ofertas, incluyendo las mencionadas en el artículo 24, y también las relativas a las unidades de producción de energía eléctrica que utilicen fuentes autóctonas de combustión de energía primaria, los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares, y los intercambios intracomunitarios o internacionales que pueden ser realizados por el operador del sistema.

El artículo 26 enumera los derechos y obligaciones de los productores de energía eléctrica, en términos que se deducen de los preceptos de la ley proyectada y de sus disposiciones de desarrollo.

Con arreglo al artículo 27.1, para el adecuado seguimiento de la retribución específica otorgada a las instalaciones de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, se llevará en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo el Registro de régimen retributivo específico. Reglamentariamente se establecerá el procedimiento dirigido a atribuir un régimen retributivo específico a las instalaciones a las que resulte aplicable.

7. Lo más importante del contenido del Título V ("Gestión económica y técnica del sistema eléctrico") es la regulación del operador del mercado, el operador del sistema y el gestor de la red de transporte.

Tras la declaración general del artículo 28 sobre la gestión económica y técnica del sistema, el artículo 29.1 dispone que el operador del mercado asumirá la gestión del sistema de ofertas de compra y venta de energía eléctrica en el mercado diario. Actuará como operador del mercado una sociedad mercantil de cuyo accionariado podrá formar parte cualquier persona física o jurídica, siempre que la suma de sus participaciones directas o indirectas en el capital no supere el 5 por ciento.

Conforme al artículo 29.2, serán funciones del operador del mercado, entre otras, las siguientes:

-Recibir las ofertas de venta y de adquisición de energía.

-Realizar la casación de las ofertas de venta y de adquisición partiendo de la oferta más barata hasta igualar la demanda en cada período de programación.

-Determinar los precios de la energía resultantes de las casaciones en el mercado diario de energía eléctrica para cada período de programación.

-Liquidar los pagos y cobros que deban realizarse en virtud de tales precios y aquellos otros costes que reglamentariamente se determinen.

Respecto de las actuaciones seguidas por el operador del mercado podrá suscitarse conflicto ante la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que emitirá una decisión en el plazo de tres meses (Artículo 29.4).

El operador del sistema tendrá como función principal garantizar la continuidad y seguridad del suministro eléctrico y la correcta coordinación del sistema de producción y transporte. El operador del sistema será el gestor de la red de transporte.

El operador del sistema adoptará la forma de sociedad mercantil. El régimen societario del operador del sistema está concebido de modo que se asegure su independencia frente a empresas que desarrollen funciones de generación o comercialización de energía eléctrica (Artículo 30.1).

El artículo 30.2 contiene una muy larga lista de funciones del operador del sistema, de las que se escogen las siguientes:

-Controlar el nivel de garantía de suministro de energía eléctrica.

-Prever la demanda de energía eléctrica y la utilización del equipamiento de producción, y, en especial, del uso de las reservas hidroeléctricas.

-Establecer las medidas de fiabilidad del sistema de producción y transporte y los planes para la reposición del servicio en caso de fallos generales en el suministro de energía eléctrica.

-Impartir las instrucciones de la red de transporte.

-Programar el funcionamiento de las instalaciones de producción de energía eléctrica de acuerdo con el resultado de la casación de las ofertas comunicadas por el operador del mercado.

El artículo 30.3 dispone que respecto de las actuaciones del operador del sistema podrán suscitarse conflictos ante el organismo responsable de la resolución de los mismos, que emitirá una decisión en el plazo de tres meses.

La sociedad mercantil que actúe como operador del sistema será designada como gestor de la red de transporte por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, a solicitud de la interesada (Artículo 31.1). El artículo 31.1 regula un procedimiento llamado de certificación en el que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia habrá de resolver, previo dictamen de la Comisión Europea, sobre el cumplimiento de los requisitos de independencia a que se refiere el artículo 30.1.

El artículo 32 regula la certificación en relación con países no pertenecientes a la Unión Europea.

El artículo 33.1 se reproduce literalmente a continuación:

"A los efectos de esta ley se entenderá por:

a) Derecho de acceso: derecho de uso de la red en unas condiciones legal o reglamentariamente determinadas.

b) Derecho de conexión a un punto de la red: derecho de un sujeto a acoplarse eléctricamente a un punto concreto de la red de transporte existente o planificada o de distribución existente o incluida en los planes de inversión aprobados por la Administración General del Estado en unas condiciones determinadas.

c) Permiso de acceso: aquél que se otorga para el uso de la red a la que se conecta la instalación.

d) Permiso de conexión a un punto de la red: aquél que se otorga para poder conectar una instalación de producción de energía eléctrica o consumo a un punto concreto de la red de transporte o, en su caso, de distribución".

La concesión de un permiso de acceso se basará en el cumplimiento de los criterios técnicos que definen la capacidad de acceso. Según la ubicación del punto de conexión, el permiso de acceso será otorgado por el gestor de la red de transporte o por el gestor de la red de distribución (Artículo 33.2). La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia resolverá los conflictos que pudieran plantearse en relación con el permiso de acceso a las redes de transporte y distribución (Artículo 33.3).

El permiso de conexión será otorgado por la empresa transportista o distribuidora titular de la red en que se encuentre el punto para el que se solicita el permiso de conexión (Artículo 33.4). Las discrepancias sobre el otorgamiento del permiso de conexión se resolverán, según los casos, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, previo informe de la propia CNMC (Artículo 33.5).

8. A partir del Título VI ("Transporte de energía eléctrica") el anteproyecto se desliza de lo general a lo particular, señalando en su comienzo que la red de transporte de energía eléctrica está constituida por la red de transporte primario y la red de transporte secundario y definiendo las características técnicas de ambas redes (Artículo 34.1).

En todo caso, Red Eléctrica de España, S. A. actuará como transportista único desarrollando la actividad en régimen de exclusividad en los términos establecidos en la ley que se proyecta. No obstante, se habilita al Ministerio de Industria, Energía y Turismo para autorizar que determinadas instalaciones de transporte secundario sean titularidad del distribuidor de la zona que se determine (Artículo 34.2).

La construcción, explotación, modificación sustancial, y cierre de las instalaciones de transporte de energía eléctrica estarán sujetos a autorización administrativa (Artículo 35.1), que se otorgará previo informe de la Administración General del Estado cuando la competencia sea autonómica o de las Ciudades de Ceuta y Melilla (Artículo 35.2).

El artículo 36 enumera los derechos y obligaciones del transportista. Entre los derechos, cabe destacar el del reconocimiento por parte de la Administración de una retribución adecuada para el ejercicio de su actividad dentro del sistema eléctrico en los términos establecidos en el Título III de la ley cuyo anteproyecto se dictamina (Artículo 36.5 a).

El artículo 37.1 recuerda que el precio por el uso de las redes de transporte vendrá determinado por el peaje aprobado de acuerdo con lo previsto en el artículo 16.

9. El Título VII ("Distribución de energía eléctrica") principia por la siguiente definición:

"La actividad de distribución de energía eléctrica es aquélla que tiene por objeto la transmisión de energía eléctrica desde las redes de transporte, o en su caso desde otras redes de distribución o desde la generación conectada a la propia red de distribución, hasta los puntos de consumo u otras redes de distribución en las adecuadas condiciones de calidad con el fin último de suministrarla a los consumidores" (Artículo 38.1). Este mismo precepto añade que "los distribuidores serán los gestores de las redes de distribución que operen".

El Gobierno regulará las condiciones y procedimientos para el establecimiento de acometidas eléctricas y el enganche de nuevos usuarios a las redes de distribución (Artículo 38.8).

Contra las actuaciones del gestor de la red de distribución podrán presentarse reclamaciones administrativas ante el organismo responsable de la resolución de las mismas (Artículo 38.9).

La construcción, explotación, modificación sustancial, y cierre de las instalaciones de distribución de energía eléctrica estarán sujetos a autorización administrativa (Artículo 39.1). Cuando en una nueva área a electrificar existan varios distribuidores que deseen realizar el desarrollo, la Administración pública competente, bajo el criterio de red única y considerando el carácter de monopolio natural de la actividad determinará cuál de las empresas distribuidoras deberá acometer el desarrollo (Artículo 39.3).

El artículo 40 contiene el catálogo de obligaciones y derechos de las empresas distribuidoras. Entre las obligaciones podrían destacarse las siguientes (Artículo 40.2):

-Coordinar con los gestores de las redes de distribución colindantes las actuaciones de maniobra y mantenimiento que se lleven a cabo en el ámbito de las redes que gestionen.

-Realizar lo dispuesto por el operador del sistema y gestor de la red de transporte en los planes para la reposición del servicio en caso de fallos generales en el suministro de energía eléctrica.

-Aplicar a los usuarios los peajes de acceso, precios y cargos que les correspondan.

El artículo 41 recuerda lo dispuesto en otros lugares del anteproyecto sobre el acceso a las redes de distribución.

Tendrán la consideración de líneas directas aquellas cuyo objeto sea el enlace directo de una instalación de producción de energía eléctrica con un consumidor. El titular de la instalación y el consumidor deberán ser la misma empresa o pertenecer al mismo grupo empresarial (Artículo 42.1). La construcción, explotación, modificación sustancial, y cierre de líneas directas estarán sujetos a autorización administrativa (Artículo 42.2).

10. Según más arriba se dijo, el Título VIII ("Suministro de energía eléctrica") aparece dividido en capítulos. La rúbrica del Capítulo I es "Suministro a los usuarios y gestión de la demanda eléctrica".

"El suministro de energía eléctrica -dice el artículo 43.1- se define como la entrega de energía a través de las redes de transporte y distribución mediante contraprestación económica en las condiciones de regularidad y calidad que resulten exigibles".

Por las Administraciones públicas competentes se establecerán los mecanismos de contratación y las condiciones de facturación de los suministros, incluyendo los procedimientos de cambio de suministrador, que se realizarán en un plazo máximo de cuarenta y cinco días, y de resolución de reclamaciones (Artículo 43.3).

Si el conflicto no se sometiera a las entidades de resolución alternativa de litigios en materia de consumo, los usuarios finales que sean personas físicas podrán someter la controversia al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, cuando tal controversia se refiera a sus derechos específicos como usuarios finales (Artículo 43.5).

El artículo 44 reconoce los derechos y fija las obligaciones de los consumidores en relación con el suministro. En el apartado 1 de dicho artículo, y entre otros, figuran los siguientes derechos:

-A un contrato con el contenido mínimo que se especifica en el artículo 44.1.c).

-A elegir su suministrador contratando con las correspondientes empresas de comercialización.

-A realizar el cambio de suministrador sin coste alguno y en los plazos establecidos.

Las obligaciones de los consumidores son las siguientes (Artículo 44.3):

-Garantizar que las instalaciones cumplen los requisitos técnicos establecidos.

-Efectuar el pago de los suministros. -Permitir al personal autorizado por la empresa distribuidora la entrada en el local o vivienda a que afecta el servicio contratado.

El artículo 45 versa sobre los "consumidores vulnerables", que son los que cumplan las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen.

El artículo 46 enumera las obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras en relación al suministro. De las obligaciones mencionadas en el artículo 46.1 se destacan a continuación las siguientes:

-Comunicar el inicio y el cese de su actividad.

-Preservar el carácter confidencial de la información de la que tenga conocimiento en el desempeño de su actividad, cuando de su divulgación puedan derivarse problemas de índole comercial.

-Informar a sus clientes del origen de la energía suministrada, así como de los impactos ambientales de las distintas fuentes de energía y de la proporción utilizada de cada una de ellas.

-Disponer de un servicio de atención a las reclamaciones de los consumidores sobre el servicio contratado.

El artículo 47 recae sobre el servicio de recarga energética, consistente en la entrega de energía para la carga de vehículos y baterías de almacenamiento. El artículo 48 se refiere a las medidas que los sujetos del sistema y la Administración podrán adoptar para conseguir una mejora de la gestión de la demanda eléctrica, contribuyendo así al ahorro energético.

En caso de que una empresa comercializadora incumpla alguna de sus obligaciones, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo podrá declarar la pérdida de vigencia o extinción de la respectiva habilitación, y podrá también decidir el traspaso de los clientes de dicha empresa a una empresa comercializadora de referencia; todo ello sin perjuicio de las sanciones que puedan derivarse del incumplimiento (Artículo 49).

Finalmente, el artículo 50 se ocupa de los planes de ahorro y eficiencia energética que podrán establecer la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla.

El Capítulo II ("Calidad del suministro eléctrico") del Título VIII define dicha calidad como el conjunto de características técnicas y de atención a los consumidores exigibles al suministro de electricidad (Artículo 51.1). Dichas características, así como la continuidad y los índices objetivos de calidad del servicio se fijarán por la Administración General del Estado (Artículo 51.2 y 3). Por su parte, el artículo 52 regula los supuestos en que resulta permisible la suspensión del suministro: previsión contractual, mantenimiento o reparación de instalaciones, impago transcurridos dos meses de un requerimiento fehaciente, en el caso de consumidores acogidos a precios voluntarios para el pequeño consumidor o tarifas de último recurso.

11. El Título IX y el Título X del Anteproyecto retornan a las cuestiones generales, que en este caso son propias de la parte general del Derecho administrativo.

Así, en el Título IX ("Autorizaciones, expropiación y servidumbres") se regula la autorización de instalaciones de transporte, distribución y producción. Tales instalaciones requerirán dos autorizaciones: autorización administrativa previa, referente al proyecto de instalación, y autorización de explotación, que permite poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación comercial (Artículo 53.1). En las instalaciones cuya autorización sea competencia de la Administración General del Estado el plazo máximo para dictar y notificar la resolución sobre las solicitudes de autorización será de un año (Artículo 53.11).

Los artículos 54, 55, 56 y 57 se refieren, respectivamente, a la declaración de utilidad pública de las instalaciones eléctricas en orden a la expropiación forzosa de los bienes y derechos para su establecimiento, a la solicitud de dicha declaración, a los efectos de la declaración de utilidad pública, y al derecho supletorio, que estará compuesto por la legislación general de expropiación forzosa y por el Código Civil.

La servidumbre de paso de energía eléctrica tendrá la consideración de servidumbre legal (Artículo 58.1). La servidumbre de paso aéreo comprende, además del vuelo sobre el predio sirviente, el establecimiento de postes, torres o apoyos fijos para la sustentación de cables conductores de energía (Artículo 58.2). Por último, el artículo 59 regula las limitaciones a la constitución de servidumbres de paso y el artículo 60 señala, entre otras cosas, que el dueño del predio sirviente podrá cercarlo y edificar en él, así como solicitar, a su costa, el cambio de trazado de la línea.

12. El Título X ("Régimen de infracciones, sanciones e inspecciones") está dividido en tres capítulos, según en su momento se dijo.

El Capítulo I ("Infracciones y sanciones") se estructura en torno a la clasificación tripartita de infracciones administrativas muy graves, graves y leves, que ya aparece en el artículo 61.

El artículo 62 tipifica las infracciones muy graves. Algunas particularmente relevantes son las siguientes (Artículo 62.a):

-La infracción de los requisitos de separación jurídica, funcional y de gestión, así como el incumplimiento de los criterios de separación.

-El incumplimiento de las obligaciones de contabilidad.

-La aplicación irregular de precios, cargos, tarifas o peajes, de manera que se produzca una alteración en el precio que sea superior al 15 por ciento y que, al tiempo, exceda de 300.000 euros.

-La denegación injustificada del permiso de conexión o del permiso de acceso a un punto de la red.

-El incumplimiento reiterado de los índices objetivos de calidad del servicio.

-La suspensión del suministro fuera de los supuestos previstos legalmente.

-El incumplimiento de los requisitos establecidos para el autoconsumo de energía eléctrica.

Por otro lado, serán infracciones muy graves las infracciones graves tipificadas en el artículo 63 cuando durante los tres años anteriores a su comisión hubiera sido impuesta al infractor sanción firme en vía administrativa por el mismo tipo de infracción (Artículo 62.b).

El mencionado artículo 63 enumera las infracciones graves, y, entre ellas, las siguientes (Artículo 63.a):

-La aplicación irregular de precios, cargos, tarifas o peajes, de manera que se produzca una alteración en el precio que sea superior al 10 por ciento y que, al tiempo, exceda de 30.000 euros.

-El incumplimiento de las disposiciones contenidas en los Reglamentos de la Unión Europea que afecten al sector eléctrico, salvo que expresamente estén tipificadas como muy graves.

-El incumplimiento por los distribuidores o comercializadores de la obligación de mantener una base de datos de todos los puntos de suministro conectados a sus redes.

- El incumplimiento por los distribuidores o comercializadores de la obligación de mantener un servicio de atención a los consumidores.

-La no presentación de ofertas de compra o venta por los sujetos obligados a ello en el mercado de producción.

Igualmente, serán infracciones graves las infracciones leves cuando durante el año anterior a su comisión hubiera sido impuesta al infractor sanción firme en vía administrativa por el mismo tipo de infracción (Artículo 63 b).

El artículo 64 contiene un catálogo de infracciones leves mucho más breve que los de infracciones muy graves y graves. Con carácter general, constituyen infracciones leves aquellas infracciones de preceptos de obligada observancia comprendidos en la ley proyectada que no constituyan infracción grave o muy grave (Artículo 64.7).

En cuanto a las sanciones, procede transcribir aquí el texto del artículo 65.1:

"Las infracciones establecidas en el Capítulo I de este título serán sancionadas del modo siguiente:

a) Por la comisión de las infracciones muy graves se impondrá al infractor multa por importe no inferior al tanto, ni superior al triple, del beneficio bruto obtenido como consecuencia de los actos u omisiones en que consista la infracción. En caso de que no resulte posible aplicar este criterio, el límite máximo de la sanción será de 60.000.000 de euros.

b) Por la comisión de infracciones graves se impondrá al infractor multa por importe del tanto hasta el duplo del beneficio bruto obtenido como consecuencia de los actos u omisiones que constituyan aquéllas o, en caso de que no resulte posible aplicar este criterio, el límite máximo de la sanción será de 6.000.000 de euros.

c) Por la comisión de infracciones leves se impondrá al infractor una multa por importe de hasta 600.000 de euros".

En cualquier caso, la cuantía de la sanción no podrá superar el 10% del importe neto anual de la cifra de negocios del sujeto infractor, o el 10% del importe neto anual de la cifra de negocios consolidada de la sociedad matriz del grupo al que pertenezca dicha empresa (Artículo 65.2).

El artículo 66 regula las sanciones accesorias, que podrán consistir en la inhabilitación para el desarrollo de actividades en el sector eléctrico, la suspensión o revocación de autorizaciones y la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones.

El artículo 67 prevé otras medidas que puede adoptar la resolución del procedimiento sancionador, como la restitución de cosas, el reintegro de cantidades, la indemnización de daños y perjuicios, y la imposición de multas coercitivas por importe diario de entre 100 y 100.000 euros.

Con arreglo al artículo 68, los importes de las multas podrán ser exigidos por el procedimiento administrativo de apremio regulado en el Reglamento General de Recaudación. El artículo 69 se ocupa de distintos supuestos de concurrencia de responsabilidades; y el artículo 70, de la extinción de la responsabilidad disciplinaria.

El artículo 71 fija las reglas de competencia para imponer sanciones, que corresponde, según los casos, al Consejo de Ministros, al Ministro de Industria, Energía y Turismo, al Secretario de Estado de Energía, al Director General correspondiente de dicha Secretaría de Estado, y a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas se estará a lo previsto en su propia normativa.

Las infracciones graves prescribirán a los cuatro años, las graves a los tres años, y las leves a los dos años. Esta misma escala tripartita descendente de plazos de prescripción se sigue en lo que hace a la prescripción de las sanciones (Artículo 72).

El Capítulo II ("Procedimiento sancionador") del Título X comienza disponiendo que dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en su normativa reglamentaria de desarrollo.

Los artículos 74, 75 y 76 regulan, respectivamente, la iniciación del procedimiento, la adopción de medidas provisionales, y la instrucción, materias todas ellas competencia de la Dirección General correspondiente de la Secretaría de Estado de Energía.

El plazo para resolver y notificar en los procedimientos sancionadores de que se trata será de dieciocho meses para las infracciones muy graves y graves, y de nueve meses para las infracciones leves (Artículo 77). La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa (Artículo 78.1).

Cierra el Título X su Capítulo III ("Inspecciones"). Según dispone el artículo 79.1, los funcionarios del Ministerio de Industria, Energía y Turismo tendrán la condición de agentes de la autoridad y podrán realizar cuantas inspecciones sean necesarias para la debida aplicación de la ley que se proyecta. El artículo 79.2 pormenoriza las facultades de inspección.

Si la empresa se opusiera a una inspección, el órgano competente del Ministerio de Industria, Energía y Turismo deberá solicitar la correspondiente autorización judicial, cuando la inspección implique restricción de derechos fundamentales, al Juzgado de lo Contencioso- Administrativo (Artículo 79.4).

Las actuaciones de inspección deberán concluir en el plazo de doce meses desde la fecha de notificación de su inicio (Artículo 80).

13. De las nueve disposiciones adicionales que encabezan la parte final del anteproyecto, tienen especial relevancia la primera, la sexta y la séptima.

Conforme al apartado 1 de la disposición adicional primera, cuando peligre la continuidad y seguridad del suministro eléctrico, y a fin de asegurar su mantenimiento, el Gobierno puede acordar la intervención de empresas eléctricas al amparo del artículo 128.2 de la Constitución.

El apartado 1 de la disposición adicional sexta dice así: "La obligación de financiación de los desajustes y desviaciones producidos por déficit de ingresos y los límites establecidos en el artículo 19 de la presente ley serán de aplicación a las liquidaciones que corresponda realizar a partir del ejercicio 2014 y para la deuda acumulada desde 1 de enero de 2014".

La disposición adicional séptima, en su apartado 1, establece una prescripción quincenal para, entre otras cosas:

-El derecho a reconocer o liquidar créditos a favor del sistema eléctrico.

-El derecho al cobro de créditos reconocidos o liquidados.

-El derecho al reconocimiento o liquidación por el sistema de las obligaciones con cargo al mismo.

14. De las ocho disposiciones transitorias se seleccionan a los efectos de estos antecedentes la primera y la octava.

La disposición transitoria primera dice en su primer apartado que "en tanto no se dicten las normas de desarrollo de la presente ley que sean necesarias para la aplicación de alguno de sus preceptos, continuarán aplicándose las correspondientes disposiciones en vigor en materia de energía eléctrica".

La disposición transitoria octava contiene un régimen especial de caducidad para los derechos de acceso y conexión a un punto determinado de la red que hubieran sido concedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la ley sobre cuyo anteproyecto recae el presente dictamen. 15. Además de contener una cláusula abrogatoria general, la disposición derogatoria única declara expresamente derogados:

-La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, salvo las disposiciones adicionales cuarta, sexta, séptima, vigésima primera, vigésima tercera y vigésima sexta.

-La disposición adicional primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico.

-Los artículos 3 y 4 del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero.

16. La disposición final primera da nueva redacción a la recién mencionada disposición adicional vigésima primera ("Suficiencia de los peajes de acceso y desajustes de ingresos de las actividades reguladas del sector eléctrico") de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que, según queda dicho, mantiene su vigencia.

