Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de julio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 1 de julio de 2013, con registro de entrada el 2 de julio, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles en materia de formación, registro y aseguramiento de la responsabilidad profesional de los mediadores.

De antecedentes resulta:

Primero. Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles en materia de formación, registro y aseguramiento de la responsabilidad profesional de los mediadores, del que obran en el expediente dos versiones, la primera de las cuales -que fue la sometida a audiencia- está fechada el 13 de noviembre de 2012.

La versión última, que se somete a consulta del Consejo de Estado, está fechada el 28 de junio de 2013 y consta de un preámbulo, veintisiete artículos agrupados en capítulos y secciones, una disposición adicional, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

El preámbulo se inicia con una referencia a la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, cuya disposición final octava habilita al Gobierno para desarrollar el contenido de la Ley en tres aspectos esenciales: la formación del mediador, su publicidad a través, en su caso, de un Registro dependiente en el Ministerio de Justicia y el aseguramiento de su responsabilidad.

En relación con la formación del mediador, destaca el preámbulo que el proyecto de Real Decreto parte de una concepción abierta de aquélla, acorde a los principios de libre prestación de servicios y libre competencia que rigen la actuación de los mediadores, si bien establece algunos límites orientados a preservar el objetivo de dotar a los profesionales de la cualificación idónea para practicar la mediación. Tales límites se refieren a sus contenidos generales, a la distribución de esa formación en teoría y práctica, a la duración mínima de la formación y a la exigencia de formación continua del mediador. En cualquier caso, precisa esta parte expositiva que el Real Decreto "se limita a regular los requisitos mínimos de esa formación, pero sin hacer recomendación alguna sobre la que haya de ser la que corresponda a cada mediador, por considerar que ello dependerá de circunstancias como pueden ser la titulación, la experiencia profesional o el ámbito de la especialidad en la que pretenda desarrollar su actividad".

La publicidad de los mediadores, en segundo lugar, se articula a través de la creación del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación, dependiente del Ministerio de Justicia, una posibilidad contemplada ya en la disposición final octava de la Ley.

La inscripción en el Registro no se configura con carácter obligatorio, pero permitirá acreditar la condición de mediador. El preámbulo recuerda a este respecto la importancia de esta acreditación a fin de cumplir con lo dispuesto en la Directiva 2008/52/CE, que impone a los Estados miembros el deber de garantizar que sus normas sobre plazos de caducidad y prescripción no impidan a las partes recurrir a los tribunales o al arbitraje en caso de que fracase su intento de mediación y en relación con cuestiones como la necesidad de que el principio de confidencialidad despliegue sus efectos en un posible proceso posterior entre las partes que previamente recurrieron a la mediación.

En relación con la obligación de aseguramiento que la ley impone a los mediadores, en tercer lugar, subraya el preámbulo que el proyecto de Real Decreto la articula a través de un contrato de seguro de responsabilidad civil o garantía equivalente, aunque prescindiéndose de la exigencia de un importe mínimo asegurado a fin de evitar barreras para el acceso a esta profesión. De forma paralela, se introduce la obligación de aseguramiento de la responsabilidad de las instituciones de mediación y, por último, se establece que la institución de mediación habrá de asumir solidariamente con el mediador la responsabilidad derivada de la actuación de éste.

El capítulo I, "Disposiciones generales", comprende los artículos 1 y 2. El artículo 1 regula el objeto del proyecto y el artículo 2 define su ámbito de aplicación.

El capítulo II, "Formación de los mediadores", comprende los artículos 3 (necesidad de formación de los mediadores), 4 (contenido de la formación), 5 (duración de la formación), 6 (formación continua de los mediadores) y 7 (centros de formación).

El capítulo III, "El Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación", se subdivide en cuatro secciones. La sección 1ª regula la organización del Registro: el artículo 8 se refiere a su creación y objeto; el artículo 9 regula su naturaleza y régimen jurídico; el artículo 10 su organización; el artículo 11 se refiere a la voluntariedad de la inscripción; el artículo 12 establece los efectos de la inscripción; y el artículo 13 define la estructura del Registro en dos secciones. La sección 2ª del capítulo III regula la inscripción de los mediadores (en la sección primera del Registro), estableciendo la información que éstos deben proporcionar (artículo 14), el alta en el Registro y la comprobación de datos (artículo 15), la actualización de datos (artículo 16) y la baja en el Registro (artículo 17). La sección 3ª se refiere a la inscripción de las instituciones de mediación (que se practica en la sección segunda del Registro), regulando dicha inscripción (artículo 18), la información a proporcionar al Registro (artículo 19), el alta y baja en el Registro (artículo 20) y la actualización de datos (artículo 21). La sección 4ª trata sobre la coordinación del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación con los Registros de Mediadores de las Comunidades Autónomas, consagrando el principio de coordinación en el artículo 22 "a fin de asegurar la unidad de datos, la economía de actuaciones y la eficacia administrativa", y regulando en el artículo 23 los convenios de colaboración que pueden celebrarse para acordar la remisión recíproca de información o fórmulas de simplificación de la inscripción y modificación de datos a través de la interconexión de los distintos registros.