Particular interés tiene el apartado 4 de la nuevamente redactada disposición adicional vigésima primera, que dice así:

"No obstante, para los años 2009, 2010, 2011 y 2012, el déficit de ingresos previsto en la disposición por la que se aprobaron los peajes de acceso correspondientes no será superior a 3.500 millones de euros, 3.000 millones de euros, 3.000 millones de euros y 1.500 millones de euros, respectivamente.

Asimismo, los desajustes temporales de liquidaciones del sistema eléctrico que se produzcan en 2010, hasta una cuantía máxima de 2.500 millones de euros, y en 2012, en el importe de 4.109.213 miles de euros, tendrán la consideración de déficit de ingresos del sistema de liquidaciones eléctrico para 2010 y 2012, respectivamente, que generará derechos de cobro que podrán ser cedidos por sus titulares al Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico, considerándose el importe para el año 2012 como definitivo a efectos de la cesión".

La disposición final segunda del anteproyecto viene a modificar los artículos 4.1 y 6.1 de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, relativos ambos a la base imponible del Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica.

Según la disposición final tercera, y entre otras cosas, la proyectada ley tiene carácter básico, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.13ª y 25ª de la Constitución.

La disposición final cuarta dice así:

"1. Se habilita al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, dicte las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta ley.

2. En particular, se autoriza al Gobierno para modificar la indexación de la retribución de las diferentes actividades reguladas del sector eléctrico".

Y la disposición final quinta prevé que "la presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el <<Boletín Oficial del Estado>>, a excepción del artículo 33, que entrará en vigor cuando se aprueben por el Gobierno los criterios técnicos para la concesión de los permisos de acceso y conexión establecidos en dicho artículo".

17. La Memoria del análisis de impacto normativo lleva fecha 6 de septiembre de 2013 y comienza justificando la necesidad y oportunidad de la norma proyectada en términos semejantes a los de la exposición de motivos.

A continuación, la Memoria señala que el objetivo fundamental del anteproyecto "es garantizar la sostenibilidad del sistema eléctrico a largo plazo estableciendo los mecanismos necesarios para que no vuelvan a repetirse los fuertes desequilibrios que ha habido en el pasado entre ingresos y gastos".

Para conseguir ese objetivo, el anteproyecto se propone someter las actuaciones de los sujetos del sistema eléctrico al principio de sostenibilidad económica y financiera; establecer restricciones tasadas a la aparición de desajustes anuales por situaciones coyunturales, estableciendo como mecanismo correctivo la obligación de revisión de los peajes y cargos que correspondan si se superan determinados umbrales; y fijar los criterios para determinar la retribución de las actividades reguladas que sean homogéneos en todo el territorio español.

Tras describir el contenido del anteproyecto, la Memoria se refiere brevemente a la tramitación seguida por el anteproyecto, que "ha sido remitido para informe a la Comisión Nacional de Competencia, a la Comisión Nacional de Energía, así como a las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Fomento, Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y Economía y Competitividad". Más adelante, el proyecto se enviará a las Cortes Generales para su tramitación con carácter de urgencia.

Este apartado de la Memoria relativo a la tramitación se completa con un análisis de las observaciones al anteproyecto que se contienen en los informes de la Comisión Nacional de Energía y de los Ministerios de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Fomento, y Hacienda y Administraciones Públicas. De tales informes se da cuenta más adelante en estos antecedentes. Tras analizar las aludidas observaciones, la Memoria concluye de forma razonada si las acepta o las descarta.

En lo relativo al régimen constitucional de distribución de competencias, "se mantiene el reparto competencial de la Ley del Sector Eléctrico actual, clarificando algunas competencias de la Administración General del Estado". La Memoria desarrolla este aserto mediante una exposición de la jurisprudencia constitucional en la materia.

En cuanto al impacto económico y presupuestario del anteproyecto, la Memoria proporciona los grandes datos del sector eléctrico, que alcanzó en 2012 un volumen de 35.000 millones de euros, está constituido por más de 50.000 empresas entre productoras, distribuidoras, transportistas y comercializadoras, y suministra energía a más de 28 millones de consumidores. Viene a continuación la información sobre la evolución de la demanda de energía eléctrica (251.710 GWh en 2012), la evolución de la capacidad de producción instalada (62.722 MW en el mismo año), y la longitud de las redes de transporte (41.000 Km) y distribución (700.000 Km).

Del déficit del sistema eléctrico informa la Memoria de lo siguiente:

"Entre los años 2004 y 2012 los ingresos del sistema eléctrico por peajes de los consumidores se han incrementado en un 122 por ciento, mientras que el aumento de los costes regulados del sistema en dicho periodo ha sido de un 197 por ciento. De entre las partidas de costes que han contribuido en mayor medida a dicho incremento destacan las primas del régimen especial y las anualidades de déficits acumulados, partidas que se han multiplicado por seis y por nueve, respectivamente".

Por lo demás, "según los últimos datos disponibles de la Comisión Nacional de Energía, el saldo de deuda acumulada es de 26.062,51 millones de euros a 10 de mayo de 2013". De todo ello "se desprende que el sistema eléctrico español registra un déficit estructural de ingresos de actividades reguladas, denominado déficit tarifario, debido a que los costes regulados han sido, y siguen siendo, superiores a los ingresos obtenidos por los precios regulados que pagan los consumidores".

Sin embargo, la Memoria no ofrece información precisa sobre los efectos económicos del anteproyecto, limitándose a señalar que "los impactos concretos que eventualmente pudieran existir no podrán concretarse hasta la aprobación de los referidos desarrollos reglamentarios".

Visto desde los Presupuestos Generales del Estado, y según la Memoria, "el proyecto no tiene impacto presupuestario, pues no existen costes específicos que determinen la necesidad de una mayor dotación o incremento en las correspondientes partidas presupuestarias, teniendo en cuenta que la normativa actualmente en vigor contempla la existencia de partidas presupuestarias con destino a la financiación de determinados costes del sector eléctrico". Por último, "la determinación concreta de las cargas administrativas que implica la presente ley se estimará en la aprobación de los desarrollos reglamentarios que se lleven a cabo".

18. El 25 de julio de 2013 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, formulando una serie de observaciones de carácter particular a la exposición de motivos y al articulado del anteproyecto.

19. Con la misma fecha de 25 de julio de 2013, obra en el expediente una nota de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento en la que, entre otras cosas, se pone de manifiesto la necesidad de armonizar el anteproyecto con la legislación estatal del suelo y la propiamente urbanística de las Comunidades Autónomas.

Por otra parte, la nota señala que "es necesario que el autoconsumo se vea favorecido en el diseño de nuestro sector eléctrico o, cuando menos, que no se vea especialmente gravado de forma que se impida su desarrollo y, con ello, se malogre en España uno de los motores que está impulsando, en todos los países de nuestro entorno, el desarrollo de las políticas de rehabilitación de edificios y de regeneración urbana". A estos efectos, la nota propone determinadas modificaciones al articulado del anteproyecto.

Por último, mediante oficio de 7 de agosto de 2013 del Secretario General Técnico de Fomento se unió al expediente una breve nota del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) expresando la preocupación de esta entidad por los sobrecostes que para ella pudieran suponer los nuevos regímenes del autoconsumo (para el caso de la energía de frenado de los trenes) y de los suplementos territoriales de peajes y cargos.

20. Se encuentra en el expediente una nota de 24 de julio de 2013 de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que contiene dos observaciones al anteproyecto.

La primera de ellas propone que en el artículo 79 se atribuyan las facultades de inspección a los "funcionarios públicos" en lugar de a los "empleados públicos", como hacía entonces la versión del anteproyecto que se informaba. La segunda expresa una preocupación sobre la capacidad de generar controversia de lo establecido en el artículo 16.4 del anteproyecto sobre los suplementos territoriales derivados de impuestos autonómicos o locales.

21. La Secretaría de Estado de Hacienda del propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas informó el 25 de julio de 2013.

El informe formula varias observaciones al articulado del proyecto, todas ellas de carácter fiscal. Así, y entre otras cosas, la Secretaría de Estado de Hacienda solicita que se aclare el efecto que la regulación de la retribución de la actividad de producción contenida en el artículo 14 del anteproyecto ha de tener sobre la definición de la base imponible del Impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, que fue creado por el Título I de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.

También pide el informe una definición más precisa de los tributos locales de los que derivan los ya aludidos suplementos territoriales previstos en el artículo 16.4 del anteproyecto; y hace una reflexión sobre los requisitos que resultarían necesarios para que determinados ingresos del sistema eléctrico pudieran tener la consideración de créditos de derecho público que les otorgaba el artículo 18.4 del anteproyecto.

22. La Secretaría de Estado de Energía del Ministerio de Industria, Energía y Turismo emitió el 5 de septiembre de 2013 una "Nota sobre las observaciones de los distintos ministerios al Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico". Dicha nota pasa revista a las observaciones formuladas por los Ministerios de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Fomento, y Hacienda y Administraciones Públicas, y expone las razones que asisten a la Secretaría de Estado de Energía para aceptarlas o rechazarlas. El contenido de esta nota se ha utilizado en gran medida para la redacción del apartado que la Memoria del análisis de impacto normativo dedica a la tramitación del anteproyecto.

23. El Consejo de la Comisión Nacional de Energía, en su sesión del día 31 de julio de 2013, emitió un largo informe sobre el anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico.

En los antecedentes del informe se relata que el 16 de julio de 2013 había tenido entrada en la Comisión Nacional de Energía (CNE) un oficio de la Secretaría de Estado de Energía solicitando informe sobre el anteproyecto de referencia en los plazos previstos en el artículo 6 del Reglamento de la CNE para el procedimiento de urgencia. La CNE considera que el plazo para informar es insuficiente, teniendo en cuenta la importancia del anteproyecto y también "la relación con otras propuestas reglamentarias también remitidas para informe coincidentes en el tiempo". Además, "la falta de plazo es particularmente relevante para el análisis de las distintas alegaciones de los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad". Tales alegaciones se adjuntan como anexo al informe de la CNE.

Del apartado titulado "Resumen y conclusiones" del informe de la CNE se extraen a continuación una serie de reflexiones y valoraciones que, por su carácter general, resultan especialmente adecuadas para figurar en los antecedentes de este dictamen.

La primera de ellas se refiere a la principal de las reformas que trae consigo el anteproyecto:

"El anteproyecto introduce como directriz básica la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, entendida como la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del sistema. Todo ello enmarcado en la situación vigente de elevada deuda acumulada del sistema eléctrico.

El anteproyecto define los ingresos y los costes del sistema y establece como principio básico la suficiencia de los ingresos para cubrir los costes, a efectos de asegurar el equilibrio del sistema. Según el anteproyecto, anualmente se establecerá una previsión sobre la evolución de las distintas partidas de costes e ingresos para los seis años siguientes.

Se valora positivamente la introducción de dicha medida que introduce transparencia en los costes del sistema y su financiación, así como sobre la evolución de los mismos a medio plazo, a efectos de evitar la generación de déficits sucesivos".

Más adelante, y en lo que hace a los peajes de acceso a las redes de transporte y distribución y los cargos asociados a los costes del sistema, la CNE "valora positivamente la distinción realizada en el anteproyecto entre peajes de transporte y distribución y los cargos, en la medida en que se introduce una mayor transparencia al establecer claramente que la retribución de las actividades de transporte y distribución, (...) será recuperada a través de los peajes de acceso a las redes, establecidos conforme a la metodología de asignación que establezca la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, mientras que el resto de los costes del sistema, distintos de los anteriores, serán recuperados a través de cargos".

En punto al cobro y liquidación de los peajes, la CNE observa lo siguiente:

"... el anteproyecto incluye los principios que ha de respetar el Gobierno al establecer reglamentariamente el sistema de liquidaciones: (i) Se incluyen en las liquidaciones tanto los ingresos de los distribuidores como las restantes partidas de ingresos que puedan provenir de otras fuentes; (ii) Se realizarán liquidaciones mensuales a cuenta de la definitiva de cierre de cada año; (iii) La liquidación de cierre se realizará una vez que se incorporen las partidas de ingresos provenientes de cualquier mecanismo financiero establecido normativamente y de los Presupuestos Generales del Estado y (iv) En las liquidaciones provisionales se aplicará la misma periodificación de todas las actividades con retribución regulada.

El modelo de liquidaciones del anteproyecto incluye como novedad el establecimiento de la misma periodificación para la retribución de todas las actividades. Suscribiendo con carácter general este planteamiento, se considera que puede resultar rígido en exceso y por ello se considera oportuno que se establezca la posibilidad de que, de forma motivada, pueda por real decreto excepcionarse".

Sin perjuicio de alguna matización, la CNE considera adecuada la novedad introducida por el anteproyecto y que consiste en la fijación de un plazo de quince años para la prescripción de las liquidaciones.

Por otra parte, el novedoso mecanismo que se proyecta para la regulación de los desajustes temporales de ingresos y costes del sistema eléctrico se describe por la CNE en los términos siguientes:

"(i) El desajuste temporal de ingresos, que anteriormente era financiado por las matrices de los grupos empresariales eléctricos con más de 100.000 clientes, pasa a serlo por todos aquellos que reciben la retribución con cargo a las diferentes partidas de costes regulados; (ii) Este desajuste será soportado por los sujetos en función de su derecho de cobro; (iii) Se establece un límite anual al déficit de cada ejercicio".

Por último, y en relación con las obligaciones de las empresas comercializadoras, se destacan las siguientes observaciones del informe de la CNE:

"... se valora favorablemente la obligación de que las comercializadoras ofrezcan a sus consumidores la posibilidad de solucionar sus conflictos a través de la entidad de resolución alternativa de litigios señalada en el artículo 46 del anteproyecto.

De los cambios introducidos por el anteproyecto, esta Comisión entiende que el servicio de atención telefónica y número de teléfono gratuito amplía sustancialmente su ámbito de aplicación, incluyendo a cualquier consumidor (ya sea cliente o no del comercializador) y no sólo a solicitudes de información (...) vinculadas a incidencias, sino a cualquier solicitud relativa a la contratación y suministro o comunicaciones. Se valora favorablemente el que se regule con mayor detalle el servicio de atención a los clientes dado que la obligación establecida en el Real Decreto-ley 13/2012 generó distintas interpretaciones por parte de los comercializadores, como se puede observar en el listado de atención al cliente de los comercializadores [tanto] de gas como de electricidad que publica la CNE en su web. (...)

Se valora favorablemente que se haya incluido expresamente como infracción grave el incumplimiento por parte de las empresas distribuidoras y comercializadoras de electricidad de las obligaciones de mantenimiento y correcto funcionamiento de un servicio de atención a las quejas, reclamaciones, incidencias en relación al servicio contratado u ofertado, solicitudes de información sobre los aspectos relativos a la contratación y suministro o comunicaciones, que incluya un servicio de atención telefónica y número de teléfono, ambos gratuitos...".

El informe de la CNE contiene asimismo muy numerosas y ampliamente razonadas observaciones al articulado del anteproyecto, muchas de las cuales han encontrado su eco en el texto del anteproyecto sometido a consulta de este Consejo de Estado.

24. Según se dijo, los escritos de alegaciones de los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad se incluyen en un anexo al informe del Consejo de la Comisión Nacional de Energía. Tales escritos están fechados en los últimos días del mes de julio de 2013.

Presentaron escritos de alegaciones el Departamento de Empresa y Ocupación de la Generalidad de Cataluña, la Consejería de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid, la Consejería de Economía y Competitividad del Gobierno de las Islas Baleares, la Consejería de Empleo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias, la Consejería de Economía y Empleo del Principado de Asturias, la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León, y las Consejerías de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía, y de Empleo, Empresa e Innovación, del Gobierno de Extremadura.

Figura también en el anexo al informe del Consejo de la CNE un escrito de la Subdirección General de Arbitraje, Normativa y Asociacionismo de Consumo del Instituto Nacional de Consumo del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Por otra parte, remitieron escritos de alegaciones las siguientes empresas del sector eléctrico: Red Eléctrica de España, Gas Natural-FENOSA, Hidroeléctrica del Cantábrico, S. A., E.ON, ENDESA, Iberdrola, GAMESA Corporación Tecnológica, S. A., EDP Renovables España, S. L. y Acciona Energía, S. A.

Obran asimismo en el expediente escritos de varias asociaciones empresariales del sector eléctrico: UNESA, Asociación Empresarial Eólica (AEE), Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (ACIE), Asociación de Empresas Eléctricas (ASEME), Asociación de Productores de Energías Renovables (APPA), CIDE, y la Federación de Cooperativas Eléctricas de la Comunidad Valenciana.

Y se cierra esta enumeración con la mención de los escritos de alegaciones de las siguientes entidades: el Consejo de Consumidores y Usuarios, la Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y Usuarios, Greenpeace, y WWF España.

25. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo emitió un largo y cuidado informe que está fechado en agosto de 2013.

El centro directivo informante hace constar que el 16 de julio de 2013 recibió el anteproyecto, que procedía de la Secretaría de Estado de Energía. Dicha Secretaría había solicitado informe de la Comisión Nacional de Energía y de la Comisión Nacional de la Competencia. Por su parte, el propio 16 de julio la Secretaría General Técnica del departamento consultante pidió informe urgente a los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas, Fomento, Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, y Economía y Competitividad.

El apartado del informe dedicado a los antecedentes contiene una pormenorizada historia de las distintas medidas que se han ido adoptando en la lucha contra el déficit en el sistema eléctrico, empezando por el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social. El informe pasa revista a los sucesivos reajustes de los mecanismos establecidos por el Real Decreto-ley 6/2009, hasta llegar al Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, que, entre otras cosas, acordó la supresión de todas las primas del régimen especial derivadas del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.

Por el lado de los ingresos del sistema, el informe de la Secretaría General Técnica recuerda, entre otras cosas, que la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética "ha introducido medidas de carácter excepcional para que los costes del sistema también se financien con cargo a determinadas partidas de los Presupuestos Generales del Estado mediante la creación de tres nuevos impuestos sobre el valor de la producción de energía eléctrica, sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía radioeléctrica, y sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas, junto con un canon por la utilización de las aguas continentales para la producción de electricidad, modificándose los tipos impositivos de los impuestos especiales para el gas y el carbón".

Por último, nuevos factores surgidos en el corriente año de 2013 llevaron a la aprobación del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, que, entre otros aspectos, habilitó al Gobierno para aprobar un nuevo régimen retributivo para la producción renovable, cogeneración y residuos e introdujo criterios adicionales para calcular las retribuciones del transporte y la distribución.

A la vista de todas estas vicisitudes, "se ha considerado que la resolución del grave problema que constituye el déficit tarifario aconseja una reforma en profundidad del sistema eléctrico que se aborda mediante el anteproyecto de ley que se informa, cuyo objetivo fundamental es establecer una nueva regulación del sector eléctrico que garantice el suministro con los niveles necesarios de calidad y al menor coste posible bajo el principio de sostenibilidad económica y financiera...".

26. El siguiente apartado del informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo está dedicado a la descripción del contenido del anteproyecto, destacando las novedades que aporta.

Así, en punto a las competencias de la Administración General del Estado (Artículo 3), es nueva la de adoptar las medidas necesarias para garantizar el suministro y la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico. Innova también el artículo 9 al regular el autoconsumo, cuyo régimen económico se encomienda a la potestad reglamentaria.

El Título III del anteproyecto "es el más novedoso e importante del anteproyecto (...) ya que desarrolla el principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema, por el que se entiende la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del mismo".

El Título IV, que regula la producción de energía eléctrica, elimina la distinción entre régimen ordinario y régimen especial, y viene a someter a autorización el cierre temporal (hibernación) y la transmisión de las instalaciones de generación.

En el Título V, "la regulación es similar a la vigente del operador del mercado, con la salvedad de la supresión de los límites accionariales del capital del operador del sistema y su sustitución por prohibiciones de ejercer el control...". También es nueva la posibilidad de presentar reclamaciones contra las actuaciones del operador del sistema.

En el Título VI, y "como novedad, se introducen los derechos y obligaciones del transportista único, siendo sus derechos una retribución adecuada a su actividad y exigir que las instalaciones conectadas a las redes de transporte reúnan las condiciones técnicas establecidas por la normativa estatal".

El Título VII aporta la posibilidad de reclamar contra las actuaciones del gestor de la red de distribución; y en el Título VIII aparece un catálogo de los derechos y obligaciones de los consumidores.

El Título IX viene a clasificar nuevamente las autorizaciones de las instalaciones eléctricas, requiriendo una autorización administrativa previa, referida al anteproyecto de la instalación, y una autorización de explotación. En cambio, "por lo que se refiere a expropiaciones y servidumbres, la regulación es idéntica a la vigente".

Por último, en el Título X se amplía el catálogo de infracciones y se endurecen las sanciones, "aunque con más criterios objetivos para su determinación y límites que no pueden superar las multas".

27. A continuación, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se ocupa del rango de la norma proyectada, que estima adecuado y suficiente, y analiza las distintas fases de la tramitación que el anteproyecto debe seguir.

Seguidamente, el informe de que se trata verifica minuciosamente la conformidad del anteproyecto con la distribución constitucional de competencias, estudiando a la luz de la jurisprudencia constitucional el alcance de las reglas 13ª ("bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica") y 25ª ("bases del régimen minero y energético") del artículo 149.1 de la Constitución. También se refiere el informe al artículo 149.1.22ª de la propia Constitución, que atribuye al Estado la competencia para autorizar instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga del ámbito territorial de la Comunidad de que se trate.

Aborda luego la Secretaría General Técnica la valoración de fondo del anteproyecto, comenzando por su más importante aportación: el principio de sostenibilidad económica y financiera:

"Desde esta perspectiva -dice el informe- el anteproyecto de ley merece una valoración favorable, en primer término, por la globalidad de la reforma. En efecto, siendo el problema del déficit en la actualidad un problema estructural del sistema, el logro de la finalidad de conseguir el equilibrio no puede venir de reformas concretas y puntuales -que, en su inmediatez, reclaman y justifican a menudo acudir al Real Decreto-ley-, sino de una reforma global que revise el diseño de la ordenación en su conjunto, estableciendo en las bases mismas del sistema los mecanismos necesarios para el logro del equilibrio, y adoptando el criterio de retribución razonable en la ordenación de las diferentes actividades reguladas o con régimen de retribución específico".

En cuanto al régimen retributivo específico que el artículo 14.7 del anteproyecto prevé para la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, "si bien tiene en cuenta para el cálculo de la retribución determinados parámetros de una instalación tipo en función de su vida regulatoria, no pretende establecerse con efectos retroactivos, esto es, para determinar la retribución pasada de las instalaciones existentes, sino pro futuro (esto es, para la retribución que puedan percibir las instalaciones, existentes o no, con posterioridad a la entrada en vigor de la ley)".

Por lo demás, el anteproyecto viene a establecer un régimen retributivo uniforme, lo que la Secretaría General Técnica valora favorablemente, recordando, a estos efectos, el dictamen del Consejo de Estado nº 2.264/2010, donde se subrayaban "los peligros que entrañaba una congelación de la retribución de cada instalación en función de la normativa vigente en el momento en que fue autorizada".

También hay en el informe que se examina una valoración favorable para el objetivo del anteproyecto de reducir la dispersión normativa existente en el sector eléctrico. Sin embargo, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo estima "que sería posible dar un grado mayor de ambición al logro de este propósito, que es clave para conseguir la debida seguridad jurídica en el sector". De ahí que el informe sugiera que el anteproyecto recoja "el mandato al Gobierno para consolidar en un texto único las disposiciones de rango legal reguladoras del sector eléctrico actualmente vigentes, incluyéndose explícitamente la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales".

Por último, el informe de la Secretaría General Técnica del departamento consultante formula numerosas observaciones a la exposición de motivos y al articulado del anteproyecto, que en parte se han recogido en el texto que se ha remitido a este Consejo de Estado para dictamen. No existe, sin embargo, en el expediente, ningún documento que analice tales observaciones y dé cuenta sobre su aceptación o rechazo.

28. El 6 de septiembre de 2013 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo emitió un "informe final" sobre el anteproyecto.

Señalaba el centro directivo informante que el propio 6 de septiembre había recibido un nuevo texto del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico, junto con la correspondiente Memoria del análisis de impacto normativo. Examinado dicho nuevo texto, la Secretaría General Técnica había resumido en una nota las diferencias más importantes entre el texto informado por la propia SGT en agosto de 2013 y el texto nuevo del anteproyecto. Tal nota figura adjunta al "informe final".

El aludido informe contiene también algunas referencias a la tramitación del anteproyecto, destacando por su interés la siguiente:

"Mediante escrito de fecha 16 de julio de 2013, el Secretario de Estado solicitó con carácter urgente el informe de la Comisión Nacional de la Competencia. Dado que ni la reciente Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ni el Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, establecen un plazo para la emisión del informe, ha de estarse a lo previsto en el artículo 83.2 de la Ley 30/1992, que establece que los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Debe advertirse, además, que en el presente caso, la solicitud de consulta realizada por la Secretaría de Estado de Energía, si bien no establecía un plazo expreso, sí solicitó el informe con carácter urgente. Por ello, habiendo transcurrido ampliamente el plazo para la emisión del informe, resulta de aplicación lo dispuesto en el apartado 3 del citado artículo 83, de conformidad con el cual de no emitirse el informe en plazo podrán seguirse las actuaciones cualquiera que sea la naturaleza del informe solicitado, sin que quepa considerar en este caso que el informe de la ahora Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia sea determinante para la resolución del procedimiento, más aun cuando no se trata de una iniciativa normativa de naturaleza reglamentaria, sino de una iniciativa legislativa".

29. Obra en el expediente el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que, a propuesta de V. E., se solicitó a la Comisión Permanente del Consejo de Estado la emisión de dictamen sobre el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico en el plazo máximo de cuatro días. Figura en el acuerdo diligencia en la que se hace constar que el Consejo de Ministros lo aprobó en su reunión del día 6 de septiembre de 2013.

Encabezado por un oficio de V. E., el expediente ingresó en el Consejo de Estado el 7 de septiembre siguiente.

30. El 10 de septiembre de 2013 se incorporó al expediente un informe que el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia había aprobado en su reunión del 9 de septiembre anterior.

El informe expone en sus dos primeros apartados el contenido y los antecedentes del anteproyecto, y dedica su tercer apartado a las observaciones, que recaen sobre los objetivos del anteproyecto, la generación de energía eléctrica, el transporte y la distribución, la comercialización, las nuevas facultades de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y el régimen sancionador.

También en fecha 10 de septiembre de 2013 se recibieron en el Consejo de Estado sendos informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Economía y Competitividad y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que contenían observaciones al articulado del anteproyecto.

Y, así el expediente, se emite la presente consulta.

OBSERVACIONES DE CARÁCTER GENERAL

I. Tanto los dictámenes sobre anteproyectos de leyes como los que se refieren a disposiciones de carácter general suelen comenzar con una observación dedicada a la tramitación que han recibido. En el caso del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico que ahora se despacha, esta observación resulta de particular importancia, porque en su tramitación ha habido carencias que deben examinarse con algún detenimiento, para, en la medida de lo posible, corregirlas, y también para evitar su repetición en el futuro.

Sin embargo, antes de analizar tales carencias, hay que identificar su principal causa, que es sin duda la extrema brevedad del plazo disponible para la tramitación del expediente. Según consta en los antecedentes de este dictamen, el anteproyecto se recibió en la Comisión Nacional de Energía el 16 de julio de 2013 y el Consejo de la CNE emitió su informe el 31 de julio siguiente. En los pocos días que median entre las dos fechas, los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad hubieron de presentar sus escritos de alegaciones, que sin duda constituían uno de los elementos más importantes que el Consejo de la CNE tenía que considerar a la hora de preparar su informe. Por lo demás, y según se desprende del expediente, la CNE y los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad tuvieron que informar durante el mismo plazo los proyectos de doce disposiciones de carácter general que forman parte del futuro desarrollo reglamentario del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico.

Es al menos probable que la calidad de los escritos de alegaciones presentados ante la Comisión Nacional de Energía y del informe del Consejo de la propia CNE haya sufrido a consecuencia del escaso tiempo que sus autores tuvieron para redactarlos. A la misma causa puede atribuirse que la Memoria del análisis de impacto normativo no haya sido todo lo exhaustiva y minuciosa que habría cabido esperar cuando se trata de una norma de la envergadura de la proyectada Ley del Sector Eléctrico. Hay que recordar, en este sentido, que el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dispone que todo anteproyecto "irá acompañado por la memoria y los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar".

La Memoria que obra en el expediente presenta dos lagunas importantes. La primera se refiere a los antecedentes normativos del anteproyecto. No será inútil recordar que el artículo 88 de la Constitución dice que los proyectos de ley se someterán al Congreso "acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos". Pues bien, en el presente caso, el verdadero alcance y significado del hoy anteproyecto sólo se comprenden a la luz de sus antecedentes normativos, y en especial de la serie de reales decretos- leyes que comienza con el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social, y termina con el muy reciente Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.

Un buen estudio del contenido de esos reales decretos-leyes y también de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, se contiene en el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, pero la cuestión no se aborda en la Memoria del análisis de impacto normativo. De dicho estudio resulta con claridad que ninguna de las aludidas medidas parciales han podido corregir el desequilibrio financiero del sistema eléctrico, y tras su lectura se impone la conclusión, extraída por la Secretaría General Técnica informante, de que "la resolución del grave problema que constituye el déficit tarifario aconseja una reforma en profundidad del sistema eléctrico que se aborda mediante el anteproyecto de ley que se informa, cuyo objetivo fundamental es establecer una nueva regulación del sector eléctrico que garantice el suministro con los niveles necesarios de calidad y al menor coste posible bajo el principio de sostenibilidad económica y financiera...".

Por otra parte, el apartado que la Memoria dedica al impacto económico del proyecto resulta incompleto. Para destacar la importancia de esta laguna, basta señalar que, como más arriba se ha recordado, el artículo 22.2 de la Ley del Gobierno dice que todo anteproyecto irá acompañado de una memoria económica. Pero es que, además, el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico que se dictamina tiene el ambicioso y loable objetivo de conferir sostenibilidad financiera al sistema eléctrico, tras varios años de desequilibrio, y es obvio que la memoria que lo respalda debería incluir una exposición extensa y cuidada sobre los mecanismos económicos y regulatorios que se van utilizar para resolver un problema tan grave, sin que puedan bastar a estos efectos la glosa de los preceptos de la ley que se proyecta, ni la simple mención de los principales datos económicos del sector.

Ciertamente, en el apartado de conclusiones del informe del Consejo de la Comisión Nacional de Energía hay referencias a dichos mecanismos: principio de suficiencia de los ingresos para cubrir los costes, previsión anual sobre la evolución de costes e ingresos, distinción entre peajes de acceso a las redes y cargos, liquidaciones mensuales y liquidación anual de cierre de los ingresos, aplicación de la misma periodificación a todas las actividades con retribución regulada...

Particular poder informativo, y aclaratorio de las diferencias del nuevo sistema con el actual, tiene la descripción que hace el informe de la CNE del mecanismo que se proyecta para la regulación de los desajustes temporales de ingresos y costes del sistema eléctrico, y que, por su interés, se reproduce de nuevo a continuación:

"(i) El desajuste temporal de ingresos, que anteriormente era financiado por las matrices de los grupos empresariales eléctricos con más de 100.000 clientes, pasa a serlo por todos aquellos que reciben la retribución con cargo a las diferentes partidas de costes regulados; (ii) Este desajuste será soportado por los sujetos en función de su derecho de cobro; (iii) Se establece un límite anual al déficit de cada ejercicio".

Todo ello, con la extensión y el rigor adecuados, debería incorporarse a la Memoria del análisis de impacto normativo, que también habría de completarse, según se ha dicho, con el relato de los antecedentes normativos del anteproyecto. Por supuesto, para esta refacción de la memoria hay todavía tiempo, en cuanto que, como se desprende del citado artículo 88 de la Constitución, el destinatario de la memoria es el Congreso de los Diputados. Como luego se verá, estas observaciones para la mejora de la Memoria son en gran medida aplicables a la exposición de motivos.

Por lo demás, sorprende que el Ministerio de Economía y Competitividad haya intervenido en el expediente en una fecha tan tardía y que su informe no contuviera una reflexión general de alguna amplitud sobre la reforma global del sector eléctrico que el anteproyecto se propone introducir. Cabe añadir, por último, que habría convenido contar con el informe del Consejo Económico y Social y de las organizaciones sindicales del sector eléctrico.

Aunque no se refiere estrictamente al anteproyecto que se consulta, no debe cerrarse este apartado dedicado a cuestiones procedimentales sin hacer una reflexión sobre el trámite de audiencia relativo a los doce proyectos de reglamento que, según parece, se enviaron para informe de la CNE y de los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad junto con el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico como parte de su futuro desarrollo reglamentario. Sugiere el Consejo de Estado que se considere la posibilidad de reabrir dicho trámite aprovechando la tramitación parlamentaria del anteproyecto, incluyendo, si así procede, en las proyectadas disposiciones de que se trata, las modificaciones que puedan resultar de la versión definitiva del anteproyecto. Podría ser, quizá, una manera de corregir los efectos de la precipitación con que, probablemente, se evacuaron los correspondientes informes y escritos de alegaciones sobre los aludidos proyectos de disposiciones de carácter general.

II. La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen con carácter urgente y preceptivo, conforme a lo dispuesto en los artículos 19.2 y 21.2 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril. El segundo de estos preceptos atribuye la competencia al Pleno para ser consultado preceptivamente en los "anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

Aun cuando el anteproyecto no está dirigido específicamente a la incorporación de la directiva europea vigente en la materia (Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE), toda vez que la oportuna transposición ya se operó -mediante la reforma de la vigente Ley del sector eléctrico- por parte del Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, por el que se transponen directivas en materia de mercados interiores de electricidad y gas y en materia de comunicaciones electrónicas, y por el que se adoptan medidas para la corrección de las desviaciones por desajustes entre los costes e ingresos de los sectores eléctrico y gasista, lo cierto es que la norma anteproyectada, al derogar la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, reemplazándola, está llamada a constituir el instrumento normativo por medio del cual se dé cumplimiento a las obligaciones derivadas de dicha directiva.

Finalmente, pese a la competencia plenaria que resulta del artículo 21.2 analizado, establece el artículo 19.2 que "si el plazo fijado [para la emisión con urgencia del dictamen] fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno". A la vista del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de septiembre de 2013, que declara la urgencia y fija el plazo de cuatro días, compete la evacuación de la consulta a la Comisión Permanente de este Consejo de Estado.

III. La competencia estatal para la aprobación de la ley cuyo anteproyecto se dictamina se fundamenta en los títulos competenciales mencionados en su disposición final segunda, los cuales coinciden con los citados en la disposición final primera de la vigente Ley del Sector Eléctrico. En concreto, tales títulos son los siguientes:

- En primer lugar, y con carácter general, los establecidos en las reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" y las "bases del régimen (...) energético".

- En segundo lugar, en lo que se refiere a las normas sobre expropiación forzosa y servidumbres contenidas en el Título IX del anteproyecto, se mencionan las reglas 8ª y 18ª del artículo 149.1, referidas a la competencia estatal sobre legislación civil y legislación sobre expropiación forzosa.

- Finalmente, en lo que respecta a la autorización de las instalaciones eléctricas, se cita el título reconocido por la regla 22ª del propio artículo 149.1, que se refiere a la competencia exclusiva del Estado para "la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial".

A) Sobre el alcance de los títulos competenciales

En lo que hace a las reglas 8ª y 18ª, resulta claro que la referencia a estos dos últimos títulos como base competencial para la aprobación de las disposiciones relativas a las servidumbres y a la expropiación forzosa es correcta, por lo que no se considera preciso realizar ningún comentario adicional.

En cuanto a las reglas 13ª, 22ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución, se trata de los preceptos esenciales sobre los cuales se fundamenta la distribución constitucional de competencias en materia energética, en general, y en el sector eléctrico, en particular. Conviene, por ello, efectuar alguna reflexión adicional:

a) Artículo 149.1.22ª

En lo que respecta, primeramente, al artículo 149.1.22ª, el mismo establece la competencia del Estado para autorizar las instalaciones eléctricas "cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial".

Para que la competencia autorizatoria corresponda al Estado bastará que se dé una de las condiciones anteriores (Sentencia 108/1996, FJ 3º). La jurisprudencia del Tribunal constitucional tiene en cuenta una serie de criterios para determinar si existe esa afectación del aprovechamiento a más de una Comunidad Autónoma. Entre dichos criterios se encuentran las características técnicas de la instalación, como pueden ser el nivel de tensión o la potencia de las instalaciones, así como su interconexión con la red eléctrica nacional (Sentencias del Tribunal Constitucional 12/1984, de 2 de febrero, FJ 2º, 74/1992, de 14 de mayo, FJ 2º y, más recientemente, 18/2011, de 3 de marzo). Asimismo, en lo que hace a instalaciones ubicadas en el mar territorial, la autorización corresponderá siempre a la Administración General del Estado, criterio este que se desprende de la Sentencia del Tribunal Constitucional 8/2013, de 17 de enero (referida al sector de hidrocarburos, pero cuyas conclusiones resultan también aplicables en relación con la autorización de instalaciones eléctricas).

b) En lo que respecta a los artículos 149.1.13ª y 25ª, recogen dos títulos - general, el primero de ellos, y específico, el segundo - que confieren al Estado competencias básicas en materia eléctrica. Si esto último resulta evidente en el caso del artículo 149.1.25ª, en lo que respecta al título general del artículo 149.1.13ª ello se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

En este sentido, la sentencia 18/2011, de 3 de marzo, mantiene que la competencia atribuida por el artículo 149.1.13 al Estado incluye "no sólo las genéricas competencias relativas a las bases y coordinación de la planificación general económica, sino también las más específicas de ordenación del sector energético, referentes a las bases del régimen del mismo". Ello es así debido a que "el sector eléctrico no sólo constituye un sector estratégico para el funcionamiento de cualquier sociedad moderna, representando por sí mismo un conjunto muy importante dentro del conjunto de la economía nacional, sino que es clave como factor de producción esencial para la práctica totalidad de los sectores económicos, condicionando de manera determinante en muchos casos su competitividad (...). Estas circunstancias justifican que el Estado pueda intervenir en la ordenación del sector eléctrico tanto a través del título general relativo a la planificación general de la economía (art. 149.13ª CE) como mediante el más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25ª CE),...".

La noción de "bases" que corresponde determinar al Estado de acuerdo con las reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1 comprende, no solo las normas básicas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico, sino también, excepcionalmente y de acuerdo con la doctrina constitucional sobre el concepto material de bases, normas reglamentarias e incluso ciertos actos de ejecución (STC 197/1996, de 28 de noviembre). Las facultades que al Estado reconocen los títulos competenciales de los artículos 149.1.13ª y 25ª alcanzan, pues, considerable amplitud, de modo que permiten configurar un sistema eléctrico único para todo el territorio.

La necesidad de mantener un carácter unitario de la ordenación del sector eléctrico encuentra su reflejo en los ámbitos materiales a los que se extienden las competencias básicas del Estado, entre los que se encuentran los siguientes:

- La regulación de los sujetos del sistema eléctrico y de las grandes directrices de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica.

- La determinación de un régimen económico uniforme para todo el territorio español, puesto que, como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 4/2013, de 17 de enero, "el establecimiento de un régimen económico del sector eléctrico "constituye uno de los aspectos fundamentales de su ordenación" (STC 18/2011, FJ 8), así como que "la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores" [FJ 21 a)]".

Esta competencia estatal para el establecimiento de un régimen económico único, de carácter básico, incluye facultades de índole ejecutiva, como son las referidas a la gestión económica. De este modo, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/2013 (FJ 6º) afirmó "la constitucionalidad de la atribución al Gobierno de la competencia para establecer las tarifas de último recurso".

- La planificación eléctrica, puesto que "en virtud de los títulos competenciales establecidos en el art. 149.1.13ª y 25ª CE, se encuentra habilitado para llevar a cabo una actividad planificadora en relación con el sector eléctrico. En relación con la actividad de planificación desarrollada por el Estado en subsectores económicos en los que existen competencias estatales y autonómicas ya hemos declarado que la atribución competencial a las Comunidades Autónomas, no excluye (...) "que el Estado intervenga "cuando para conseguir objetivos de política económica nacional se precise una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado", aun si se trata de una "planificación de detalle" (STC 29/1986) o de acciones o medidas singulares para alcanzar los fines propuestos en la ordenación de un sector económico (SSTC 95/1986 y 152/1988, entre otras )" [STC 225/1993, de 8 de julio, F. 3 D]".

- La garantía de la seguridad y la calidad del suministro, cuyo carácter básico ha sido afirmado por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 18/2011 y 4/2013. Esta última señala que "la importancia de la necesaria garantía de calidad en el ordenado suministro de energía eléctrica, recurso esencial e imprescindible tanto para los ciudadanos particulares como para el conjunto de los sectores económicos, justifica, así, su carácter básico".

B) Sobre la conformidad del anteproyecto con el sistema constitucional de distribución de competencias

A juicio de este Consejo, el anteproyecto de ley sometido a consulta se ajusta al sistema constitucional de distribución de competencias derivado de los títulos analizados. Sin perjuicio de los comentarios que se realizarán en relación con algunos preceptos con ocasión de exponer las observaciones particulares al articulado, procede destacar los siguientes aspectos:

a) En primer lugar, resulta conforme con el sistema de distribución constitucional de competencias la enumeración que se realiza en el artículo 3 del anteproyecto de aquellas que corresponden a la Administración General del Estado. Cabe subrayar que el anteproyecto no menciona, en cambio, cuáles son las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas; esto último resulta coherente con lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo, que declaró la inconstitucionalidad del artículo 3.3 de la vigente Ley del Sector Eléctrico por entender que al enumerar las competencias autonómicas en este precepto el legislador estatal había incurrido en un exceso competencial, "penetrando en el ámbito reservado por el bloque de la constitucionalidad a las Comunidades Autónomas" (FD 7º).

b) Durante la tramitación del expediente alguna Comunidad Autónoma ha puesto en duda la adecuación al orden constitucional de competencias de los criterios seguidos para determinar la competencia estatal para la autorización de instalaciones en el artículo 3, los cuales se encuentran ya en la ley vigente. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional más arriba citada, deben estimarse los criterios de potencia (para las instalaciones de producción) y de tensión (para las de transporte) plenamente conformes con el título competencial contenido en el artículo 149.1.22ª de la Constitución. También resulta ajustado al bloque de constitucionalidad el criterio que, como novedad, establece el artículo 3 del anteproyecto para las instalaciones ubicadas en el mar territorial, cuya autorización corresponderá siempre a la Administración General del Estado.

La autorización de instalaciones que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 del anteproyecto, no corresponda a la Administración General del Estado, será competencia de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, incluso en estos casos, resulta constitucionalmente legítima la intervención estatal a través de la emisión de informes previos vinculantes, técnica esta que prevé el anteproyecto y que ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en los términos y con los límites que se expondrán más adelante en las observaciones particulares al articulado.

c) Una de las novedades del anteproyecto con respecto a la vigente ley consiste en la regulación del autoconsumo. Dicha regulación persigue integrar este modo de producción y consumo de electricidad en el sistema, así como prever el establecimiento por vía reglamentaria de un régimen económico de las distintas modalidades de autoconsumo, determinando la contribución de la energía autoconsumida a la cobertura de los costes y servicios del sistema eléctrico. A juicio de este Consejo, se trata de una cuestión que se sitúa en el ámbito de la ordenación básica de las actividades de suministro de energía eléctrica y del establecimiento de su régimen económico, por lo que los títulos recogidos en los artículos 149.1.13ª y 25ª sirven de fundamento competencial adecuado para la regulación del autoconsumo contenida en el artículo 9 del anteproyecto.

d) También se considera ajustada al reparto constitucional de competencias la regulación de la distribución recogida en el anteproyecto, que ha suscitado algún comentario por parte de las Comunidades Autónomas durante la tramitación del expediente.

De acuerdo con lo señalado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo, FJ 10ª, "las competencias estatales de regulación de la distribución abarcan la ordenación básica o primaria de la actividad para, entre otros objetivos, determinar las condiciones de tránsito de la energía eléctrica por dichas redes, establecer la suficiente igualdad entre quienes realizan la actividad en todo el territorio y fijar las condiciones equiparables para todos los usuarios de la energía eléctrica...".

Las competencias estatales descritas amparan, a juicio de este Consejo, la modificación que se establece en el anteproyecto con respecto a la ley vigente en lo que hace a la competencia para la aprobación de los planes de inversiones que corresponde elaborar a las empresas distribuidoras. En concreto, se prevé en el artículo 40.1 h) del anteproyecto la presentación de dichos planes ante el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y su aprobación "por la Administración General del Estado", frente a lo establecido en el artículo 41.1 o) de la ley vigente, que se refiere a su presentación ante la Comunidad Autónoma en la que las inversiones vayan a realizarse, a la que corresponderá su aprobación (según determina el artículo 9.1 del Real Decreto 222/2008, de 15 de febrero, por el que se establece el régimen retributivo de la actividad de distribución de energía eléctrica).

Sin perjuicio de la adecuación del anteproyecto al sistema en este punto a la interpretación que de las competencias básicas en materia de distribución eléctrica ha realizado el Tribunal Constitucional, se estima que podría resultar adecuado prever algún mecanismo de intervención de las Comunidades Autónomas en este sentido, dado que es la Administración autonómica la mayor conocedora de las necesidades que afectan a las instalaciones de distribución radicadas en su propio territorio.

IV. Como consideración de carácter general, merece también un comentario la articulación del anteproyecto desde la óptica de la técnica normativa.