El capítulo IV, "El seguro de responsabilidad civil o garantía equivalente de los mediadores e instituciones de mediación", comprende los artículos 24 a 27: el artículo 24 regula la obligación de aseguramiento de la responsabilidad civil profesional del mediador; el artículo 25 se refiere a la cobertura del seguro de responsabilidad civil o de la garantía equivalente; el artículo 26 contempla la obligación de aseguramiento de la responsabilidad de las instituciones de mediación y el artículo 27 se refiere a la acción directa que el perjudicado dispone contra el mediador y, en su caso, contra la institución de mediación que corresponda, así como al carácter solidario de la responsabilidad de esta última respecto a las actuaciones del mediador, sin perjuicio de la correspondiente acción de reembolso.

La disposición adicional única prevé la validez de la formación específica efectuada con anterioridad a la entrada en vigor de la norma. La disposición transitoria única se refiere a la acreditación temporal de la formación del mediador. La disposición final primera habilita al Ministro de Justicia para dictar las disposiciones necesarias para la puesta en funcionamiento del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación; la disposición final segunda establece que el Real Decreto se dicta al amparo de la habilitación contenida en la disposición final octava de la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles; y la disposición final tercera prevé la entrada en vigor de la norma a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Acompaña al proyecto una memoria del análisis de impacto normativo de carácter abreviado que se refiere, en primer lugar, a la "oportunidad de la propuesta". Bajo esta rúbrica se analizan la motivación, objetivos y alternativas del proyecto: la motivación se define por referencia a la necesidad de una formación adecuada de los mediadores, objetivo por el que apuesta también la Directiva 2008/52/CE; en relación con los objetivos, indica la memoria que el principal del proyecto es "la mejora de la calidad de la mediación y la promoción de su desarrollo", de modo que la regulación de las tres cuestiones que contempla el proyecto (formación, Registro y aseguramiento) garantice que "únicamente los profesionales serios, capaces y adecuadamente formados prestarán servicios de mediación, evitándose fraudes y abusos y protegiendo a las partes". En cuanto a las alternativas, indica la memoria que no existen, pues el desarrollo reglamentario que ahora se acomete está previsto en la Ley 5/2012.

A continuación, la memoria realiza una breve descripción del contenido, la base jurídica y la tramitación de la propuesta normativa.

El apartado IV y último de la memoria analiza el impacto normativo del proyecto. En primer lugar, expone su adecuación a la normativa europea, en particular a la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, y a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de diciembre, relativa a los servicios del mercado interior. Al respecto, precisa la memoria que el proyecto no establece sistema de autorización alguno, sino simplemente unas condiciones mínimas y no discriminatorias, sin imponer trabas a la libertad de establecimiento ni a la nacionalidad de los mediadores, instituciones de mediación o centros de formación. En segundo lugar, se refiere a la adecuación del proyecto al orden de distribución de competencias, precisando al respecto que el proyecto se ampara en las competencias recogidas en el artículo 149.1.6ª y 8ª de la Constitución, y que no incide en las competencias autonómicas. En tercer lugar, examina su impacto presupuestario y económico: en relación con el primero, indica que "dado que el proyecto de real decreto incidirá en la calidad y transparencia de los servicios de mediación, el efecto en sus potenciales usuarios será positivo"; que los mediadores e instituciones de mediación "constituyen el colectivo que más profundamente se verá afectado por la norma", aunque los requisitos que se les exigen "han sido elaborados en el marco abierto y de libertad propio de la mediación"; y que la creación del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación "puede conllevar un aumento de las cargas administrativas de éstos", aunque los trámites podrán realizarse electrónicamente. En cuanto al impacto presupuestario, establece la memoria que el coste de la puesta en marcha del nuevo registro "se atenderá con los medios tanto humanos como financieros disponibles en el Ministerio de Justicia", siendo atendido por un jefe de servicio y un auxiliar, y comportando la creación del programa necesario para la base de datos. Por último, la memoria indica que el proyecto no tiene impacto alguno por razón de género.