El Consejo de Estado ha llamado la atención en diversas ocasiones acerca de la necesidad de introducir claridad en la ordenación normativa del sector eléctrico, corrigiendo las consecuencias indeseables que derivan de la dispersión existente en esta materia, en la que conviven normas de distinto rango de difícil sistematización y conjugación para el operador jurídico. Así, como señalara este Consejo en su Memoria de 2010, la complejidad del marco normativo del sector eléctrico "es fruto en buena medida de la excesiva fragmentación de la regulación, lo que implica que la ordenación de una concreta materia se encuentre dispersa en una multitud de normas de diferentes rangos y procedencias"; tal acumulación de normas "responde, en ocasiones, a un proceso de sedimentación normativa, en el que cada nueva disposición está llamada a resolver un problema concreto o a lograr una finalidad particular, perdiendo en algunos casos la visión sistemática y de conjunto, lo que hace que el marco jurídico de la actividad se resienta, dando lugar a algunas redundancias". Con el fin de hacer frente a los problemas detectados, el Consejo de Estado realizó varias sugerencias, entre ellas, consideró necesario, de un lado, "asumir, desde el momento inicial de la tramitación de las disposiciones, la finalidad de evitar la fragmentación normativa, para lo cual es fundamental buscar a cada nueva regulación la sede normativa adecuada, evitando que cada nueva regulación de una misma materia se lleve a cabo en diferentes disposiciones"; o, de otro lado, recalcó la procedencia de que "con ocasión de la tramitación de cada nueva disposición se plantee la incidencia que tiene la norma en el conjunto de la ordenación del sector, con el fin de llevar a cabo los ajustes necesarios y de simplificar la regulación".

Sin duda, las reflexiones anteriores cobran especial relevancia a la hora de elaborar la norma de cabecera del grupo normativo eléctrico. En efecto, aunque la dispersión se ha hecho patente, sobre todo, en el desarrollo reglamentario de la legislación del sector eléctrico, difícilmente puede subsanarse si la norma llamada a ocupar el primer escalón de dicho grupo no aúna todas las disposiciones de rango legal en la materia.

Pese a que, según la exposición de motivos del anteproyecto, "la nueva ley integra en un solo texto todas las disposiciones con rango legal dispersas en las distintas normas aprobadas desde la entrada en vigor de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre", este objetivo dista mucho de haber sido conseguido. Cabe identificar, en este sentido, tres factores.

En primer lugar, se ha renunciado a incorporar a la norma remitida en consulta el contenido tanto de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética como del proyecto de Ley para la garantía del suministro e incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, actualmente en tramitación en el Senado. Si bien la falta de integración en el anteproyecto de la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, puede justificarse con base en su reciente promulgación y su finalidad estrictamente tributaria (lo que no ha impedido, sin embargo, que otras normas sectoriales, como la Ley General de Telecomunicaciones, comprendan el régimen de los tributos que genera la actividad regulada), resulta difícil de fundamentar, desde la perspectiva de la técnica normativa, la decisión de tramitar simultáneamente el proyecto relativo a los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, que obliga al anteproyecto (artículo 10) a remitir a una reglamentación singular la ordenación de las actividades para el suministro de energía eléctrica desarrolladas en los sistemas eléctricos no peninsulares, con las especificidades derivadas de su ubicación territorial y de su carácter aislado.

Como muestra de las efectos indeseables asociados a la referida dispersión, ésta ocasionará la obsolescencia (tanto por numeración como por contenido) de las remisiones que la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, hace a la legislación del sector eléctrico, pues, como es obvio, están referidas a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, en vigor. Para evitar esta situación, en lugar de incorporar al anteproyecto la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, adaptando su dicción a la normativa en curso, se ha optado en la última versión del texto consultado por añadir, en respuesta a las observaciones formuladas por la Secretaría de Estado de Hacienda del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, una disposición final (la segunda) encaminada a modificar algunas previsiones de dicha disposición legal, si bien, al no ser exhaustiva la adecuación de ambos textos, se generarán remisiones desfasadas (como, por ejemplo, la prevista al artículo 16 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, en la disposición adicional segunda de la Ley 15/2012).

En segundo lugar, ante la proliferación de reales decretos- leyes en el sector eléctrico, especialmente desde el año 2009, habría resultado preciso el análisis detenido de las previsiones contenidas en ellas que quedarán derogadas con la entrada en vigor de la ley que se proyecta. Es más, aun cuando el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, incluye como contenido obligatorio de ésta "el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma", tal listado no obra en la memoria adjuntada al texto sometido a consulta. Desde este punto de vista, la abrogación expresa -en la disposición derogatoria de la norma anteproyectada- de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, así como de los artículos 3 y 4 del Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, no abarca todas las previsiones incluidas en normas de esta naturaleza que se verán desplazadas como consecuencia de la vigencia del anteproyecto. En particular, sorprende que no se haya procedido a una depuración explícita del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, elaborado al mismo tiempo que la primera versión del texto consultado.

Y, en tercer lugar, la disposición derogatoria del anteproyecto consagra la vigencia parcial de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, al excluir la derogación de varias de sus disposiciones adicionales. Esta decisión contrasta con la de incluir en el anteproyecto, respetando incluso su literalidad, varias previsiones de la parte final de la legislación en vigor, desconociéndose el criterio que se ha seguido para trasladar al texto analizado el contenido de unas disposiciones adicionales de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, y no de otras. Tampoco se explica la opción reflejada en la disposición final primera del anteproyecto respecto de la disposición adicional vigésima primera de la ley vigente, cuya vigencia mantiene, al tiempo que le otorga nueva redacción, en lugar de incluir directamente ésta como una disposición adicional más.

En suma, procede revisar el anteproyecto para que, como reza su parte expositiva, integre todas las disposiciones con rango legal dispersas en distintas normas, máxime teniendo en cuenta la importancia de la ley en tramitación como cabecera del grupo normativo eléctrico. Esta integración resulta imprescindible para iniciar la labor de erradicar o, al menos, atemperar la dispersión por la que dicho grupo se caracteriza. Subsidiariamente, cabría incluir en el anteproyecto, como sugiere la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, el mandato al Gobierno para consolidar en un texto único las disposiciones de rango legal reguladoras del sector eléctrico actualmente vigentes, incluyéndose la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales.

V. Entrando ya en las cuestiones de fondo, a juicio del Consejo de Estado, el ejercicio de la iniciativa legislativa en la materia sobre la que recae el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico resulta a todas luces oportuno. Por otra parte, el brevísimo plazo con que el Consejo ha contado para la preparación de este dictamen ha venido obviamente a limitar la densidad y los matices de las observaciones sobre el contenido del anteproyecto que a continuación se hacen constar.

La idea básica del anteproyecto parece, sin duda, acertada: se trata de una reforma global del sector, basada en un nuevo régimen de los ingresos y gastos del sistema eléctrico, que trata de devolver al sistema una sostenibilidad financiera perdida hace largo tiempo y cuya erradicación no se ha conseguido hasta la fecha mediante la adopción de medidas parciales.

Esta aproximación ha contado con la aprobación del Consejo de la Comisión Nacional de Energía y de numerosos miembros del Consejo Consultivo de Electricidad. Mayores discrepancias ha suscitado uno de los elementos de ese nuevo régimen de ingresos y gastos, que deriva de la habilitación al Gobierno para establecer un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos (Artículo 14.7 del anteproyecto).

Como es sabido, la normativa reguladora de la retribución de las instalaciones del hoy todavía llamado régimen especial de producción de energía eléctrica ha sufrido varias modificaciones a lo largo de los años, siendo quizá los dos hitos más importantes del proceso el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, y el Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, que dispuso la supresión de todas las primas del régimen especial derivadas del Real Decreto 661/2007.

Según se ha reflejado en los antecedentes de este dictamen, el artículo 14.7 del anteproyecto prevé que para el cálculo de la retribución específica de las instalaciones de que trata se considerarán, para una instalación tipo y en referencia a la actividad realizada por una empresa eficiente y bien gestionada, los ingresos por venta de energía a precio de mercado, los costes de explotación y el valor de la inversión inicial. Se crea así un mecanismo retributivo uniforme, que viene a sustituir a los regímenes anteriores, no sin dar lugar a discrepancias que han encontrado eco en el expediente. El problema se estudiará con detenimiento más adelante.

En este punto del dictamen procede abordar dos cuestiones de orden más general. La primera es la posible conveniencia de aprovechar esta importante iniciativa legislativa para intentar precisar el significado y el alcance de la expresión "sistema eléctrico", antigua ya en la normativa reguladora del sector y muy utilizada a lo largo del anteproyecto que se consulta. La expresión tiene, por supuesto, un sustrato técnico, como pone de manifiesto la siguiente cita de una obra doctrinal: "La producción y el consumo son consecutivos y están concatenados, pero también son simultáneos y, junto con las redes de transporte y distribución, configuran un sistema único en el que todas sus piezas son imprescindibles para que la electricidad pueda ser servida a los consumidores...".

Ciertamente, en la ordenación jurídica del sector, la frase "sistema eléctrico" tiene en ocasiones un sentido técnico. Pero en otras adquiere dimensiones distintas, como son las relativas a la planificación eléctrica, a los aspectos económicos y financieros de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, y a su reflejo contable. A continuación se ofrecen algunos ejemplos de las diferentes facetas del concepto de sistema eléctrico.

De este modo, habla de "sistema eléctrico" en sentido técnico el artículo 30 del anteproyecto al regular gran parte de las funciones del operador del sistema, al que sin duda está confiada la gestión técnica del sistema eléctrico que aparece en la rúbrica del Título V del propio anteproyecto. En cambio, en el artículo 4, el término "sistema" reviste un significado vinculado a la planificación eléctrica. Por otra parte, en el régimen de la contratación de la energía eléctrica, el término se colorea de sentido económico. Así ocurre cuando el artículo 24.2 del anteproyecto dice que "las ofertas de adquisición de energía eléctrica que presenten los sujetos al operador del mercado, una vez aceptadas, se constituirán en un compromiso en firme de suministro por el sistema". Significado propiamente financiero adquiere el término en la regulación de los ingresos del sistema (Artículo 13), y al disponer la aplicación de los peajes a retribuir el transporte y la retribución, y de los cargos a cubrir otros costes de las actividades del sistema (Artículo 16). Por último, la dimensión contable predomina en lo relativo a la liquidación de los peajes (Artículo 18).

Importa subrayar que, a pesar de esta aparente pluralidad semántica, la aparición del concepto de "sistema eléctrico" obliga a una interpretación de las correspondientes normas en la que han de predominar las ideas-fuerza de unidad y coherencia, que son las propias de toda noción de sistema. Según antes se dijo, podría convenir que una reflexión sobre los temas que acaban de plantearse inspirase algún párrafo de la exposición de motivos del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico, quizá indicando que las reformas que se introducen vienen a reforzar la unidad y la coherencia de los aspectos financieros del sistema eléctrico, bajo el signo de la sostenibilidad del propio sistema.

La segunda cuestión se refiere a la planificación eléctrica, que es objeto de una regulación novedosa en el artículo 4 del anteproyecto, cuyo apartado 1 dice así:

"La planificación eléctrica tendrá por objeto prever las necesidades del sistema eléctrico para garantizar el suministro de energía a largo plazo, así como definir las necesidades de inversión en nuevas instalaciones de transporte de energía eléctrica, todo ello bajo los principios de transparencia y de mínimo coste para el conjunto del sistema.

Únicamente tendrá carácter vinculante la planificación de la red de transporte con las características técnicas que en la misma se definen".

Por lo demás, la planificación eléctrica será aprobada por el Gobierno (Artículo 4.2) y abarcará períodos de seis años (Artículo 4.4).

Ocurre que, como a continuación se verá, a lo largo del anteproyecto existen preceptos que regulan la actividad planificadora de varios sujetos del sector eléctrico, pero sin referirse a la planificación eléctrica general prevista en el artículo 4. En realidad, la única referencia cruzada a este artículo es la contenida en el último párrafo del artículo 35.2, con arreglo al cual "para el reconocimiento de la retribución de las nuevas instalaciones de transporte será requisito indispensable que hayan sido incluidas en la planificación a la que se refiere el artículo 4 de esta ley...".

Los otros preceptos aludidos son el artículo 30.2, letras a), b) y q), que atribuye al operador del sistema funciones de previsión y planificación sobre, entre otras cosas, la garantía de abastecimiento, la demanda de energía eléctrica, la utilización del equipamiento de producción, y la demanda de transporte de electricidad; el artículo 34.4, que obliga al titular de la red de transporte a someter sus planes de inversiones anuales y plurianuales a la aprobación del Ministerio de Industria, Energía y Turismo; el artículo 40.1.h), que establece la misma obligación a cargo de los titulares de las redes de distribución; y el artículo 50, según el cual la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla podrán aprobar planes de ahorro y eficiencia energética.

Pues bien, quizá convendría que el artículo 4 del anteproyecto estableciera algunos mecanismos generales de coordinación - por ejemplo, en cuanto al ámbito temporal de los planes- entre la planificación eléctrica general que aprueba el Gobierno y la que es responsabilidad de los sujetos del sector eléctrico.

VI. Una de las principales novedades del anteproyecto remitido en consulta consiste en la desaparición del denominado "régimen especial" de producción de energía eléctrica, en cuyo lugar se prevé la posibilidad de establecer un régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos. Dicha posibilidad, calificada de "excepcional" por el artículo 14.7 del texto analizado, supone el abandono definitivo del modelo procedente del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, a cuya derogación procedió el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico.

Como mero recordatorio, conviene apuntar las novedades que, a este respecto, introdujo el real decreto-ley citado:

o Mediante la reforma del artículo 30.4 de la vigente Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, se habilitó al Gobierno para aprobar un nuevo régimen retributivo para la producción procedente de fuentes renovables, cogeneración y residuos, basado en los siguientes elementos:

- primero, en la participación en el mercado de producción y la percepción del precio de mercado; - segundo, en la eventual percepción adicional de una retribución especifica compuesta por un término por unidad de potencia instalada, que cubra, cuando proceda, los costes de inversión de una instalación tipo que no pueden ser recuperados por la venta de la energía y un término a la operación que cubra, en su caso, la diferencia entre los costes de explotación y los ingresos por la participación en el mercado de dicha instalación tipo;

- tercero, en el cálculo de esta retribución adicional a partir de la consideración, a lo largo de toda la vida útil regulatoria, para una instalación tipo de cada tecnología y en referencia a la actividad de una empresa eficiente y bien gestionada, de unos valores estándares de los ingresos proporcionados por su participación en el mercado, de los costes de explotación medios necesarios para desarrollar la actividad y del valor de la inversión inicial de la instalación;

- cuarto, en la concreción de la noción de "rentabilidad razonable", al especificar que girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado a diez años más un diferencial adecuado; y

- finalmente, en la revisión cada seis años de los parámetros retributivos para mantener la aludida rentabilidad razonable.

Se constata, por consiguiente, que estos elementos coinciden con los plasmados en el artículo 14.7 del anteproyecto.

o En virtud de la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, para las instalaciones con derecho al régimen económico primado antes del 14 de julio de 2013 (fecha de su entrada en vigor), se fijó una rentabilidad, antes de impuestos, con un diferencial de trescientos puntos básicos, sumado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años.

o Con el objetivo de mantener los flujos retributivos de las instalaciones primadas, conforme a la disposición transitoria tercera del real decreto-ley citado, se mantuvo -con carácter general- la aplicación transitoria del derogado Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, hasta la entrada en vigor del nuevo régimen retributivo, previéndose el abono, con carácter de pago a cuenta, de las correspondientes liquidaciones efectuadas de acuerdo con el reglamento derogado, para la posterior regularización (desde el 14 de julio de 2013 hasta la vigencia del nuevo régimen) de los derechos de cobro o las obligaciones de pago resultantes del carácter de coste o ingreso liquidable del sistema.

Con arreglo a la disposición transitoria sexta de la ley en tramitación, las instalaciones con derecho a la percepción del régimen económico primado a la entrada en vigor de ésta, "continuarán percibiéndolo con carácter de pago a cuenta, en los términos previstos en la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio".

En definitiva, el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, adelantó la desaparición del régimen especial de producción de energía eléctrica y estableció los elementos en que ha de basarse la implantación de un régimen retributivo específico en este ámbito.

En consonancia con el objetivo principal de garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico a largo plazo, el anteproyecto incorpora dichos elementos. De lo dispuesto en el artículo 14.7 se infiere que el régimen retributivo específico que, en su caso, se establezca será único para todas las instalaciones, tanto para las que tienen derecho a la percepción de un régimen económico primado como para las nuevas instalaciones. Esta conclusión se ve corroborada por la disposición transitoria sexta citada, que remite a las previsiones transitorias del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, basadas en el abono, con carácter de pago a cuenta, de las liquidaciones efectuadas al amparo del derogado Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.

El hecho de que los cambios sustanciales previstos en el anteproyecto en cuanto al régimen retributivo para la producción procedente de fuentes renovables, cogeneración y residuos tengan su origen en el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, no ha impedido que durante el trámite de alegaciones seguido ante el Consejo Consultivo de la Electricidad haya sido reiterada la invocación del principio de seguridad jurídica y de sus derivaciones (confianza legítima e irretroactividad) para sustentar la oposición a tales cambios, los cuales son tachados de inconstitucionales por varias de las empresas y asociaciones participantes en dicho trámite.

El principio de protección de la confianza legítima, acuñado por la jurisprudencia de los Tribunales de la República Federal de Alemania en los años sesenta del siglo pasado, se incorporó al acervo comunitario, del que fue importado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional y la doctrina del Consejo de Estado así como, finalmente, por el legislador (3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero). Como señalara este Cuerpo Consultivo en su dictamen 1.441/2012, de 21 de febrero de 2013, es nota común al proceso de propagación de este principio la atribución al mismo "de una doble virtualidad, en la medida en que puede tanto comportar la anulación de la norma o del acto contrario a sus postulados como fundamentar la obligación de responder por los daños y perjuicios ocasionados por su quebrantamiento". La primera de estas perspectivas es la que interesa a los efectos del presente dictamen, en la medida en que la protección de la confianza legítima opera como límite al legislador.

En efecto, desde finales de los años ochenta el Tribunal Constitucional ha utilizado la protección de la confianza legítima, en cuanto derivación del principio de seguridad jurídica, como parámetro para el enjuiciamiento de leyes retroactivas. La invocación por el Tribunal Constitucional de la confianza legítima tiene lugar por primera vez, con cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 19 de diciembre de 1961, en la Sentencia 126/1987, de 16 de julio, al reflejar "una línea argumental que, partiendo de la idea del Estado de Derecho y de los principios que lo informan, considera que las normas tributarias retroactivas pueden estimarse constitucionalmente ilegítimas cuando atentan a tal principio y a la confianza de los ciudadanos", para aclarar inmediatamente que "el principio de seguridad jurídica no puede erigirse en valor absoluto por cuanto daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, al regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada momento como instrumento de perfeccionamiento y de progreso".

En este contexto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 126/1987 citada añade, en una doctrina reiterada en varios pronunciamientos (entre ellos, la Sentencia 89/2009, de 20 de abril), que "el grado de retroactividad de la norma cuestionada, así como las circunstancias específicas que concurran en cada caso, se convierten en elemento clave en el enjuiciamiento de su presunta inconstitucionalidad. Y a estos efectos resulta relevante la distinción entre aquellas disposiciones legales que con posterioridad pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia Ley y las que pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas. En el primer supuesto -retroactividad auténtica-, la prohibición de la retroactividad operaría plenamente y sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio; en el segundo - retroactividad impropia-, la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso".

En particular, en el marco del sector eléctrico, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de la virtualidad de los principios enunciados, negando su conculcación como consecuencia de las sucesivas modificaciones de la retribución del régimen especial.

Como resalta el Alto Tribunal en la Sentencia de 12 de abril de 2012 (que declaró la conformidad a Derecho de la reforma introducida en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, en una doctrina reiterada en más de ochenta resoluciones judiciales a lo largo de 2012), "los titulares de las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial no tienen un "derecho inmodificable" a que se mantenga inalterado el régimen económico que regula la percepción de sus retribuciones, cuando ellos mismos han optado por no acudir al mercado (posibilidad que siempre les queda abierta) sino beneficiarse de un sistema público de fijación de aquéllas". A partir de estas premisas, el Tribunal Supremo ha rechazado que la modificación operada por el Real Decreto 1565/2010 resultase inesperada o atentara contra la confianza de sus destinatarios, considerando que éstos no pueden aspirar a su invariabilidad ni el principio de referencia puede tener como consecuencia la congelación del ordenamiento jurídico.

Tampoco aprecia el Tribunal Supremo objeción alguna a dicha modificación desde la óptica del principio de irretroactividad, al apreciar que "no entran dentro del ámbito de la retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos ablativos o peyorativos hacia el pasado (no obligan a revisar ni remueven los hechos pretéritos, no alteran la realidad ya consumada en el tiempo, no anulan los efectos jurídicos agotados), despliegan su eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una relación o situación jurídica aún en curso".

El examen de la reforma en curso (cuyas líneas maestras ya están en vigor, en virtud del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio) a la luz de la interpretación jurisprudencial de los principios mencionados, conduce a sostener la constitucionalidad de las medidas proyectadas. A pesar de que esta reforma tiene un calado muy superior a las anteriores modificaciones del sistema retributivo del régimen especial, habida cuenta de que el anteproyecto conlleva la desaparición de éste en cuanto tal, con la posibilidad excepcional de sustituirlo por un régimen retributivo específico basado en parámetros diferentes, la extrapolación al asunto consultado de las premisas de las que parte la jurisprudencia lleva a mantener la conformidad a los parámetros constitucionales de la regulación anteproyectada.

En tal sentido, procede destacar varias ideas.

Como punto de partida, la aprobación de un régimen retributivo determinado, como el que resultaba del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, no genera en los titulares de las instalaciones beneficiarias del mismo un derecho a la conservación de dicho régimen, sin que quepa aspirar legítimamente a la petrificación del ordenamiento jurídico. Por lo demás, aun cuando el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, parece considerar como una mera posibilidad la existencia de un régimen retributivo específico para la producción procedente de fuentes renovables, cogeneración y residuos (posibilidad a la que el anteproyecto dota de un carácter excepcional), cuestión sobre la que se volverá más adelante, lo cierto es que para las instalaciones con derecho a un régimen económico primado a la entrada en vigor de dicho real decreto-ley, éste contempla en su disposición adicional primera una rentabilidad, antes de impuestos, con un diferencial de trescientos puntos básicos, sumado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años. Más allá de la valoración que merezca la concreción al presente caso del concepto de "rentabilidad razonable", la previsión mentada está orientada a atenuar los efectos del tránsito del régimen primado al nuevo modelo, de modo que, sin perpetuarse el reconocimiento de una prima o la percepción de una tarifa regulada, se favorezca una retribución basada en criterios de razonabilidad económica.

Por otra parte, respecto al principio de confianza legítima, no cabe concebir la reforma del sector eléctrico como inesperada, considerando la notoriedad de la situación de déficit tarifario, que amenaza la viabilidad misma del sistema. Por ello, si bien el concreto alcance y los términos de la reforma no han sido conocidos hasta la aprobación del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, y el inicio de la tramitación del anteproyecto consultado, la necesidad de acometer grandes cambios -con incidencia en todos los elementos del sistema, tanto ingresos como costes- podía ser anticipada por cualquier operador diligente. Dicho de otro modo, ante el deterioro progresivo de la sostenibilidad del sistema eléctrico, a cuya solución se consagra el anteproyecto, los sujetos dedicados a las distintas actividades del suministro eléctrico, conocedores de tal deterioro, no podían confiar legítimamente en la conservación de los parámetros que habían degenerado en la situación descrita. No concurren, por ello, los requisitos para oponer el principio de confianza legítima a la regulación consultada.

Por último, en lo que atañe específicamente a la prohibición - salvo excepciones- de la retroactividad auténtica, cabe afirmar, con carácter general, que el régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, carece en el anteproyecto de vocación retroactiva, al no estar llamado a determinar la retribución pasada de las instalaciones existentes, sino la que puedan percibir las instalaciones, existentes o nuevas, con posterioridad a la vigencia de la reforma iniciada con el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio.

En mérito de lo expuesto, el régimen retributivo previsto en el texto analizado para las instalaciones de producción de energía eléctrica antes comprendidas en el régimen especial no contradice el principio de seguridad jurídica ni sus derivaciones ni incurre, por este motivo, en vicio de inconstitucionalidad.

Esta conclusión no es obstáculo para realizar las siguientes reflexiones:

• En primer término, ante la necesidad de acometer una reforma global para afrontar el déficit tarifario, como problema estructural del sistema, se impone una valoración -para la que no es este el lugar adecuado- de las circunstancias que han desembocado en la situación actual, con el objetivo de evitar que se reproduzcan en el futuro. En particular, el régimen especial de producción de energía eléctrica ha estado sometido en los últimos años a un riesgo regulatorio muy intenso (superior, se diría, al de cualquier otro sector económico regulado), el cual ha generado una elevada litigiosidad, tanto en el ámbito jurisdiccional español, como consecuencia de la sucesiva impugnación en vía contencioso-administrativa del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, así como de las posteriores modificaciones de éste, como en el orden arbitral internacional. A pesar de la desestimación de tales recursos directos, al no ser apreciada por el Tribunal Supremo la quiebra de los principios estudiados, no cabe desconocer que el riesgo regulatorio manifestado en los continuos cambios del régimen especial produce un efecto desincentivador de las inversiones. Ha de aspirarse, por ende, a una mayor estabilidad de la regulación en este ámbito.

• En segundo término, por parte de varias entidades, se ha expresado en el expediente la preocupación por la retroactividad (que se dice auténtica) derivada del cálculo de la retribución específica -todavía por implantar, al haber sido remitida su regulación al desarrollo reglamentario- a partir de datos procedentes de toda la vida útil regulatoria de las instalaciones, incluidos, por lo tanto, los anteriores a la entrada en vigor de la reforma en curso.

Sin necesidad de descender a calificar el concreto grado de retroactividad, debe constatarse que un modelo de cálculo de la retribución específica basado en datos estándar de ingresos por venta de energía, costes de explotación y valor de la inversión inicial, en función de cómo se aplicasen a una instalación existente, podría suponer la toma en consideración de hechos pretéritos, aunque fuera para el abono de retribuciones futuras. Considerando tanto las dificultades derivadas de recabar la información sobre los tres parámetros aludidos cuando ha transcurrido largo tiempo desde la apertura de la instalación de que se trate, como las objeciones ligadas a los principios de referencia que podría suscitar la consideración de factores consumados, el Consejo de Estado recomienda la adopción de las máximas cautelas a la hora de ordenar la aplicación temporal del régimen retributivo especifico que, en su caso, resulte aplicable a las instalaciones existentes con anterioridad al 14 de julio de 2013.

OBSERVACIONES AL ARTICULADO

Exposición de motivos

Hay una desproporción entre la envergadura y la ambición del Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico y la exposición de motivos que lo encabeza, que resulta incompleta y falta de la capacidad de convicción que debe tener un documento de estas características. En realidad, las lagunas de la exposición de motivos coinciden en gran medida con las de la Memoria del análisis de impacto normativo: no hay un relato de antecedentes que aclare los orígenes del problema del desequilibrio financiero del sistema eléctrico, destaque la insuficiencia de las medidas parciales hasta ahora adoptadas, y ponga de manifiesto la necesidad de abordar una reforma global del sistema; y no se exponen con rigor y tensión argumental sostenida los mecanismos en que consiste la reforma global que se quiere introducir. Por otra parte, y siguiendo en este punto una recomendación de la Comisión Nacional de la Competencia, el contenido de la exposición de motivos podría enriquecerse incluyendo una referencia a la necesidad de asegurar una competencia efectiva en el sector eléctrico y mencionando, entre los objetivos que deben alcanzarse por el sector, el de la sostenibilidad ambiental, y los llamados "objetivos 20-20-20" de la Unión Europea.

En todo caso, la redacción de la exposición de motivos debe revisarse. Así, por ejemplo, figura en ella dos veces el anglicismo "mix", aceptable en la jerga de los expertos, pero no en el lenguaje del legislador, y que quizá podría sustituirse por "mezcla de fuentes de energía". Tampoco procede que, hablando de sistemas eléctricos no peninsulares, se hable de los costes asociados "a su no peninsularidad", bastando que se hable -como ya se hace- de su "carácter aislado".

Título I

Artículo 1

En el apartado 1, la frase "al menor coste posible" debería sustituirse por la de "coste mínimo".

La redacción del apartado 2 debería mejorarse, quizá diciendo: "Son actividades destinadas al suministro de energía eléctrica las de generación, transporte...".

Artículo 3.6

Debe revisarse la redacción de las dos últimas líneas de este apartado.

Artículo 4

Además de lo ya dicho en el apartado de observaciones de carácter general, cabe añadir la sugerencia de que la "planificación eléctrica" a que se refiere este precepto reciba un nomen iuris específico (Plan Eléctrico Nacional, por ejemplo) que facilite y consolide la introducción del concepto en el lenguaje general y en el de los operadores. Quizá el lugar para hacerlo sea el apartado 2 de este artículo 4.

Por otra parte, debería revisarse la redacción de la letra a) del apartado 3, donde dice "con carácter indicativo, varios escenarios sobre la evolución futura de la demanda eléctrica...". Más parece que se habla aquí de trabajos preparatorios de la planificación que de planificación propiamente dicha. Se diría que un abanico de escenarios posibles no planifica nada, ni siquiera "con carácter indicativo".

En el segundo párrafo del apartado 4, y considerando que la hipótesis del precepto es que suceda "un hecho imprevisto que pudiera afectar de manera significativa a la garantía y seguridad del suministro", convendría revisar la conveniencia de limitar la modificación de la planificación a "aspectos puntuales".

En el apartado 5, in fine, quizá fuera útil añadir "o de tratados internacionales en los que España sea parte".

Título II

Artículo 8.1

Parecería que en la primera oración de este apartado sobra la frase "en el mercado de producción de energía eléctrica", que resulta redundante.

Artículo 9

Con carácter general, debe hacerse eco el Consejo de Estado de la observación formulada por algunos órganos informantes, y entre ellos la Comisión Nacional de la Competencia, de la conveniencia de evitar en la formulación de este artículo y de su desarrollo reglamentario trabas innecesarias y desproporcionadas al desarrollo del autoconsumo.

Artículo 10.2

Mejoraría la redacción del comienzo de este apartado si dijera: "Dicha reglamentación singular desarrollará al menos los siguientes...".

En la letra c) debería decirse "técnicamente asumibles", en plural, aunque sería mejor encontrar una expresión más adecuada.

En la letra e) debe ponerse una coma después de "para que".

Artículo 12

Con carácter general, el Consejo de Estado valora favorablemente la propuesta de la Comisión Nacional de la Competencia de que se aproveche la reforma del sector eléctrico que se proyecta para introducir en este precepto límites a la participación de los distribuidores en determinados mercados conexos, con el fin de impedir distorsiones a la competencia.

En la segunda oración del primer párrafo de la letra c) del apartado 2 debe decir: "... referidas sociedades y podrá someter..." (No "podrán").

En el segundo párrafo de la misma letra c) se acude a una sucesión de negaciones que crea oscuridad.

En el apartado 3 debería suprimirse el inciso final, que empieza con la frase "sin perjuicio".

Título III

Artículo 13

Con especial importancia, convendría que se introdujera alguna definición del muy relevante concepto de "cargos", que figura sin mayores precisiones en la letra b) del apartado 2.

En la primera oración del apartado 2 falta una coma tras "sistema eléctrico".

En la letra g) del apartado 3 debería hablarse de "Dotación del Fondo para la financiación del Plan General de Residuos Radiactivos".

En el apartado 6 in fine sobra la coma tras "aprobará".

Artículo 14

Este artículo tiene una extensión excesiva y debería dividirse para dar lugar al menos a dos artículos. El segundo de ellos podría estar constituido por el actual apartado 7 que, dada su importancia, bien merece un artículo propio. Considerando esa importancia, aquí se le dedicará un comentario aparte.

En las últimas líneas de los apartados 3 y 4 se utilizan, respectivamente, los conceptos de "retribución adecuada" y "rentabilidad adecuada", al parecer como equivalentes. Si así fuera, convendría utilizar una sola expresión en ambos casos.

En la letra a) del apartado 5 la frase "mecanismos que se establezcan" resulta excesivamente indeterminada.

En el tercer párrafo del apartado 11 debería decirse "Ministro" en lugar de "Ministerio".

Artículo 14.7

Contempla este apartado el régimen retributivo específico para fomentar la producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos, cuando exista una obligación de cumplimiento de objetivos energéticos derivados de directivas u otras normas de Derecho de la Unión Europea o cuando su introducción suponga una reducción del coste energético y de la dependencia energética exterior.

Los parámetros en los que ha de basarse este régimen retributivo adicional a la percepción del precio del mercado, los cuales coinciden con los establecidos -mediante la modificación del vigente artículo 30.4 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico- por el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, han sido descritos y valorados desde la perspectiva de la seguridad jurídica y sus derivaciones en las consideraciones generales del presente dictamen, a las que procede ahora remitirse.

Sin perjuicio de tales consideraciones, merece un breve comentario la concepción de este régimen retributivo específico como una mera posibilidad de carácter excepcional para cuya implantación se habilita al Gobierno. Este carácter contingente contrasta:

- en primer lugar, con el apartado 5 del mismo artículo 14 del anteproyecto, que incluye la retribución específica para la producción procedente de fuentes renovables, cogeneración y residuos entre los conceptos retributivos de la actividad de producción; - en segundo lugar, con la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, que fija dicha retribución específica para las instalaciones con derecho al régimen económico primado antes del 14 de julio de 2013 (fecha de su entrada en vigor), a partir de una rentabilidad razonable calculada, antes de impuestos, con un diferencial de trescientos puntos básicos, sumado al rendimiento de las Obligaciones del Estado a diez años;

- en tercer lugar, con la disposición transitoria tercera del citado real decreto-ley (a la que se remite la disposición transitoria sexta del anteproyecto), determinante de la aplicación transitoria del derogado Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, hasta la entrada en vigor del nuevo régimen retributivo, previéndose el abono, con carácter de pago a cuenta, de las correspondientes liquidaciones efectuadas de acuerdo con el reglamento derogado, para la posterior regularización; y

- finalmente, con la disposición final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, que prevé la aprobación por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Industria, Energía y Turismo, de un real decreto de regulación del régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos con retribución primada que modifique el modelo retributivo de las instalaciones existentes, a partir de los criterios previstos en el artículo 30.4 de la ley en vigor.

De las previsiones enumeradas se colige que, al menos, en el momento de la futura introducción del nuevo modelo retributivo, al que parece inherente el reconocimiento de la aludida retribución específica adicional (a falta de la cual las instalaciones antes comprendidas en el régimen especial percibirían únicamente el precio de mercado, para lo que no es necesario un desarrollo reglamentario singular), se garantizará una rentabilidad razonable que girará, antes de impuestos, sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado a diez años más un diferencial adecuado (de trescientos puntos para las instalaciones con derecho al régimen económico primado antes del 14 de julio de 2013). De lo contrario, carecerían de sentido la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, el régimen transitorio previsto en éste, al que se remite el anteproyecto, así como la disposición final segunda de dicho real decreto-ley, al encomendar al Gobierno, en lugar de meramente habilitarle, para la aprobación de un régimen económico singular basado en el abono de una rentabilidad razonable.

A pesar de ello, se diría que el texto en tramitación no quiere consagrar la existencia de la retribución específica adicional, para favorecer una mayor flexibilidad, motivo por el cual dota a este régimen de un carácter no solamente potestativo sino excepcional. Ahora bien, si, como apuntan todos los indicios, está decidido que el primer desarrollo reglamentario de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos tras la derogación del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, contenga un régimen retributivo adicional para dichas instalaciones, convendría que esta decisión tuviera reflejo en la norma en tramitación, evitando considerarla como una excepción, teniendo en cuenta que ya concurren los presupuestos para la introducción de dicho régimen (como la existencia de objetivos energéticos derivados del Derecho de la Unión Europea cuyo cumplimiento es obligatorio para el Reino de España). En otras palabras, no considerándose objetable en sí mismo que el anteproyecto habilite, sin imponerlo, un régimen retributivo específico, sí puede reprocharse que lo califique de excepcional cuando su introducción, que se condiciona a unos presupuestos ya existentes, se prevé inminente. También habría de aclararse la forma en que se cohonesta en este punto el anteproyecto con el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, trasladando a aquel las previsiones de este cuya vigencia se pretenda conservar.

En definitiva, esta observación se concreta en las siguientes sugerencias: la modificación del artículo 14.5 para precisar que forma parte de la retribución de la actividad de producción "en su caso" la retribución específica de la producción energética procedente de renovables, cogeneración y residuos; la reforma del apartado 7 de igual precepto para suprimir la excepcionalidad de dicho régimen singular; y la introducción en la parte final de una previsión que, aglutinando el contenido de las disposiciones adicional primera y final segunda del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, encomiende al Gobierno la aprobación por vía reglamentaria del referido régimen, concretando el diferencial que, sumado al rendimiento medio de las Obligaciones del Estado a diez años, debe constituir la retribución razonable tanto para las instalaciones existentes (trescientos puntos básicos) como para las nuevas, hasta la siguiente revisión de los parámetros retributivos.

Por último, los dos últimos párrafos del artículo 14.7 son de muy difícil intelección y su redacción debería revisarse.

Artículo 16.4

En el último párrafo de este apartado se dice que por orden "se determinará (...) los concretos tributos y recargos que serán considerados a efectos de la aplicación de los citados suplementos territoriales, así como los mecanismos necesarios para su gestión y liquidación".

En primer lugar, y como es obvio, ha de decirse "se determinarán". Pero, además, el posesivo "su" al final del párrafo resulta ambiguo, con lo que sería mejor decir "los mecanismos necesarios para la gestión y liquidación de tales suplementos".

Artículo 17

En el apartado 1 no queda claro el alcance del llamado principio de aditividad.

En el apartado 2 debería evitarse la indeterminación que supone hablar de "las especialidades que correspondan".

En la letra b) del apartado 3 debería precisarse el significado del adverbio "transitoriamente".

El apartado 7 de este artículo 17, por su importancia y por rebasar lo que es propio de los precios voluntarios y de las tarifas de último recurso, debería pasar a ser un artículo independiente.

Artículo 18.2 y 3

El párrafo primero del artículo 18.2 tiene el siguiente tenor:

"El Gobierno establecerá reglamentariamente el procedimiento general de liquidaciones para el reparto de los fondos ingresados por los distribuidores y el transportista, así como de las restantes partidas de ingresos, entre quienes realicen las actividades incluidas en el sistema, atendiendo a la retribución que les corresponda de conformidad con la presente ley".

Y el artículo 18.3 prevé lo siguiente:

"Los sujetos a los que se refiere el artículo 6 se adherirán a las condiciones que establezcan el operador del mercado y el operador del sistema para la realización de las operaciones de liquidación y pago de la energía que correspondan, que serán públicas, transparentes y objetivas y serán aprobadas por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo".

Quizá conviniera precisar expresamente que las condiciones de liquidación a que se refiere el apartado 3 habrán de respetar el "procedimiento general" de liquidaciones previsto en el apartado 2.

En todo caso, se propone un cambio en la redacción del apartado 3 para eliminar una ambigüedad que ahora existe: "... que correspondan. Tales condiciones serán públicas...". (El resto igual).

Artículo 19.4

Sobra una coma tras "se destinarán".

Título IV

Artículo 24.2

El último párrafo del artículo 24.2, copiado a la letra, dice así: "El contrato se entenderá formalizado en el momento de la casación y se perfeccionará cuando se haya producido el suministro de energía eléctrica".

Si por "perfección" se entiende el momento en que el contrato nace a la vida jurídica, entonces se diría que el contrato de suministro de energía eléctrica se perfecciona en el momento de la casación, que, según el artículo 29.2.e) del anteproyecto, es "la casación de las ofertas de venta y de adquisición", es decir, la reunión de oferta y aceptación. Y el contrato se ejecuta al producirse el suministro de energía eléctrica.

De ahí que se proponga la siguiente redacción del artículo 24.2:

"El contrato se entenderá perfeccionado y formalizado en el momento de la casación y se entenderá ejecutado cuando se haya producido el suministro de energía eléctrica".

Artículo 25

Quizá quedara más clara la redacción del segundo párrafo de su apartado 2 poniendo un punto y seguido tras "... integrar su energía" y escribiendo a continuación: "Dicha integración se considerará efectuada cuando así se constate por Orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo".

El apartado 4 remite al artículo 24.5 en punto a las modalidades contractuales que, por norma reglamentaria, queden excluidas del sistema de ofertas. En realidad, es el artículo 24.4 el que habla literalmente de contratos exceptuados del sistema de ofertas. Ocurre que también se diría que la contratación a plazo de energía eléctrica que regula el artículo 24.5 está asimismo excluida del sistema de ofertas, con lo que el artículo 25.4 podría decir: "De acuerdo con lo previsto en el artículo 24.4 y 5...".

Artículo 26.1

En términos estrictos, la letra g) del artículo 26.1 no atribuye un derecho a todos los productores de energía eléctrica, sino solo a los productores de energía eléctrica procedente de fuentes de energía renovables y cogeneración de alta eficiencia. De ahí que, en su concepción actual, dicha letra sea un cuerpo extraño en el artículo 26.1.

En vista de ello, se propone que no sea una letra, sino un párrafo último del artículo 26.1, con la misma redacción, o, si se prefiere, con la siguiente:

"Los productores de energía eléctrica procedente de fuentes de energía renovables y cogeneración de alta eficiencia tendrán prioridad de acceso a la red..." (El resto igual).

Título V

Artículo 31

El artículo 31 se refiere a la designación del gestor de la red de transporte previa certificación de dicho gestor por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Como observaciones de carácter formal se realizan las siguientes:

- Por un lado, el artículo 31.1 establece que la sociedad mercantil que actúe como operador del sistema será autorizada y designada como gestor de la red de transporte por el Ministro de Industria, Energía y Turismo, "a solicitud del interesado". Debe decir "de la interesada".

- Por otro lado, se regula el procedimiento de certificación, el cual será iniciado por la citada Comisión "tras la solicitud o notificación de la empresa interesada tras una solicitud motivada del Ministerio de Industria, Energía y Turismo o de la Comisión Europea, o a iniciativa propia en aquellos casos en los que tenga conocimiento de posibles transacciones que puedan dar o hayan dado lugar al incumplimiento de los requisitos establecidos en relación a la separación de actividades" (artículo 31.2). Para que la redacción de este precepto resulte comprensible, es necesario añadir una coma después de la expresión "empresa interesada".

- Finalmente, resultaría más sencilla la redacción de la última oración del artículo 31.3 si se dijese "se considerará concedida la certificación provisional".

Artículo 33

El artículo 33 del anteproyecto regula con carácter general la conexión y el acceso a las redes. Esta regulación resulta más detallada que la establecida en los artículos 38 y 42 de la vigente Ley del Sector Eléctrico, precisándose más claramente los conceptos de acceso y conexión. Se define qué debe entenderse por capacidad de acceso y capacidad de conexión. Correlativamente, se definen el permiso de acceso y el permiso de conexión; se precisan los sujetos competentes para el otorgamiento de tales permisos y los motivos tasados para su denegación; y se regula la resolución de conflictos de acceso y conexión.

En relación con el artículo 33 del anteproyecto se observa lo siguiente:

a) El artículo 33.3 determina cuáles son los órganos a los que corresponde resolver los conflictos de acceso y los conflictos de conexión a las redes, habiéndose suscitado durante la tramitación del expediente alguna discrepancia en este punto respecto de la conformidad del anteproyecto con las competencias autonómicas en materia eléctrica.

En este sentido, cabe recordar que la jurisprudencia ha llevado a cabo la distinción conceptual entre acceso y conexión a los efectos de delimitar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. Así, por ejemplo, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de junio de 2007 -cuya doctrina ha sido reiterada en las de 8 de octubre de 2008 y 15 de octubre de 2008- justificó la competencia de la CNE para la resolución de los conflictos de acceso "debido, sin duda, a la decisiva influencia que los mismos tienen en relación con la ordenación del sector, con el mercado eléctrico y con las condiciones de competencia en el mismo, cuestión que trasciende los límites territoriales de una Comunidad Autónoma y afecta a la integridad del sistema, siendo independiente del estricto problema de conexión, en el que se supervisan las condiciones técnicas de seguridad, calidad y salubridad de la instalación".

En concreto, según la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Supremo, la resolución de los conflictos de acceso corresponderá siempre al organismo regulador, dado que se trata de una cuestión que afecta directamente al mercado eléctrico. En cambio, la decisión sobre los conflictos de conexión corresponderá a la Administración (estatal o autonómica) competente para autorizar la red de transporte o distribución, puesto que dicha conexión depende precisamente de las condiciones técnicas de las instalaciones que deban construirse o modificarse al efecto en la red de la que se trate.

De conformidad con la jurisprudencia mencionada, el artículo 33.3 del anteproyecto establece que los conflictos que se originen en relación con los permisos de acceso o su denegación serán resueltos, en todo caso, por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (tal y como se prevé también, de acuerdo con el artículo 37.11 de la Directiva 2009/72/CE, en el artículo 12.1 b) de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia). En cambio, las discrepancias que se susciten en relación con el permiso de conexión a las instalaciones de transporte o de distribución de competencia de la Administración General del Estado o en relación con la denegación de dicho permiso serán resueltas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia; pero si tales discrepancias se suscitan en relación con la conexión a redes cuya autorización sea de competencia autonómica, se resolverán por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente

Como novedad frente a la regulación vigente, en este último caso se prevé en el artículo 33.3 que el órgano autonómico resuelva el conflicto "previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia". Además, tras acogerse en la versión del texto que se dictamina la observación formulada a este respecto por la CNE, "dicho informe tendrá carácter vinculante en lo relativo a las condiciones económicas y las condiciones temporales relativas a los calendarios de ejecución de las instalaciones de los titulares de redes recogidas en la planificación de la red de transporte y en los planes de inversión de las empresa distribuidoras aprobados por la Administración General del Estado". Durante la tramitación del expediente la inclusión de este informe previo del regulador ha sido objetada por alguna Comunidad Autónoma, por estimar que mediante esta intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia se vulneran las competencias autonómicas en materia de autorización de instalaciones.