Tercero. El proyecto ha sido informado por los siguientes órganos:

a) El Consejo General del Poder Judicial (informe de 24 de enero de 2013) ha realizado una serie de consideraciones generales en relación con los preceptos de la Ley a cuyo desarrollo reglamentario se procede, y que considera deberían ser citados en el proyecto de Real Decreto y la memoria que lo acompaña, así como respecto a la necesidad de llevar a cabo un mayor esfuerzo para la coordinación y engarce de la regulación estatal y la autonómica en esta materia. Asimismo, realiza observaciones en relación con los tres contenidos principales del proyecto, que en gran medida han sido atendidas en la versión final de éste sometida a consulta.

b) La Agencia de Protección de Datos (informe de 15 de febrero de 2013) ha realizado principalmente observaciones en relación con la publicidad frente a terceros de los datos de los mediadores a incorporar al Registro y el régimen de cooperación de éste con las Comunidades Autónomas.

c) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia ha emitido un primer informe de fecha 13 de noviembre de 2012 en el que efectúa propuesta de redacción en relación con distintos artículos del proyecto, y un segundo informe, de 28 de junio de 2013, en el que se afirma que la disposición proyectada merece un juicio favorable y subraya las principales modificaciones que se han efectuado en su texto: en relación con las observaciones del Consejo General del Poder Judicial, indica la Secretaría General Técnica que "han servido para perfilar en menor medida el carácter de mínimo que tienen las previsiones en materia de formación de los mediadores, la previsión de que la duración mínima de la formación se refiera a docencia efectiva o el carácter de mínimos de los contenidos", y que han dado lugar a una revisión de las normas del Registro de mediadores e instituciones de mediación y del seguro de responsabilidad civil. En relación con el informe emitido por la Agencia de Protección de Datos, afirma la Secretaría General Técnica que "también ha contribuido a una mejor regulación del Registro", y añade que los restantes informes "han permitido mejorar los distintos aspectos a regular, aunque sin poder acoger propuestas que se consideraban excesivas para una actividad no reservada a profesión alguna de acuerdo tanto con la normativa europea como nacional".

Cuarto. Han participado en el trámite de audiencia, remitiendo sendos escritos de observaciones, las siguientes entidades:

a) El Consejo General de la Abogacía Española (informe de 4 de enero de 2013) ha señalado que "debería reflexionarse sobre la posibilidad de hacer obligatoria la inscripción de los mediadores en el Registro proyectado, como medida de garantía para los interesados en la mediación de que los profesionales que figuran inscritos en el Registro público son los mediadores que cuenta con la titulación y formación adecuadas". Reflexiona asimismo sobre "la parca regulación de las instituciones de mediación" que realiza el proyecto, y sobre la necesidad de considerar siempre como tales a los Colegios Profesionales. Finalmente, realiza una serie de propuestas de redacción alternativa a distintos artículos del proyecto.

b) El Consejo General del Notariado (informe de 27 de diciembre de 2012) se muestra conforme con la regulación proyectada en relación con los requisitos de formación de los mediadores; respecto del Registro, considera apropiado el sistema de acceso telemático, y sugiere que los cambios o introducción de ciertos datos en la ficha electrónica de cada mediador puedan hacerse por los propios profesionales e instituciones, bajo su propia responsabilidad, mediante el uso de la firma electrónica. Por último, sugiere la introducción de un nuevo capítulo que tendría por objeto la "facilitación por los servicios de justicia de la derivación a mediación una vez iniciado el proceso judicial", y en el que se regularía la posibilidad de los jueces y tribunales de llegar a acuerdos con diversos profesionales y centros de mediación para ofrecer la recomendación de derivación a los mismos de la mediación cuando fuere decidida por las partes, acuerdos que deberían concertarse "conforme a los protocolos que libremente dispongan para asegurar la calidad de la mediación y el cumplimiento por tales mediadores e instituciones de los requisitos" establecidos en el Real Decreto.