Entiende sin embargo el Consejo de Estado que la regulación prevista en el anteproyecto respeta las competencias de las Comunidades Autónomas a la luz de la jurisprudencia constitucional. En efecto, la constitucionalidad de la técnica de los informes previos vinculantes emitidos por la Administración del Estado aun en materias de competencia autonómica ha sido avalada en diversas ocasiones por el Tribunal Constitucional (Sentencias 36/1994, de 10 de febrero, FJ 5º; 149/1991, de 4 de julio, FJ 7º; 133/1997, de 16 de julio, FJ 9º; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 38º; y 46/2007, de 1 de marzo, FJ 10º), si bien sólo será constitucionalmente legítima cuando se funde en el ejercicio de una competencia propia sobre una determinada materia (competencia que es indisponible) que le habilite para actuar, distinta de la materia sobre la cual la Comunidad Autónoma ejerce su propia competencia. En concreto en relación con el sector eléctrico, la constitucionalidad de esta técnica de intervención de la Administración General del Estado ha sido respaldada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo, en los términos que luego se expondrán en relación con el artículo 35.4 del anteproyecto.

La jurisprudencia anteriormente aludida resulta plenamente aplicable en el caso del informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al que se refiere el artículo 33.3. El carácter vinculante de este informe se refiere únicamente a un extremo concreto: "Las condiciones económicas y las condiciones temporales relativas a los calendarios de ejecución de las instalaciones de los titulares de redes recogidas en la planificación de la red de transporte y en los planes de inversión de las empresas distribuidoras aprobados por la Administración General del Estado". Tales condiciones se sitúan en el marco de las competencias que, en virtud del artículo 149.1.13ª de la Constitución, corresponden al Estado en materia de planificación eléctrica y de determinación del régimen económico del sistema eléctrico. Por ello, la previsión del efecto vinculante del informe en cuanto a estos extremos no invade las competencias autonómicas sobre conexión de instalaciones.

b) De acuerdo con lo sugerido en el informe de la CNE, se ha incluido en el artículo 33.3 del anteproyecto la posibilidad de que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia imponga multas coercitivas con la finalidad de lograr el efectivo cumplimiento de las resoluciones dictadas por el regulador en la decisión de los conflictos de acceso, con independencia de las sanciones que en su caso puedan imponerse en caso de incumplimiento.

Sin perjuicio de la valoración positiva que merece la previsión de este medio de ejecución forzosa, se realizará algún comentario en relación con la misma con ocasión de las observaciones que se realizarán sobre el citado Título X.

c) Siendo el derecho a acceder a las redes de terceros uno de los pilares fundamentales de la libre competencia en el sector eléctrico, la denegación de dicho acceso ha de estar fundada en motivos concretos y tasados. En este sentido, el artículo 33.2 del anteproyecto dispone que el permiso de acceso "sólo podrá ser denegado por la falta de capacidad de acceso", debiendo además la denegación (al igual que la concesión del permiso) basarse en los "criterios técnicos de seguridad, regularidad, calidad del suministro y de sostenibilidad y eficiencia económica del sistema eléctrico establecidos reglamentariamente por el Gobierno".

Los criterios de seguridad, regularidad y calidad del suministro se encuentran ya mencionados en el artículo 42.3 de la vigente Ley del Sector Eléctrico y 55 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. En cambio, la mención a la "sostenibilidad y eficiencia económica del sistema eléctrico" representa una novedad del anteproyecto con respecto a la legislación vigente. Durante la tramitación del expediente, tanto Red Eléctrica de España, S. A. como la CNE han expresado su desacuerdo en relación con la inclusión de este nuevo criterio entre los que pueden preverse reglamentariamente para motivar la concesión o denegación de los permisos de acceso por parte de los gestores de red. Entienden que -a diferencia de la seguridad, regularidad y calidad del suministro- no se trata de un criterio técnico que corresponda aplicar al gestor de la red de transporte o distribución para la concesión o denegación del permiso, sino, en todo caso, al Ministerio a la hora de llevar a cabo la inscripción de las instalaciones en los registros a los efectos del reconocimiento de la correspondiente retribución regulada.

A juicio de este Consejo, la "sostenibilidad y eficiencia económica" como criterio justificativo de la falta de capacidad para denegar el acceso podría encontrar amparo en el artículo 32.2 de la Directiva 2009/72/CE, que hace referencia no solo a criterios técnicos, sino también económicos. El citado artículo establece que "el gestor de la red de transporte o de distribución podrá denegar el acceso en caso de que no se disponga de la capacidad necesaria. La denegación deberá motivarse debidamente, en particular por lo que respecta al artículo 3, y deberá basarse en criterios objetivos y justificados desde el punto de vista técnico y económico".

d) El artículo 33.9 dispone que "mediante real decreto del Consejo de Ministros, el Gobierno establecerá el procedimiento de caducidad de los permisos de acceso y conexión". En realidad, debería disponerse que el mencionado real decreto establecerá el procedimiento "para la declaración de caducidad de los permisos de acceso y conexión".

e) Finalmente, convendría que el artículo 33 reiterase el acceso prioritario a la red de las instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, tal y como exige el artículo 16 de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. Dado que la referencia a ese acceso prioritario ya se encuentra contemplada en el artículo 26.1 g) del anteproyecto como derecho de los productores de energía, bastaría una remisión a dicho artículo.

Título VI

Artículo 35.2

El artículo 35.2 del anteproyecto establece que para la autorización de las instalaciones de transporte que sea competencia de las Comunidades Autónomas o de Ceuta y Melilla, estas últimas deberán solicitar de la Administración General del Estado un previo informe sobre las posibles afecciones de la instalación proyectada a los planes de desarrollo de la red, la gestión eléctrica del sistema y al régimen económico regulados en el anteproyecto, las cuales habrán de ser tenidas en cuenta por la Administración autonómica en el otorgamiento de la autorización. A continuación, el artículo 35.2 dispone que "para el reconocimiento de la retribución de las nuevas instalaciones de transporte será requisito indispensable que hayan sido incluidas en la planificación a la que se refiere el artículo 4 de esta ley y que, en su caso, cuenten con el informe favorable a que se hace referencia en el presente apartado".

Esta última previsión del artículo 35.2 ha sido objetada durante la tramitación del expediente por la Generalitat de Cataluña, por entender que la misma invade las competencias autonómicas en materia de transporte. Sin embargo, a juicio de este Consejo, lo dispuesto en el artículo 35.2 resulta plenamente conforme con la jurisprudencia constitucional sobre la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas y, en particular, con la ya citada Sentencia del Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo, que tuvo ocasión de pronunciarse acerca de esta cuestión, afirmando lo siguiente (FJ 10º):

"Pues bien, ha de declararse que el Estado puede legítimamente intervenir con carácter previo, preceptivo y vinculante en el procedimiento de otorgamiento por las Comunidades Autónomas de las autorizaciones relativas a las instalaciones de transporte de energía eléctrica cuando actúa en función de un título competencial propio, como es el relativo al establecimiento de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) (...). [D]ada la repercusión indudable que el régimen económico del sector eléctrico tiene en diversos sectores y subsectores del orden económico general, y dada la competencia estatal en materia de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 CE) se justifica la existencia del trámite de informe previo y vinculante a que se refiere el art. 36.3 LSE, sin que ello suponga una merma de las competencias que tiene atribuidas constitucional y estatutariamente la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de autorización de instalaciones de transporte de energía eléctrica".

El cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 35.2 del anteproyecto (inclusión de la instalación en la planificación y carácter favorable del informe previo de la Administración General del Estado) se exige para el reconocimiento de la retribución de las instalaciones de transporte, reconocimiento que se enmarca dentro del régimen económico del sistema cuya determinación es, sin duda alguna, competencia estatal. No quedan vulneradas las competencias autonómicas sobre autorización de instalaciones de transporte desde el momento en el que el incumplimiento de lo exigido por el artículo 35.2 impide que a una instalación se le reconozca la correspondiente retribución, pero no impide que la Administración autonómica pueda, en el ejercicio de sus competencias, autorizar la instalación.

Título VII

Artículo 38.5

El artículo 38.5 se refiere a los criterios de regulación de la distribución de energía eléctrica, señalando que, "al objeto de que dichos criterios sean homogéneos en todo el territorio español y exista la adecuada coordinación en el desarrollo de las actividades de distribución, éstos serán fijados por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo, previo informe de las Comunidades Autónomas afectadas o Ciudades de Ceuta y Melilla".

Durante la tramitación del expediente la Comunidad Autónoma de Cataluña ha alegado que, teniendo en cuenta las competencias autonómicas en materia de distribución, el criterio de las Comunidades Autónomas debe ser vinculante en este punto, por lo que sugiere que, en lugar del "previo informe", se exija en el artículo 38.5 el "previo acuerdo" de las Comunidades Autónomas (tal y como sucede en el artículo 39.4 de la Ley del Sector Eléctrico vigente). Sin embargo, cabe recordar que la expresión "previo acuerdo de las Comunidades Autónomas" recogida en el citado artículo 39.4 de la vigente ley ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 18/2011, de 3 de marzo, en el sentido siguiente (FJ 10º):

"Una precisión más ha de añadirse, y es que la referencia del art. 39.4 LSE al "previo acuerdo con las Comunidades Autónomas afectadas" no puede ser entendida en el sentido de que la posición de las Comunidades Autónomas sea vinculante para el Estado. Tal entendimiento queda excluido, pues supondría un condicionamiento constitucionalmente inadmisible de la competencia estatal. La referencia al acuerdo previo con las Comunidades Autónomas afectadas por la fijación por parte del Estado de los criterios de regulación de la distribución de energía eléctrica ha de entenderse en el marco del principio de colaboración, que se encuentra implícito en la propia esencia de la actual organización territorial del Estado español, pues resulta imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías, de manera señalada en los casos en que las actuaciones sectoriales del Estado tienen incidencia sobre una competencia autonómica, como ya tuvimos ocasión de recordar (SSTC 64/1982, de 4 de noviembre, FJ 8; 76/1983, de 5 de agosto; 46/2007, de 1 de marzo, FJ 10; y 31/2010, de 28 de junio, FFJJ 74, 99 y 101, por todas).

Importa destacar, en todo caso, que la fijación por el Estado de dichos criterios, en colaboración con las Comunidades Autónomas, no puede agotar la competencia normativa de desarrollo de los mismos, competencia autonómica que tampoco puede resultar vaciada...".

De lo anteriormente expuesto se infiere, en definitiva, que la redacción del artículo 38.5 del anteproyecto es conforme con el sistema constitucional de distribución de competencias.

Artículo 39

Resulta preciso corregir las erratas que se observan en el apartado primero (donde debe decir "estarán sometidas") y en el párrafo tercero del apartado tercero (donde debe decir "una nueva área").

Artículo 41.1

El artículo 41.1 establece que las instalaciones de distribución "podrán ser utilizadas por los sujetos autorizados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8". La cita de este último precepto es incorrecta, debiendo efectuarse en realidad una remisión al artículo 6 del anteproyecto.

Título VIII

Artículo 44.1

Este artículo contempla la mayor parte de los derechos de los consumidores incluidos en el anexo I de la Directiva 2009/72/CE, si bien algunos de los derechos mencionados en ese anexo no se recogen en el artículo 44.1, sino en el artículo 46.1 como obligaciones de los comercializadores. Por otra parte, en relación con alguno de los derechos el artículo 44.1 se remite para su concreción al desarrollo reglamentario (como sucede en el caso del derecho a cambiar de suministrador en un plazo máximo).

En la línea de lo señalado en el informe de la Comisión Nacional de la Competencia, convendría que el anteproyecto incluyera íntegramente y en un único artículo el catálogo de derechos establecido en el anexo I de la Directiva 2009/72/CE.

Artículo 45

Se refiere este precepto a los consumidores vulnerables que, de acuerdo con el artículo 45.1, serán aquellos "que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen", remitiéndose al desarrollo reglamentario para la definición concreta de lo que por tales consumidores vulnerables debe entenderse. Por su parte, el artículo 45.2 dispone que los consumidores vulnerables "que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que por real decreto del Consejo de Ministros se determinen" tendrán derecho al bono social.

El anteproyecto hace depender de un desarrollo reglamentario posterior tanto la definición de los consumidores vulnerables como la caracterización del bono social. La notable dispersión normativa que mantiene el anteproyecto de ley hace particularmente difícil la determinación de los sujetos que tienen la consideración de consumidores vulnerables, así como de aquellos a los que será de aplicación el bono social, en tanto no se lleven a cabo los desarrollos reglamentarios anteriormente mencionados.

En este sentido, la disposición transitoria primera del anteproyecto establece, en su apartado primero que "[e]n tanto no se dicten las normas de desarrollo de la presente ley que sean necesarias para la aplicación de alguno de sus preceptos, continuarán aplicándose las correspondientes disposiciones en vigor en materia de energía eléctrica".

Si se entiende que tales disposiciones son las vigentes en el momento de entrada en vigor de la ley, para conocer qué sujetos ostentan transitoriamente la cualidad de consumidores vulnerables y de consumidores con derecho a la aplicación del bono social, habrá que tener en cuenta distintas normas.

Así, en cuanto a los consumidores vulnerables, la disposición transitoria vigésima de la vigente Ley del Sector Eléctrico, se remite para la definición de esta categoría a la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social. Esa disposición transitoria segunda, en realidad, define cuáles son los sujetos con derecho a la aplicación del bono social, por lo que ambos conceptos (consumidores vulnerables y consumidores con derecho al bono social) se identifican transitoriamente. Por otro lado, hay que tener en cuenta lo previsto en la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 9/2013, de12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico; el apartado primero de la citada disposición transitoria señala que la caracterización del bono social deberá revisarse antes del 1 de junio de 2014, aplicándose entre tanto la establecida en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 6/2009.

Como puede observarse, la necesidad de acudir a la lectura de todas las disposiciones citadas hace enormemente complejo determinar cuáles son los consumidores a los cuales el anteproyecto, en cumplimiento de lo ordenado por la Directiva 2009/72/CE, debe dotar de una especial protección. En la línea de lo ya advertido con carácter general en relación con la dispersión normativa existente y dada la importancia para la protección de tales usuarios de las nociones de "consumidor vulnerable" y "bono social", resultaría conveniente tratar -al menos en este aspecto- de eliminar o paliar, siquiera, la dispersión normativa existente (por ejemplo, citando expresamente en relación con esta materia las normas vigentes que continuarán siendo de aplicación con carácter transitorio).

Artículo 46.1

De acuerdo con el apartado a) de este artículo, los comercializadores tendrán la obligación de "comunicar el inicio de su actividad como comercializadoras de energía eléctrica y el cese de la misma, y cumplir con los requisitos que se establezcan para el ejercicio de la misma, de acuerdo a lo que se determine reglamentariamente". Debería preverse en este precepto cuál es la Administración ante la que ha de presentarse esa comunicación previa, si es que no se trata de la Administración autonómica, pudiendo añadirse que dicha comunicación habrá de acompañarse de declaración responsable referida al cumplimiento de los requisitos reglamentariamente exigidos.

Artículo 47

El artículo 47 se dedica a los servicios de recarga energética. En su apartado segundo, establece que tales servicios "serán prestados por las correspondientes empresas que deberán presentar, con carácter previo al inicio de su actividad, comunicación de inicio de actividad y cumplir con los requisitos que se determinen reglamentariamente". En la línea de lo ya observado en relación con el artículo 46.1, debería preverse en el artículo 47.2 cuál es la Administración ante la que debe presentarse esa comunicación previa (si es que no se trata de la Administración autonómica) y añadirse una referencia a la declaración responsable. Además, desde el punto de vista formal, convendría eliminar la redundancia del término "actividad".

Por otro lado, el artículo 47.3 establece que los gestores de cargas del sistema "tendrán las obligaciones y los derechos regulados en la presente ley que les sean de aplicación en relación con la reventa de energía eléctrica". Esta mera remisión a lo establecido en la ley en relación con la reventa de electricidad no permite determinar cuáles son las obligaciones que corresponden a los gestores de cargas del sistema en la prestación de los servicios de recarga, dado que el anteproyecto no se refiere a la reventa de energía eléctrica salvo cuando alude a tales gestores de cargas. Por ello deberá concretarse más este precepto con la finalidad de que permita identificar con certeza tales obligaciones.

Artículo 49

El artículo 49 del anteproyecto se titula "Incumplimientos de las empresas comercializadoras".

Por un lado, parece que la ubicación sistemática más adecuada para este precepto se encontraría inmediatamente después del artículo 46, que regula las obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras en relación con el suministro.

Por otro lado, en el apartado segundo del artículo 49 se establece lo siguiente: "2. En caso de que un comercializador incumpla alguna de las obligaciones o requisitos exigidos para el ejercicio de su actividad, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo podrá, previa la tramitación de un procedimiento en el que se garantice la audiencia del interesado, declarar la pérdida de vigencia o extinción de la respectiva habilitación en los términos que se desarrollen reglamentariamente".

La privación de la habilitación para el desarrollo de la actividad de comercialización se prevé en el artículo 49.2 para dos supuestos distintos: el incumplimiento de las obligaciones de los comercializadores, por un lado; y, por otro, el incumplimiento de los requisitos que se les exijan para el ejercicio de la actividad (y que se refieren a su capacidad legal, técnica y económica).

Sin embargo, lo cierto es que la naturaleza de la privación de la habilitación para ejercer la actividad es distinta en uno y otro caso:

o En el supuesto de que se inhabilite al comercializador como consecuencia del incumplimiento de una de las obligaciones que como tal le corresponden en relación con el suministro, dicha inhabilitación tendría naturaleza sancionadora. Dada la importancia de esta sanción, sólo debería imponerse para los supuestos de infracciones graves, como de hecho se prevé en el artículo 66.1 a) del anteproyecto, y no para el caso de incumplimiento de cualquier obligación de los comercializadores.

o En el caso de que la inhabilitación tenga lugar por incumplimiento de los requisitos exigidos para actuar como comercializador, dicha inhabilitación no tendrá naturaleza sancionadora, sino que será la consecuencia jurídica natural que se produce por la pérdida de los presupuestos necesarios para el ejercicio de una actividad.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, y de forma coincidente con lo señalado en el informe de la Secretaría General Técnica, entiende el Consejo de Estado que convendría limitar las consecuencias previstas en este artículo a los casos en los que el comercializador incumpliese los requisitos que se exigen para el ejercicio de la actividad, dado que para los supuestos de incumplimiento de sus obligaciones en relación con el suministro se encuentra ya previsto el correspondiente régimen sancionador.

Artículo 52

En lo que respecta al artículo 52, que lleva por rúbrica "suspensión del suministro", se observa lo siguiente:

a) El apartado 2 de este precepto establece la posibilidad de que el suministro se suspenda temporalmente "cuando ello sea imprescindible para el mantenimiento, reparación de instalaciones o mejora del servicio o por razones de seguridad del suministro. En todos estos supuestos, la suspensión requerirá autorización administrativa previa y comunicación a los usuarios en la forma que reglamentariamente se determine".

Debe precisarse en este artículo 52.2 cuál es la Administración Pública a la que debe solicitarse la mencionada autorización administrativa previa. De acuerdo con lo establecido actualmente en el artículo 101 del Real Decreto 1995/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, parece que tal competencia autorizatoria correspondería a la Administración de las Comunidades Autónomas.

b) El párrafo tercero del artículo 52.3 regula el supuesto de suspensión del suministro en el caso de impago.

Comienza este precepto señalando que "[r]eglamentariamente se establecerán los criterios para determinar qué servicios deben ser entendidos como esenciales y el procedimiento para su control", para prever a renglón seguido la posibilidad de que los distribuidores o comercializadores impongan recargos en caso de impago de estos servicios, así como una regla especial en materia de imputación de pagos debidos por consumidores que tengan suministros vinculados a servicios declarados como esenciales. En relación con este artículo 52.3 se realizan dos observaciones:

o En primer lugar, en la línea de lo ya señalado por el informe de la Secretaría General Técnica, se considera inadecuada la remisión en blanco a la norma reglamentaria para la definición de los servicios que deben considerarse esenciales. Los criterios principales para la calificación de un servicio como esencial para la comunidad deberían encontrarse en una norma con rango legal, por lo que han de establecerse en este artículo del anteproyecto tales criterios.

o En segundo lugar, el artículo 52.4 señala que "una vez realizado el pago de lo adeudado por el consumidor al que se le ha suspendido el suministro, le será repuesto éste en el plazo de 24 horas", frente al artículo 50.4 de la vigente ley, que simplemente señala que en tales casos el suministro deberá ser repuesto "de inmediato". Convendría que se especificara cómo debe computarse este plazo de 24 horas (desde que se realiza el pago, desde que el mismo se recibe por el comercializador o desde que éste lo comunica al distribuidor para que restablezca el servicio).

c) El artículo 52.5 del anteproyecto dispone (al igual que el artículo 50.5 de la vigente ley) que "las empresas distribuidoras podrán proceder a la desconexión de determinadas instalaciones de forma inmediata en los casos que se determinen reglamentariamente". En orden a garantizar de modo adecuado la protección de los consumidores, resultaría conveniente introducir en este precepto algún parámetro que delimite en qué tipo de situaciones resulta posible que las empresas distribuidoras lleven a cabo la desconexión de carácter inmediato, sin perjuicio de que los casos concretos en los que tal medida pueda adoptarse sean precisados reglamentariamente. Así, por ejemplo, podría hacerse referencia de forma genérica a situaciones de consumo fraudulento de electricidad o de instalaciones peligrosas (a las que alude actualmente el artículo 87 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica).

Por otro lado, dado que la desconexión automática prevista en este artículo no está sujeta a autorización administrativa, convendría que al menos se previera la obligación de comunicación de la medida a la Administración competente por parte de la empresa distribuidora.

Título IX

El título IX del anteproyecto está dedicado al régimen de autorizaciones, expropiación y servidumbres. Las novedades con respecto a la regulación en vigor se concentran en el primer plano, el autorizatorio, pues las previsiones relativas a la declaración de utilidad pública de las instalaciones eléctricas de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, a los efectos de expropiación forzosa, así como las reglas referentes a las servidumbres de paso como servidumbres legales, coinciden sustancialmente con las contenidas en los artículos 52 y siguientes de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico. Por tal motivo, las observaciones se centrarán en el régimen autorizatorio de las instalaciones de transporte, distribución y producción, contenido en el artículo 53 de la norma tramitada.

La principal diferencia en este ámbito entre la ley en curso y la vigente es de orden sistemático, toda vez que en ésta las autorizaciones referidas a cada tipo de instalación son reguladas a propósito de la actividad concernida, esto es, la producción, el transporte o la distribución de energía eléctrica. Tales previsiones se aúnan en el texto consultado en un solo precepto, cuyas previsiones resultan aplicables a todas las instalaciones, con independencia de la actividad de suministro de electricidad a la que estén destinadas.

Como resultado del análisis del artículo 53 del anteproyecto, dividido en once apartados, cabe sugerir, como punto de partida, la conveniencia de desglosar su contenido en varios preceptos, al resultar excesivamente extenso. Respecto de su contenido, se formulan las siguientes observaciones:

- El apartado 1 distingue dos tipos de autorizaciones: la previa, que se refiere al anteproyecto de la instalación y habilita la realización de la instalación autorizada; y la de explotación, que permite, una vez ejecutado el proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su utilización.

Conforme al artículo 115 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, dichas instalaciones requieren tres resoluciones administrativas:

a) Autorización administrativa, que se refiere al anteproyecto de la instalación.

b) Aprobación del proyecto de ejecución, atinente al proyecto concreto de la instalación y que habilita a su titular para la construcción de la misma.

c) Autorización de explotación, que permite, una vez ejecutado el proyecto, poner en tensión las instalaciones y proceder a su explotación comercial.

La Comisión Nacional de Energía ha deducido de la regulación en tramitación que el primer título habilitante (la autorización administrativa previa) unifica la autorización administrativa y la aprobación del proyecto, que gozan de sustantividad propia en el artículo 115 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, a pesar de que este precepto permite que las solicitudes de autorización administrativa y aprobación del proyecto de ejecución puedan efectuarse de manera consecutiva, coetánea o conjunta. Por ello, la Comisión Nacional de Energía propone que la autorización administrativa previa del artículo 53.1 de la norma sometida a consulta esté referida al proyecto de la instalación, en lugar de al anteproyecto.

A falta de explicación en el expediente de los motivos que han conducido a rechazar esta propuesta, procede apuntar la necesidad de aclarar el apartado comentado. Y ello por cuanto de su literalidad se colige la previsión de una primera intervención administrativa referida al anteproyecto de la instalación, la cual otorga a la empresa autorizada el derecho a construir la instalación concreta en determinadas condiciones, y una segunda, una vez ejecutado el proyecto, para la puesta en funcionamiento de dicha instalación. Entre ambos momentos, el anteproyecto de la instalación, que recoge los planteamientos generales y justifica las soluciones globales adoptadas para los distintos problemas a que ha de enfrentarse la construcción, habrá de concretarse en un proyecto que descienda a los detalles de los recursos necesarios para la ejecución de la obra de ingeniería industrial. Queda la duda de si, en la disposición examinada, dicho proyecto está necesitado de aprobación administrativa, en cuyo caso procedería su mención, o si, por el contrario, concedida la autorización administrativa previa a la vista del anteproyecto, pueden ejecutarse las obras sin la necesidad de una intervención administrativa sobre el proyecto. En el caso de que se optase por esto último, no resultaría razonable que la autorización de explotación se denegase, no por no ajustarse las obras al proyecto, sino por considerarse objetable el proyecto en sí, aun siendo acorde al anteproyecto del que trae causa y que recibió la autorización pertinente. A su vez tampoco está justificado que el solicitante de la autorización administrativa tenga que presentar un proyecto acabado de ejecución, cuando tal vez la revisión del anteproyecto por la Administración bastase para descartar la concesión de este título. En estas circunstancias, si no quisiera mantenerse el esquema vigente (en el que se distinguen las tres fases de autorización administrativa del anteproyecto, aprobación del proyecto y autorización de la explotación), cabría someter la primera autorización administrativa a un trámite previo de admisión de las solicitudes, a partir del anteproyecto de la instalación, superado el cual se otorgue al solicitante un plazo para la presentación del proyecto, como paso necesario para la concesión del título habilitante.

-El primer párrafo del apartado 2 del precepto analizado tiene la siguiente dicción:

"2. En el caso en que existan informes desfavorables o discrepancias en relación con el proyecto de la instalación, por parte de alguna Administración Pública, organismo o empresas de servicio público que no hubieran sido puestas de manifiesto en la fase de autorización administrativa previa, las Administraciones autorizantes podrán, al amparo de sus competencias, establecer un procedimiento de resolución de discrepancias del proyecto de ejecución".

Las dudas que genera la previsión transcrita se conectan, por lo pronto, a las que acaban de ser expuestas, toda vez que parece exigir un pronunciamiento de la Administración sobre el proyecto de ejecución (a pesar de que la autorización administrativa previa versa sobre el anteproyecto y la autorización de explotación parte de que el proyecto ya se ha concluido).

Al margen de lo anterior, la redacción no resulta clara. La idea que parece subyacer bajo el apartado de referencia es la habilitación a favor de la Administración autorizante para resolver las discrepancias que pudieran surgir con el proyecto en un estadio posterior a la concesión de la autorización administrativa previa. De ser éste el objetivo, debería plasmarse con mayor nitidez. En cualquier caso, sería más lógico que cualquier trámite de información pública o de información a otras Administraciones tuviera lugar, como prevén los artículos 125 a 127 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, con anterioridad a la resolución sobre la autorización administrativa previa, pronunciándose la Administración autorizante en ella acerca de las alegaciones formuladas en estos trámites, de modo que cualquier informe desfavorable u opinión contraria a la construcción de la instalación que se emita más tarde se repute extemporánea.

-Conforme al artículo 53.1, además de la construcción y la explotación, también está sometida al régimen de autorización la "modificación sustancial" de las instalaciones. Aunque una interpretación a contrario de esta previsión conduce a excluir de dicho régimen las modificaciones no sustanciales, el apartado 5 del mismo precepto parte de la premisa opuesta, esto es, de la exigencia de autorización como regla general para cualesquiera modificaciones, incluidas las no sustanciales, al disponer lo siguiente:

"5. La Administración Pública competente podrá establecer que determinados tipos de modificaciones no sustanciales de las instalaciones de transporte, distribución y producción no queden sometidas a la autorización administrativa previa prevista en el apartado 1.a).

En todo caso, las modificaciones consideradas como no sustanciales deberán obtener la autorización de explotación a la que se refiere el apartado 1. b), previa acreditación del cumplimiento de las condiciones de seguridad de las instalaciones y del equipo asociado".

Debe corregirse la incoherencia aludida, para lo que la fórmula más sencilla podría ser la reforma del apartado 1 para requerir la obtención de autorización para la modificación -sin calificar- de las instalaciones de transporte, distribución, producción y líneas directas de electricidad, de modo que el apartado 5, por excepción, habilite para eximir de la autorización administrativa previa, no así de la de explotación, a los solicitantes de determinados tipos de modificaciones no sustanciales.

Por lo demás, comparte el Consejo de Estado las observaciones formuladas por la Comisión Nacional de Energía al artículo 53.5: procede especificar en éste que la concreción de los tipos de modificaciones no sustanciales dispensados de la obtención de la autorización administrativa previa ha de producirse por vía reglamentaria, así como aportar criterios para delimitar el carácter sustancial o no sustancial de una modificación a estos efectos.

Concluido el análisis del régimen de autorización del artículo 53 del anteproyecto, el estudio del título IX del anteproyecto debe completarse con sendas menciones a los artículos 57 y 60.2. El primero de estos preceptos, con la denominación de Derecho supletorio, prescribe lo siguiente:

"En lo relativo a la materia regulada en los artículos precedentes, y en particular para la determinación de la indemnización prevista en el artículo 56.2, será de aplicación supletoria lo dispuesto en la legislación general sobre expropiación forzosa y en el Código Civil".

Como ha señalado en su informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, "se diría que la referencia a la supletoriedad de la legislación de expropiación forzosa tiene sentido en relación con la regulación contenida en los artículos 54 a 56 (relativos a la declaración de utilidad pública) y que la referencia a la supletoriedad del Código Civil tiene sentido en relación con la regulación de la servidumbre, que se hace en los preceptos no "precedentes", sino en los siguientes a este artículo 57". No en vano, de acuerdo con el propio artículo 58.1, la servidumbre de paso de energía eléctrica se rige por lo dispuesto en la legislación del sector eléctrico, en sus disposiciones de desarrollo y "en la legislación mencionada en el artículo anterior", así como en la legislación especial aplicable. La remisión entrecomillada ha de entenderse referida, como ha sido indicado, al Código Civil, en particular a sus artículos 549 y siguientes, que regulan las servidumbres legales. Por el contrario, no resulta apropiada la aludida supletoriedad respecto del régimen autorizatorio del artículo 53 del texto remitido en consulta, con carácter de legislación básica.

En mérito de lo expuesto, se propone, como hiciera el citado órgano directivo del Ministerio consultante, situar el precepto analizado al final del título y establecer de forma explícita que la supletoriedad de la legislación de expropiación forzosa se predica de la declaración de utilidad pública de los artículos 54 a 56 y del Código Civil del régimen de servidumbres, con la consiguiente adaptación del contenido del artículo 58.1.

Por su parte, con arreglo al artículo 60.2, "la variación del tendido de una línea como consecuencia de proyectos o planes aprobados por la Administración comportará el pago del coste de dicha variación". Se echa en falta la precisión de si corresponde o no a la Administración competente para la aprobación del proyecto o plan de que se trate el pago del coste de la variación del tendido y, en caso negativo, sobre quién recae esta carga.

Título X

Según se ha expuesto en los antecedentes de este dictamen, el título X está dividido en tres capítulos, referidos, respectivamente, a las infracciones y sanciones, el procedimiento sancionador y las inspecciones.

Cada uno de estos capítulos será analizado separadamente en el orden del anteproyecto, formulándose al hilo de dicho examen varias observaciones particulares, si bien, con carácter preliminar, se sugiere la alteración del orden de los capítulos de este título para situar en primer lugar la regulación de la función inspectora, cuyo ejercicio precede desde un punto de vista lógico el recurso a la potestad sancionadora. Así, por ejemplo, el orden propuesto es el que refleja el recientemente dictaminado anteproyecto de Ley General de Telecomunicaciones.

1. De acuerdo con la Memoria del análisis de impacto normativo, en el capítulo I del título X se revisa la tipificación de las infracciones y se introducen nuevos tipos, al haber sido identificadas determinadas conductas reprochables que no habían sido contempladas en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, y que tienen un impacto negativo en la sostenibilidad económica y en el funcionamiento del sistema eléctrico.

Se realizan a continuación varias consideraciones con incidencia en más de una conducta tipificada en el anteproyecto:

- El principio de tipicidad está reconocido implícitamente en el artículo 25.1 de la Constitución, junto con el principio de legalidad. En cualquier caso, el Tribunal Constitucional ha confirmado la vigencia del principio de tipicidad en el ordenamiento administrativo sancionador (entre otras, las Sentencias 11/1988, de 2 de febrero; 12/1988, de 3 de febrero; 100/1988, de 7 de junio; 161/1989, de 16 de octubre; 200/1989, de 30 de noviembre; 219/1989, de 21 de diciembre; 207/1990, de 17 de diciembre; 41/1991, de 25 de febrero; 95/1992, de 11 de junio; 120/1996, de 8 de julio; 212/1996, de 19 de diciembre; y 133/1999, de 15 de julio), del que también se hace eco la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 129.1 ("Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administración local...") y 129.2 ("Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones administrativas que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley").

Como subrayó el Consejo de Estado en el dictamen 902/2006, de 8 de junio, "el principio de tipicidad comporta la exigencia de que las infracciones y sanciones administrativas estén legalmente descritas de manera concreta y detallada", algo que, si bien el anteproyecto legislativo cumple en términos generales, no puede predicarse de todas las infracciones contempladas.

En particular, en atención a las exigencias del principio de tipicidad, puede objetarse la amplitud de los términos con los que se describen las infracciones graves del artículo 63.a), apartados 5 ("incumplimiento de las disposiciones contenidas en los Reglamentos de la Unión Europea que afecten al sector eléctrico, salvo que expresamente estén tipificadas como muy graves") y 14 ("incumplimiento por parte del Operador del Sistema, del transportista, de los distribuidores y de los gestores de la red de distribución de las funciones y obligaciones que les corresponden de acuerdo con lo establecido en la presente ley y su normativa de desarrollo, a menos que expresamente se hubiera tipificado como muy grave"), así como la infracción leve del párrafo final del artículo 64 ("Constituyen infracciones leves aquellas infracciones de preceptos de obligada observancia comprendidas en la presente ley y en sus normas de desarrollo que no constituyan infracción grave o muy grave, conforme a lo dispuesto en los artículos 62 y 63").

Por lo que se refiere al tipo previsto en el artículo 63.a) 5 del anteproyecto, esta previsión no concreta los elementos esenciales de la conducta antijurídica, sino que lo hace mediante una norma en blanco que remite, en bloque, al incumplimiento de los requisitos exigidos por la reglamentación de la Unión Europea en el ámbito de la electricidad. Con ello, no parece que se recoja, siquiera sea en sus elementos esenciales, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas, ni que el legislador (prelegislador, en esta fase) cumpla con su deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones (véase, en idéntico sentido, el dictamen 1.082/2012, de 8 de noviembre).

En definitiva, a juicio del Consejo de Estado, los tipos infractores mencionados deben recoger, con la mayor precisión posible, las conductas infractoras y, en todo caso, la determinación de sus elementos esenciales.

- Los artículos 62.b) y 63.b) contienen sendas cláusulas de cierre, en virtud de las cuales las infracciones graves son castigadas como muy graves cuando durante los tres años anteriores a su comisión hubiera sido impuesta al infractor sanción firme en vía administrativa por el mismo tipo de infracción y las leves como graves de darse esta misma circunstancia durante el año anterior.

Aunque no se indique expresamente, las previsiones referidas ofrecen un concepto de "reiteración", próximo pero diferente al de "reincidencia", que opera como criterio de graduación de las sanciones, conforme al artículo 65.3 del anteproyecto, en la misma línea del artículo 131.3 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y que se caracteriza por la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme. Ahora bien, la reiteración en el incumplimiento aparece como elemento definidor de la conducta infractora en varios tipos. Así, sin ánimo exhaustivo, el artículo 62.a) tipifica como infracciones muy graves el incumplimiento reiterado de las obligaciones de información (apartado 9), el incumplimiento reiterado por parte de los obligados a ello por la normativa vigente de la realización de los procesos de alta o modificación de fronteras, lectura y tratamiento de las medidas e intercambios de la información (apartado 20) y el incumplimiento reiterado de los índices objetivos de calidad del servicio (apartado 30), mientras que el artículo 63.a) configura como infracciones graves el incumplimiento reiterado por parte de la empresa suministradora de aplicar los descuentos correspondientes a los consumidores afectados por interrupciones en las condiciones previstas en la normativa de aplicación (apartado 18), el incumplimiento reiterado e injustificado de los plazos y contenidos establecidos para las comunicaciones con cualquiera de los sujetos que deben intervenir en el cambio de suministrador (apartado 22) y el incumplimiento reiterado por parte de los comercializadores de los requisitos establecidos para la formalización de contratos de suministro de energía eléctrica, así como de las condiciones de contratación y de apoderamiento con los clientes (apartado 23).

A partir de estas nociones, se suscitan dos cuestiones.

En primer lugar, es preciso dilucidar si el concepto de "reiteración" que se infiere de las cláusulas de cierre de los artículos 62.b) y 63.b) es el aplicable a los tipos en el que se recurre a dicho concepto para delimitar la conducta sancionable. Conviene tener en cuenta que la existencia de un incumplimiento reiterado o aislado puede dar lugar a una distinta calificación de la infracción; así, por ejemplo, el incumplimiento de los índices de calidad del servicio, como se ha indicado, es infracción muy grave cuando es reiterado, ex artículo 62.a) 30, pero únicamente grave cuando no concurre esta característica, de conformidad con el artículo 63.a) 17. Por tal motivo, es preciso que se especifique cuándo debe reputarse reiterado un incumplimiento en los casos en que dicha reiteración integra el tipo, aclarando si la misma coincide con la noción resultante de las cláusulas de cierre.

En segundo lugar, procede clarificar cómo se cohonesta el concepto de "reiteración" incluido como elemento definidor de determinadas infracciones con la operatividad de tales cláusulas de cierre, evitando que su aplicación simultánea en ambos terrenos conduzca a un resultado contrario al principio de proporcionalidad. De esta forma, cuando para la concurrencia de una concreta infracción grave se requiera el incumplimiento reiterado, como el de la aplicación de descuentos por la empresa suministradora a causa de interrupciones en el suministro, la apreciación de tal reiteración no puede tener a la vez como consecuencia que tal infracción grave sea castigada como muy grave, por mor del artículo 63.b).

Ambas cuestiones han de ser aclaradas en la norma en tramitación.

Además de las anteriores, se formulan las siguientes observaciones a tipos concretos:

• Los artículos 62.a) 8 y 63.a) 4 tipifican el incumplimiento de resoluciones jurídicamente vinculantes o de requerimientos impartidos por la Administración Pública competente, incluida la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, o por el operador del sistema en el ámbito de sus funciones, siendo la calificación de muy grave o grave en función de que de tal incumplimiento resulte o no un perjuicio relevante para el funcionamiento del sistema.

El Consejo de Estado en Pleno valoró detenidamente en su dictamen 648/2013, de 24 de julio, relativo al anteproyecto de Ley General de Telecomunicaciones, a cuyos razonamientos cabe ahora remitirse, la pertinencia de sancionar la conculcación de las resoluciones emitidas por las autoridades nacionales de reglamentación. Se destacó entonces, con carácter general, la mayor idoneidad de los mecanismos de ejecución forzosa para garantizar la eficacia de tales resoluciones, lo que conduce a valorar favorablemente la introducción en la última versión del anteproyecto (artículo 67.3) de un régimen específico de multas coercitivas, sin perjuicio de las observaciones que al mismo se formulan más adelante. Extrapolando al presente asunto las conclusiones expuestas en el dictamen indicado, la protección de las funciones ordenadoras del mercado energético desaconseja eliminar los tipos mediante los que se sanciona el quebrantamiento de las resoluciones de naturaleza administrativa, si bien debería, al menos, exigirse la firmeza en vía administrativa de las mismas a la hora de configurar estas infracciones. Por otra parte, quizá convendría valorar la oportunidad de articular un cauce para declarar la caducidad del expediente sancionador, o incluso para anular el correctivo ya impuesto, cuando el hecho imputado sea la inobservancia de una resolución administrativa cuya presunción de validez sea destruida en sede jurisdiccional, atendiendo a la dificultad que puede suponer en tal supuesto la conjugación de los principios de seguridad jurídica y justicia material.

• Para tipificar como infracción muy grave la realización de actividades de suministro de electricidad sin el preceptivo título habilitante, el artículo 62.a) 15 alude a la ausencia de "la necesaria concesión, autorización administrativa, declaración responsable, comunicación o inscripción en el registro correspondiente cuando proceda". Sin embargo, ninguna de las actividades reguladas en el anteproyecto queda sujeta por el mismo a concesión administrativa ni a declaración responsable (títulos que pueden ser requeridos por otras normas legales ajenas a la anteproyectada - como el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en el caso de los aprovechamientos hidráulicos para la producción de energía eléctrica-, si bien en tal caso ha de entenderse aplicable el régimen sancionador contenido en la disposición que los exija). Se recomienda, por ello, suprimir la mención a los dos títulos indicados (salvo, en lo que atañe a las declaraciones responsables, que su exigencia se introduzca en los artículos 46.1 -para las empresas comercializadoras- y 47.2 -para las empresas prestadoras de servicios de recarga energética-, tal y como se sugiere por este Consejo en las observaciones realizadas a tales preceptos).

• La interrupción o suspensión del suministro sin que medien los requisitos legal o reglamentariamente establecidos o fuera de los supuestos previstos legal o reglamentariamente, constituye falta administrativa muy grave, con arreglo al artículo 62.a) 31 del texto sometido a consulta. En la línea apuntada por "Red Eléctrica de España, S. A." y considerando la atribución a la referida conducta de la máxima calificación, sería conveniente que el tipo se completase exigiendo para la concurrencia de dicha infracción una actuación dolosa o negligente del infractor y la producción de un perjuicio relevante para el funcionamiento del sistema eléctrico.

• Las conductas infractoras relacionadas con el autoconsumo están tipificadas como faltas muy graves en el artículo 62.a) 43 de la norma consultada, incluyendo:

- por una parte, "el incumplimiento de los requisitos y obligaciones establecidos para la aplicación del autoconsumo de energía eléctrica, en especial los de registro y comunicación a la Administración de las condiciones para la determinación del régimen económico asociado al mismo"; y

- por otra, "la aplicación de modalidades de autoconsumo de energía eléctrica no contempladas expresamente en esta ley y su normativa de desarrollo".

Las reflexiones realizadas a propósito del principio de tipicidad son aplicables al inciso inicial de la letra comentada, donde la genérica alusión al incumplimiento de las obligaciones derivadas del autoconsumo no es suficiente para satisfacer las exigencias derivadas de dicho principio. Se da, además, la circunstancia de que el autoconsumo no aparece mencionado en ningún otro apartado de los artículos 62, 63 y 64, de modo que en su literalidad el anteproyecto no concibe infracciones relacionadas con el autoconsumo que no merezcan la calificación de infracción muy grave, lo que no se acomoda al principio de proporcionalidad en los términos acuñados en la jurisprudencia constitucional. Procede, por estos motivos, reformar la norma en tramitación con el doble objetivo indicado: precisar las obligaciones de los titulares de instalaciones de autoconsumo cuya vulneración debe acarrear la imposición de una sanción; y graduar, en función de la gravedad de la obligación conculcada, la calificación que el incumplimiento trae consigo como infracción muy grave, grave o leve. • El artículo 63.a) 7 dispone que "la inexactitud o falsedad en cualquier dato, manifestación o documento que se presente a la Administración, así como su no presentación en forma y plazo, al objeto de la determinación o percepción del régimen retributivo de las actividades con retribución regulada, que suponga un impacto en los costes del sistema que no exceda de 100.000 euros y que, al tiempo, exceda de 1.000 euros. Las alteraciones inferiores serán consideradas infracción leve". Desde una perspectiva sistemática, es preferible que la tipificación de tales conductas, cuando tengan un impacto en los costes del sistema igual o inferior a 1.000 euros, se suprima del apartado transcrito y se incluya en el artículo 64.

Por lo que se refiere a las sanciones, conviene iniciar su análisis con la reproducción de los dos primeros apartados del artículo 65 del anteproyecto con el que se inicia su regulación:

1. Las infracciones establecidas en el capítulo I de este título serán sancionadas del modo siguiente:

a) Por la comisión de las infracciones muy graves se impondrá al infractor multa por importe no inferior al tanto, ni superior al triple, del beneficio bruto obtenido como consecuencia de los actos u omisiones en que consista la infracción. En caso de que no exista beneficio o este no pueda ser determinado, el límite máximo de la sanción será de 60.000.000 de euros.

b) Por la comisión de infracciones graves se impondrá al infractor multa por importe del tanto hasta el duplo del beneficio bruto obtenido como consecuencia de los actos u omisiones que constituyan aquéllas o, en caso de que no exista beneficio o este no pueda ser determinado, el límite máximo de la sanción será de 6.000.000 de euros.

d) Por la comisión de infracciones leves se impondrá al infractor una multa por importe de hasta 600.000 euros.

2. En cualquier caso la cuantía de la sanción no podrá superar el 10 por ciento del importe neto anual de la cifra de negocios del sujeto infractor, o el 10 por ciento del importe neto anual de la cifra de negocios consolidada de la sociedad matriz del grupo al que pertenezca dicha empresa, según los casos".

De la previsión transcrita se infiere que el parámetro al que ha de acudirse en primer término para sancionar las infracciones muy graves y graves es el beneficio bruto obtenido como consecuencia de la conducta tipificada. Interesa remarcar que este mismo parámetro está contemplado en el artículo 56.1 de la vigente Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, no obstante lo cual se prevé prescindir del mismo en el anteproyecto informado por el Consejo de Estado en el dictamen 648/2013 citado, ante las dificultades que implica su aplicación y en aras de la mayor claridad del régimen sancionador, tal y como sostiene la memoria del análisis de impacto normativo de dicho anteproyecto.