c) El Consejo Superior de Cámaras de Comercio (informe de 18 de diciembre de 2012) propone varias modificaciones en la redacción de distintos artículos del proyecto; en particular, respecto a la necesidad de formación y al contenido de la misma, su duración, la formación continua o los centros de formación, precisando, en relación con este último punto, que el proyecto no concreta qué requisitos o qué procedimiento será el que ampare la concesión de la autorización a aquéllos. Apunta también la conveniencia de recoger, aunque sea de forma facultativa, la posibilidad de que las instituciones de mediación puedan suscribir un seguro de responsabilidad o garantía equivalente, ya que podría existir una responsabilidad subsidiaria de las mismas. Por otra parte, indica que la redacción de la disposición adicional única genera incertidumbre, y propone también modificaciones en la redacción de la disposición transitoria única a efectos de incluir expresamente en las mismas a las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, como entidades habilitadas para acreditar la formación de los mediadores.

d) El Consejo General de Colegios de Economistas propone incluir, en la descripción del contenido de la formación específica del mediador, los aspectos "económico-empresariales" y, en la información que los mediadores deben proporcionar al Registro, su "profesión y, en su caso, especialidad profesional". Asimismo, realiza distintas observaciones a la regulación del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación, tendentes a incorporar distintas referencias a los colegios profesionales.

e) El Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos (informe de 14 de enero de 2013) ha formulado distintas observaciones tendentes, en general, a una mayor presencia de los colegios profesionales en el articulado del proyecto (consideración como centros de formación, constancia del colegio al que pertenece el mediador como dato a incorporar al Registro, creación de registros auxiliares en los colegios profesionales, etc.). Asimismo, en materia de duración de la formación considera que ésta debería ser una formación de posgrado con una duración mínima de 250 horas, de las cuales el 40% de las horas debería ser de contenido práctico.

f) El Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España (informe de 28 de diciembre de 2012) subraya su interés en que los Colegios de Arquitectos puedan desarrollar sus propios Centros de Formación de mediadores-arquitectos; en relación con la obligación de aseguramiento de la responsabilidad civil del mediador, observa que debería aclararse que todas estas cuestiones quedan integradas en la cobertura del riesgo integrado en el seguro de responsabilidad general de los arquitectos como profesionales, para evitar una duplicidad del aseguramiento.

g) La Unión Interprofesional de la Comunidad Autónoma de Madrid (informe de 29 de enero de 2013) propone reconocer a los colegios profesionales como centros de formación para la mediación, así como atribuirles la capacidad de colaborar en la gestión del Registro mediante la creación de registros auxiliares en los colegios profesionales. Respecto a la duración de la formación, considera que ésta debería ser una formación de posgrado con una duración mínima de 250 horas, de las cuales el 40% de las horas debería ser de contenido práctico.

h) El Consejo General de la Ingeniería Técnica Industrial (COGITI) (informe de 2 de diciembre de 2012) propone la inclusión, en el artículo relativo a la voluntariedad de la inscripción, de una precisión relativa a la posibilidad de que las instituciones de mediación soliciten la inclusión colectiva de los mediadores integrados en la misma en el Registro dependiente del Ministerio de Justicia; la previsión de que la sección primera del Registro podrá subdividirse en función de las materias técnicas; o la fijación, como suma mínima asegurada de la póliza de responsabilidad civil del mediador, de 3.000.000 euros, con la posibilidad de reducirla en determinados casos, como los de mediación familiar.

i) La Conferencia de Universidades para el estudio de la mediación y los conflictos (CUEMYC) (informe de 21 de diciembre de 2012) ha realizado numerosas observaciones al proyecto, entre las que cabe destacar las siguientes: propone una mayor precisión del contenido de la formación, con una estructura modular que "aporta una mejor visualización de la estructura y orden de los contenidos y objetivos", y "permite una programación flexible de la formación para los futuros mediadores"; introducir un artículo relativo a la "metodología y evaluación de formación de los mediadores"; elevar el número mínimo de horas de formación a 200, en línea con lo establecido en la normativa de algunas Comunidades Autónomas; prever un control individualizado de los programas de formación de los mediadores; atribuir al Registro la función de control de calidad de la formación y la actividad de mediadores e instituciones de mediación; constituir un comité científico que asesore al Registro en la evaluación de las solicitudes, programas e instituciones; atribuir carácter obligatorio a la inscripción en el Registro para desempeñar funciones de mediación remuneradas en el marco del sistema de asistencia jurídica gratuita; introducir, entre las causas de baja en el Registro, las de incumplimiento de las obligaciones legales o reglamentarias y de inhabilitación o suspensión para el ejercicio de la mediación "por el encargado del Registro tras el procedimiento sancionatorio correspondiente"; introducir un procedimiento sancionador para el incumplimiento de las obligaciones que establece la Ley; introducir la posibilidad de desarrollar otros métodos alternativos de resolución de conflictos como el "medarb" y la evaluación de experto; restar automatismo a la aceptación transitoria de la formación anterior al Real Decreto "por si hubiera casos de solicitud en masa o abusiva o de solicitantes evidentemente no cualificados".