En estas circunstancias, llama la atención que, con el criterio opuesto, la norma ahora consultada potencie la determinación de la cuantía de la multa en función del beneficio bruto derivado de la comisión del tipo infractor, máxime cuando el artículo 64.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico en vigor ya recoge como límite de la multa el doble del beneficio obtenido a consecuencia de la infracción siempre que éste sea cuantificable, y no consta el recurso a esta cuantificación en expedientes sancionadores concretos. En mérito de lo señalado, procede reevaluar la decisión normativa a la que responde el anteproyecto en este punto, considerando la complejidad que puede entrañar el cálculo del beneficio ligado a la comisión de la mayor parte de las infracciones tipificadas en el texto.

En defecto del criterio anterior, se fija un límite cuantitativo para cada clase de infracción, ascendiendo a 60.000.000 euros para las muy graves (frente a la cuantía de 30.000.000 euros que recoge la regulación actual), a 6.000.000 euros para las graves y a 600.000 euros para la leves (límites estos dos últimos que coinciden con los vigentes). Puede entrar en juego, además, un límite adicional, el que fija el artículo 65.2, conforme al cual la cuantía de la sanción no puede superar un porcentaje del 10 del importe neto anual de la cifra de negocios del sujeto infractor. Dada la falta de previsión de un límite inferior para las multas por infracciones muy graves y graves, caben dos posibilidades:

* Que se abogue por situar dicho límite inferior a partir del superior de las infracciones de grado inmediatamente menor. Así, las multas por infracciones muy graves no podrían ser iguales ni inferiores a 6.000.000 euros ni las impuestas por faltas graves descender de 600.001 euros. De ser ésta la solución pretendida, aun cuando cabría llegar a ella a través de una interpretación sistemática, sería mejor hacerla constar expresamente.

Ahora bien, no cabe desconocer que el régimen sancionador contenido en el texto remitido en consulta resulta aplicable a todos los sujetos comprendidos en su ámbito de aplicación, incluidos, por ende, los consumidores, mencionados en el artículo 6.1 g). Atendiendo a esta circunstancia, sobrepasaría cualquier criterio de prudencia vinculado a las exigencias del principio de proporcionalidad que un consumidor que incurriese en una infracción muy grave (por ejemplo, por manipular los equipos de medida para alterar la facturación de la energía consumida, conducta prevista en el artículo 62.a) 23 del anteproyecto) pudiera ser sancionado con una multa de entre 6.000.001 euros y 60.000.000 euros.

* Que no se conciban límites mínimos a las multas, ni siquiera para las correspondientes a las infracciones muy graves o graves, sino solamente topes máximos. De esta forma, las multas por faltas muy graves abarcarían de 1 a 60.000.000 euros y las derivadas de faltas graves de 1 a 6.000.000 euros.

Esta situación tampoco resulta aceptable. Y ello no solo porque cabrían situaciones en las que se dotase de un contenido más gravoso a un correctivo por infracción grave que muy grave, en contravención de la graduación de los tipos administrativos, sino sobre todo porque el margen de discrecionalidad que se atribuiría a la Administración a la hora de concretar la cuantía sancionadora correspondiente a infracciones muy graves y graves resultaría demasiado amplio.

A su vez, el límite porcentual al que se pretende dotar de un alcance general en el artículo 65.2 es de aplicación discutible a los consumidores, toda vez que carece de fundamento vincular el importe de la sanción que corresponda imponer a éstos a su cifra de negocios, expresión que, por lo demás, tiene difícil encaje tratándose de consumidores personas físicas.

No se le ocultan al Consejo de Estado las dificultades que trae consigo la construcción de un régimen de sanciones racional y proporcionado en el sector eléctrico, dificultades que tienen su origen en la heterogeneidad -en cuanto a la naturaleza de la actividad desarrollada y al tamaño- de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la norma. Dada esta heterogeneidad, la solución más juiciosa probablemente pasaría por fijar porcentajes sobre la cifra anual de negocios facturada por el sujeto infractor en el ejercicio de la actividad de suministro eléctrico por la que ha sido sancionado, salvo en el caso de los consumidores, en el que tales porcentajes podrían aplicarse sobre el importe de la energía eléctrica consumida y facturada en el año anterior, estableciéndose una progresividad en función de la gravedad de la conducta infractora (por ejemplo, hasta un máximo del 1% para las infracciones leves, superior al 1% e inferior al 3% para las infracciones graves y superior al 3% y por debajo del 10% para las muy graves).

Por otra parte, en un plano competencial, el artículo 66.3 del anteproyecto de ley atribuye la revocación o suspensión de las autorizaciones que pueden ser acordadas como sanción accesoria, "en todo caso", a la autoridad competente para otorgarlas. Esta regla contrasta con la contenida en el artículo 71.1 a), que encomienda al Consejo de Ministros la imposición de cualquiera de las sanciones accesorias previstas en el artículo 66. A ello hay que sumar la incoherencia que supone la asignación de la competencia para imponer las sanciones principales por la comisión de infracciones muy graves al Ministro de Industria, Energía y Turismo y por la comisión de infracciones graves al Secretario de Estado de Energía, para a continuación elevar al Consejo de Ministros la decisión sobre la pertinencia o no de las sanciones accesorias. Procede subsanar tanto la antinomia entre los artículos 66.3 y 71.1 como la incongruencia en la que incurre este último al regular las competencias sancionadoras.

En lo que atañe a las multas coercitivas, la versión consultada del anteproyecto las regula en el artículo 67.3, con arreglo al cual se habilita su imposición "para asegurar el cumplimiento de las resoluciones dictadas conforme al presente título", "por importe diario de entre 100 y hasta 100.000 euros".

Deben realizarse dos comentarios. De un lado, no parece justificado que la posibilidad de acudir a este mecanismo se constriña a la ejecución forzosa de las resoluciones de naturaleza sancionadora o inspectora (es decir, las fundadas en el título X), pudiendo optarse por una cobertura más amplia que abarque todas las resoluciones o requerimientos de información del Ministerio de Industria, Energía y Turismo o la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (ya habilitada para la imposición de multas coercitivas en garantía del efectivo cumplimiento de las resoluciones dictadas al resolver los conflictos de acceso, de acuerdo con el artículo 33.3, previsión que resultaría innecesaria de dotarse a la regulación analizada de la amplitud que se propugna). De otro lado, en coherencia con la observación realizada al importe de las sanciones económicas, también en este caso se reputa excesivo el margen de discrecionalidad que se atribuye a la Administración en la concreción del importe de las multas coercitivas, por lo que se sugiere, bien fijar un arco cuantitativo más reducido, bien delimitar los criterios a los que haya de sujetarse la cuantificación de este medio de ejecución forzosa.

Ambas observaciones podrían acogerse mediante la sustitución de los artículos 33.3 y 67.3 por la introducción en la parte final de la norma remitida en consulta de una disposición adicional similar a la disposición adicional sexta del anteproyecto de Ley General de Telecomunicaciones recientemente informado por el Pleno de este Consejo de Estado, cuyo párrafo primero tiene el siguiente tenor: "Para asegurar el cumplimiento de las resoluciones o requerimientos de información que dicten, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo o la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia podrán imponer multas coercitivas por importe diario de 100 hasta 10.000 euros, en los términos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Finalmente, en el artículo 68 de la disposición legislativa en anteproyecto ha de corregirse la cita normativa, habida cuenta de que el procedimiento de apremio está regulado en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, y no en este último.

2. Respecto de la regulación del procedimiento sancionador resultante del capítulo II del título X, se sugiere ponderar la oportunidad de añadir a las medidas provisionales en el procedimiento sancionador (artículo 75) la posibilidad de adoptar medidas cautelares con carácter previo a su incoación en los supuestos en los que los riesgos para la garantía del suministro eléctrico puedan justificarlo, en la línea marcada por el anteproyecto de Ley General de Telecomunicaciones y con las garantías para el afectado que derivan del artículo 72.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Por último, el capítulo III del título analizado está dedicado a la función inspectora, regulando las facultades del personal de inspección en el artículo 79, cuya estructura y contenido son muy similares a los del artículo 27 de la reciente Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Se ha suscitado en el expediente la cuestión relativa a la atribución subjetiva de tales facultades. Y ello por cuanto en las primeras versiones del anteproyecto tramitado se otorgaban las funciones de inspección a los empleados públicos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, atribuyéndoles la condición de agentes de la autoridad, lo que, además de las pertinentes consecuencias penales, suponía reconocer el valor probatorio de las actas que levantasen, como resulta del artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (que, sin embargo, circunscribe a los funcionarios la aludida condición). El artículo 103.3 de la Constitución establece que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, finalidad a la que responde la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que distingue en los artículos 8 y siguientes las clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas, clasificando a los empleados públicos en cuatro categorías: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual. En concreto, de conformidad con lo previsto en el artículo 9.2 de esta legislación, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas corresponden "exclusivamente" y "en todo caso" a los funcionarios públicos.

No se compadece con esta reserva propia del estatuto funcionarial, que engarza con el artículo 103.3 de la Constitución, la atribución de facultades de inspección a cualesquiera empleados públicos, con independencia de que ostenten o no la condición de funcionarios, dado que el ejercicio de tales facultades conlleva, sin duda, la participación en una potestad administrativa. En el mismo sentido se ha pronunciado la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a raíz de cuya observación la versión consultada del anteproyecto, a diferencia de las anteriores, circunscribe el ejercicio de la función inspectora al personal funcionario, criterio que el Consejo de Estado estima plenamente acertado.

La rotundidad del razonamiento anterior no es óbice para otorgar un papel limitado a los empleados públicos que no tengan la condición de funcionarios en el ejercicio de las actuaciones inspectoras, por ejemplo, permitiendo la atribución de labores auxiliares o de apoyo administrativo. Así se ha plasmado también en el artículo 79.1 del anteproyecto, en la dicción remitida en consulta, siguiendo el modelo de otras legislaciones (como el artículo 25.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea).

Parte final

Se formulan las siguientes observaciones a la parte final del anteproyecto de Ley del sector eléctrico sometido a consulta: • Disposición adicional primera.

Esta disposición, que tiene un tenor casi idéntico a la misma disposición de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, prevé la intervención administrativa de las empresas eléctricas cuando el incumplimiento de sus obligaciones pueda afectar a la continuidad y seguridad del suministro, a fin de garantizar su mantenimiento, todo ello al amparo del artículo 128.2 de la Constitución, que permite acordar mediante ley la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general. A continuación este precepto enumera las causas de intervención:

a) La declaración del concurso de la empresa eléctrica.

b) La gestión irregular de la actividad imputable a ésta, que pueda dar lugar a su paralización con interrupción del suministro a los usuarios.

c) La grave y reiterada falta de mantenimiento adecuado de las instalaciones, con riesgo para la seguridad de las mismas.

Tanto por el supuesto de hecho regulado como por la consecuencia jurídica que conlleva, el contenido de esta disposición adicional se conecta con el del artículo 7 del anteproyecto, que describe las medidas susceptibles de ser adoptadas en garantía del suministro (apartado 3) y las circunstancias en que tales medidas pueden ser procedentes (apartado 2), como el riesgo cierto para la prestación del suministro de energía eléctrica, las situaciones de desabastecimiento o las amenazas para la integridad de la red de transporte o distribución de energía eléctrica. Entre las medidas aludidas, además de las modificaciones temporales del mercado de electricidad, la modificación de las condiciones generales de regularidad en el suministro o la supresión temporal de los derechos de acceso a las redes, se contempla la "operación directa de las instalaciones de generación, transporte y distribución" (artículo 7.3 b)), opción que resulta equivalente a la intervención administrativa a que se refiere la disposición adicional comentada.

Se diría que el artículo 7 del texto consultado tiene un enfoque más amplio, por cuanto, en lo que atañe al supuesto de hecho, contempla diversas circunstancias que implican un riesgo cierto para la garantía del suministro eléctrico, sin que necesariamente tales circunstancias se concreten en una sola empresa eléctrica, y, en cuanto hace a las consecuencias jurídicas, las medidas son más dispares y afectan a diversos elementos del sistema eléctrico, incluida la posibilidad aludida de operar de forma directa las instalaciones que forman parte del mismo. Por su parte, la disposición adicional primera contempla una única medida, la intervención administrativa de las empresas eléctricas, cuya operatividad limita a los supuestos de incumplimiento por parte de éstas de sus obligaciones cuando ello afecte a la continuidad y seguridad del suministro, incluyendo una serie de causas de intervención a estos efectos.

Desde un punto de vista competencial, en ambos casos es el Gobierno el habilitado para actuar. Ahora bien, mientras que, tratándose de medidas que "afecten únicamente a Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla concretas", la decisión amparada en el artículo 7 ha de adoptarse en colaboración con éstas, la disposición adicional primera encomienda directamente la intervención a la Comunidad Autónoma afectada cuando se trate de empresas que desarrollan actividades y funciones eléctricas exclusivamente mediante instalaciones cuya autorización sea competencia de aquella, salvo que esté en riesgo la seguridad del suministro, en cuyo caso el Gobierno mantiene la competencia, sin perjuicio de comunicar la intervención a la Comunidad Autónoma.

A pesar de la existencia de las diferencias reseñadas, el solapamiento de ambas regulaciones aconseja que las previsiones del artículo 7 y de la disposición adicional primera del anteproyecto sean refundidas, preferiblemente en dicho artículo, por tener una ubicación más idónea. De esta forma, al enumerar las circunstancias habilitantes para la adopción gubernamental de medidas en garantía del suministro eléctrico, el artículo 7.2 podría incluir las causas de intervención de la disposición adicional examinada, al tiempo que cabría especificar en el apartado 3 de este precepto la posibilidad de que la operación directa de las instalaciones conlleve la intervención administrativa de la empresa eléctrica cuando concurran dichas causas.

En cualquier caso, respecto de estas últimas, el Consejo de Estado considera oportuno matizar la inclusión entre ellas de la declaración del concurso. Como recuerda la exposición de motivos de la última reforma de la legislación concursal, operada por Ley 38/2011, de 10 de octubre, uno de los propósitos principales de esta normativa es la conservación de la actividad profesional o empresarial del concursado. No en vano, de acuerdo con el artículo 224.2 de la Ley de Contratos del Sector Público, cuyo texto refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, la declaración del concurso posibilita la resolución de los contratos administrativos, pero no la exige hasta el momento en que, en su caso, se produzca la apertura de la fase de liquidación. Por ello, puede no ser oportuno otorgar automáticamente a la declaración del concurso de una empresa eléctrica la consideración de causa de intervención administrativa, si la entidad afectada se halla en condiciones de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones.

Por último, a falta de justificación del diferente régimen competencial contenido en el artículo 7 y la disposición adicional primera, procede su unificación en el texto resultante de la refundición de ambas previsiones.

• Disposición adicional tercera.

Esta disposición prevé la desestimación presunta de las solicitudes formuladas al amparo de la norma en tramitación y de la legislación específica en materia nuclear, "si no recae resolución expresa en el plazo que al efecto se establezca en sus disposiciones de desarrollo".

De conformidad con el régimen general contenido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el silencio negativo debe anudarse, no a la falta de resolución, sino a la falta de notificación en plazo.

• Disposición adicional séptima.

En ella se fija el plazo de prescripción de quince años para los siguientes derechos:

a) a reconocer o liquidar créditos a favor del sistema eléctrico;

b) a cobrar los créditos reconocidos o liquidados;

c) a reconocer o liquidar por el sistema eléctrico las obligaciones con cargo al mismo;

d) a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas; y

e) a modificar o revocar la retribución regulada.

Inevitablemente el referido plazo de prescripción enlaza con el general de las acciones personales que no tienen señalado término especial, del artículo 1964 del Código Civil. Y ello suscita la cuestión, ya tratada en consideraciones generales, de la naturaleza del sistema eléctrico, por cuanto con la fijación del plazo de quince años parece optarse por la naturaleza privada de los derechos de cobro y las obligaciones de pago de los sujetos del sistema eléctrico enumerados en el artículo 6 de la ley anteproyectada.

Ahora bien, ello no es fácil de cohonestar con la participación pública en las operaciones de liquidación. No hay que olvidar que, sin perjuicio del papel que en este ámbito se reserva ahora al Ministerio de Industria, Energía y Turismo en la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (apartado 1 d) de la disposición adicional octava), la liquidación ha venido siendo asumida tradicionalmente por la Comisión Nacional de Energía, con arreglo al Real Decreto 2017/1997, 26 diciembre, por el que se organiza y regula el procedimiento de liquidación de los costes de transporte, distribución y comercialización a tarifa, de los costes permanentes del sistema y de los costes de diversificación y seguridad de abastecimiento, en el que se regula incluso el régimen de recursos administrativos frente a las liquidaciones. A mayor abundamiento, el artículo 18.4 del anteproyecto, en sus primeras versiones, otorgaba a los pagos por liquidaciones la naturaleza de ingreso de Derecho público, con la consiguiente posibilidad de exigir su importe a través del procedimiento administrativo de apremio, si bien esta previsión ha sido suprimida del texto consultado a raíz de la observación formulada por la Secretaría de Estado de Hacienda del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que ha cuestionado la condición de ingreso de Derecho público de tales pagos.

La incoherencia entre la naturaleza privada del pago que se infiere del plazo de quince años de prescripción y la naturaleza pública que se colige de la intervención administrativa en su liquidación (así, como, de la eventual utilización de la vía de apremio para el cobro, que antes contemplaba el anteproyecto) ha sido señalada en el expediente por la Comisión Nacional de Energía, sin haber recibido contestación expresa por parte del Ministerio consultante. Ciertamente, el plazo de quince años para el reconocimiento de derechos a favor o en contra del sistema eléctrico no se compadece con el de cuatro años que prevé el artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, para la liquidación de las deudas tributarias o la exigencia de pago de las deudas liquidadas, o en el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, para el reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación. A su vez, la autotutela ejecutiva a la que responde el procedimiento de apremio como medio de ejecución forzosa no es propia de los créditos privados.

Sin necesidad de dar con ello una respuesta definitiva a la naturaleza del sistema eléctrico, debe procurarse una regulación consecuente del régimen de liquidación de sus costes e ingresos, que evite la fijación al mismo tiempo de un plazo de prescripción característico del Derecho civil (sobre la base de la naturaleza privada de los sujetos del sistema) y un mecanismo de exigencia de la deuda liquidada basado en el ejercicio de la coacción administrativa (con fundamento en el papel del órgano encargado de la liquidación).

Ante la disyuntiva de hacer prevalecer los elementos propios de un régimen u otro, estima el Consejo de Estado procedente aproximar el pago de las liquidaciones a los principios del ordenamiento público. Ciertamente, los ingresos del sistema eléctrico están destinados a financiar los costes del mismo, lo que, atendiendo a la naturaleza de servicio de interés económico general que el artículo 2.2 del anteproyecto predica del suministro de energía eléctrica, justifica la atribución por el legislador de prerrogativas tales como la ejecutividad de las liquidaciones, sin que ello haya de suponer necesariamente la calificación de las mismas como ingresos públicos y, dentro de ellos, como ingresos de Derecho público. Dicho de otro modo, dada la importancia que reviste para la sostenibilidad económica del sistema la posibilidad de hacer frente a los impagos por la vía de apremio, la atribución de esta posibilidad al órgano encargado de la liquidación goza de suficiente sustento y resulta pertinente, a la vista del objetivo de la ley en tramitación de garantizar el suministro de energía eléctrica (artículo 1.1).

En mérito de lo señalado, el Consejo de Estado comparte el parecer de la Comisión Nacional de Energía favorable a un plazo de prescripción de cuatro años, al tiempo que sugiere la oportunidad de reintroducir en el artículo 18 del anteproyecto la habilitación para exigir el importe de las cantidades liquidadas a los sujetos obligados a su satisfacción por el procedimiento administrativo de apremio regulado en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.

También en consonancia con el informe de la Comisión Nacional de Energía, se advierte la complejidad de dilucidar el contenido y alcance del derecho a la modificación o revocación de la retribución regulada que perciban los sujetos del sistema, cuya prescripción se fija igualmente en quince años en la disposición adicional analizada. Debe, por ello, aclararse esta cuestión o eliminarse la mención a dicho derecho del texto.

• Disposición transitoria cuarta.

Se otorga en dicha disposición a las empresas distribuidoras con menos de 100.000 clientes que no cumplan el artículo 12 un plazo de tres años para el cumplimiento de los requisitos exigibles al amparo de este precepto. Debería precisarse, como hace la disposición transitoria quinta en relación con la adaptación de las sociedades cooperativas de consumidores y usuarios, que dicho plazo se computa desde la vigencia de la norma consultada.

• Disposición transitoria octava.

En esta disposición se regulan los "requisitos" cuya concurrencia trae consigo -en el período transitorio hasta la aprobación del real decreto al que se remite el artículo 33.10- la caducidad de los derechos de acceso y conexión concedidos. La redacción mejoraría si la palabra entrecomillada fuese reemplazada por "circunstancias".

• Disposición derogatoria única.

Tal y como ha sido indicado en consideraciones generales, procede, de una parte, completar la derogación de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, trasladando el contenido de las disposiciones adicionales cuya vigencia quiere mantenerse al anteproyecto, y, de otra parte, efectuar un listado pormenorizado de las previsiones de los reales decretos-leyes dictados en la materia que quedan abrogados como consecuencia de la entrada en vigor de la norma en tramitación, con reflejo en la Memoria del análisis de impacto normativo, de modo que se dote de carácter expreso a la derogación de tales previsiones.

• Disposición final primera.

En coherencia también con lo señalado en consideraciones generales, esta disposición final, destinada a dar nueva redacción a la disposición adicional vigésima primera de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, debe transformarse en una disposición adicional del propio anteproyecto, para no contribuir a la dispersión normativa.

• Disposición final tercera.

Al invocarse el título competencial que ampara la ley anteproyectada, se atribuye carácter básico -en el inciso final del apartado 2- a "lo dispuesto sobre los efectos de la falta de resolución presunta en la disposición adicional tercera". Por consiguiente, se dota de carácter básico a la previsión de los efectos (desfavorables) de la falta de resolución (debe decir, "expresa", en lugar de "presunta") y, como se ha indicado, de notificación en plazo, debiendo corregirse la dicción en este sentido.

• Disposición final quinta.

Dedicada a la entrada en vigor del texto remitido en consulta, esta disposición condiciona la vigencia del artículo 33 a la aprobación por el Gobierno de los "criterios técnicos" para la concesión de los permisos de acceso y conexión establecidos en dicho artículo. Los apartados 2 y 4 del precepto de referencia contienen la habilitación normativa a favor del Gobierno para el desarrollo reglamentario de las condiciones de acceso y conexión, las cuales no tienen solo carácter técnico, sino también, por ejemplo, de sostenibilidad y eficiencia económica, por lo que sería más correcto suprimir la mención a aquel carácter de la disposición final quinta.

Y en virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico para su aprobación como proyecto de ley y posterior remisión a las Cortes Generales."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de septiembre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.

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