j) La Federación Nacional de Asociaciones de profesionales de la mediación (FAPROMED) ha formulado observaciones en relación con el contenido de la formación del mediador, su duración (que considera debe depender de la titulación y la experiencia profesional del mediador), la duración de la formación continua (que considera debe elevarse); los centros de formación, para los que habría que prever expresamente los requisitos que deben cumplir; el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación (propone, entre otras cosas, que la inscripción sea obligatoria para el mediador que actúe en el ámbito de la asistencia jurídica gratuita, o que se prevea que las instituciones de mediación, para tener acceso al Registro, deben tener entre sus fines estatutarios el fomento de la mediación).

k) La Comisión de Mediación del Club Español de Arbitraje (informe de 18 de diciembre de 2012) observa, principalmente, que "clases presenciales y contenido práctico son dos realidades distintas y no deben ser confundidas", por lo que sugiere eliminar la frase "la formación de carácter práctico incluirá simulación de situaciones y trabajos en grupo"; y propone aclarar la redacción del artículo dedicado a la duración mínima de la formación continua.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto, competencia y rango de la norma proyectada

Se somete a dictamen un proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles en materia de formación, registro y aseguramiento de la responsabilidad profesional de los mediadores.

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, de acuerdo con el cual su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El proyecto se dicta en desarrollo de los artículos 5.3, 11.2 y 3, 12 y 14 de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, y al amparo de la habilitación contenida en la disposición final octava de dicha Ley, en la que, bajo la rúbrica "desarrollo reglamentario del control del cumplimiento de los requisitos de la mediación exigidos en la Ley", se dispone lo siguiente:

"1. El Gobierno, a iniciativa del Ministro de Justicia, podrá prever reglamentariamente los instrumentos que se consideren necesarios para la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en esta Ley a los mediadores y a las instituciones de mediación, así como de su publicidad. Estos instrumentos podrán incluir la creación de un Registro de Mediadores y de Instituciones de Mediación, dependiente del Ministerio de Justicia y coordinado con los Registros de Mediación de las Comunidades Autónomas, y en el que en atención al incumplimiento de los requisitos previstos en esta Ley se podrá dar de baja a un mediador.

2. El Gobierno, a iniciativa del Ministerio de Justicia, podrá determinar la duración y contenido mínimo del curso o cursos que con carácter previo habrán de realizar los mediadores para adquirir la formación necesaria para el desempeño de la mediación, así como la formación continua que deben recibir.

Reglamentariamente se podrá desarrollar el alcance de la obligación de aseguramiento de la responsabilidad civil de los mediadores".

A la vista de esta amplia habilitación legal, y sin perjuicio de las observaciones que después se formularán, entiende el Consejo de Estado que existe base legal suficiente para aprobar la norma proyectada y que su rango es el adecuado.

II. Procedimiento

Por lo que se refiere a la tramitación dada al expediente ahora analizado, se han observado las prescripciones generales del procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en los antecedentes. El texto remitido se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo de carácter abreviado, y ha sido sometido a un amplio trámite de audiencia y a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, la Agencia de Protección de Datos y el Consejo General del Poder Judicial. Sorprende, sin embargo, que no obre en el expediente el informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

III. Observaciones al proyecto de Real Decreto

Como ya indicó este Consejo de Estado en su dictamen de 17 de febrero de 2011 (nº 2.222/2010), relativo al anteproyecto de la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles, aunque con carácter general se emplea la palabra "mediación" para referirse indiferentemente a todos aquellos supuestos en los que interviene un tercero para solucionar un conflicto, la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, no afecta a estos supuestos, ni tampoco a otro tipo de mediaciones que ya antes de su entrada en vigor se estaban desarrollando (por ejemplo, las del ámbito laboral), sino que introduce una serie de requisitos que debe reunir el mediador y define los principios de la mediación, de forma que sólo podrá eventualmente producir efectos procesales aquella que se desarrolle con arreglo a lo previsto en la Ley.

Esta concibe la mediación como "aquel medio de solución de controversias, cualquiera que sea su denominación, en que dos o más partes intentan voluntariamente alcanzar por sí mismas un acuerdo con la intervención de un mediador", quedando en todo caso excluidos del ámbito de aplicación de la Ley la mediación penal, la mediación con las Administraciones públicas, la laboral y la mediación en materia de consumo (artículo 1 de la Ley). Por lo demás, la Ley incorporó al Derecho español las disposiciones de la Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, si bien su regulación va más allá del contenido de esta norma de la Unión Europea, pues no solo se extiende a la mediación en los conflictos transfronterizos a los que es de aplicación aquélla.

La mediación regulada en la Ley 5/2012 se basa, por tanto, en la voluntariedad y libre decisión de las partes y en la intervención de un mediador. De él se pretende, como indica la exposición de motivos de la Ley 5/2012, "una intervención activa orientada a la solución de la controversia por las propias partes". Ahora bien, en la mediación, a diferencia de lo que ocurre en el arbitraje y en la conciliación, las partes desarrollan un papel activo en la solución del conflicto; el mediador debe permanecer neutral y las partes no están sometidas a su decisión, pues su intervención se limita a facilitar la comunicación entre ellas, respondiendo al principio de imparcialidad. De esta forma, es la propia voluntad de las partes la que se expresa en el acuerdo de mediación, el cual podrá tener la consideración de título ejecutivo, si las partes lo desean, mediante su elevación a escritura pública (artículo 25 de la Ley).

No obstante, la Ley 5/2012 configura al mediador como "la pieza esencial del modelo, puesto que es quien ayuda a encontrar una solución dialogada y voluntariamente querida por las partes" (apartado III de la exposición de motivos). Por esta razón, el legislador ha precisado expresamente una serie de requisitos que deben cumplir los mediadores para que a la actividad por ellos desarrollada le sean aplicables las garantías legalmente previstas: señala por ello la exposición de motivos de la Ley que el "corolario de esta regulación" sobre el estatuto de los mediadores e instituciones de mediación "es el reconocimiento del acuerdo de mediación como título ejecutivo".

El proyecto de Real Decreto aquí dictaminado desarrolla la Ley 5/2012 en tres puntos bien delimitados de ese estatuto legal de los mediadores, a los que se refiere la antes reproducida disposición final octava de dicha Ley. En primer lugar, se regulan distintos aspectos relativos a la formación de los mediadores, de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 de dicha disposición final y en el artículo 11 de la Ley; en segundo lugar, se crea el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación, en ejercicio de la potestad prevista en el apartado primero de la citada disposición final octava de la Ley, que contempla la creación de tal Registro dentro de los instrumentos posibles "para la verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en esta Ley a los mediadores y a las instituciones de mediación, así como de su publicidad"; y, por último, se desarrolla el alcance de la obligación de aseguramiento de la responsabilidad civil de los mediadores, tal y como prevé el segundo párrafo del apartado 2 de la referida disposición final.

Cabe destacar el gran cuidado puesto en la elaboración del proyecto, que ha sido objeto de un amplio trámite de audiencia y en cuya redacción final se han introducido importantes mejoras derivadas de las observaciones efectuadas en dicho trámite. Pese a ello, el Consejo de Estado considera que, con carácter general, el contenido del proyecto adolece de una cierta falta de ambición que podría frustrar su objetivo principal, esto es, según indica la memoria que lo acompaña, "la mejora de la calidad de la mediación y la promoción de su desarrollo", así como garantizar que "únicamente los profesionales serios, capaces y adecuadamente formados prestarán servicios de mediación, evitándose fraudes y abusos y protegiendo a las partes".

En línea con las observaciones más concretas que a continuación se realizarán, entiende el Consejo de Estado que la amplia habilitación reglamentaria contenida en la Ley permitiría la elaboración de una norma más detallada en cuanto se refiere al contenido de la formación de los mediadores, y más eficaz en cuanto al funcionamiento del nuevo Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación. Ambas modificaciones parecen necesarias, a juicio de este Consejo, para garantizar un adecuado funcionamiento de la mediación, cuya pieza esencial es, según indica la propia exposición de motivos de la Ley 5/2012, la figura del mediador.

A) Sobre la regulación de la formación de los mediadores (capítulo II del proyecto de Real Decreto)

Tal y como indica su preámbulo, el proyecto parte de una "concepción abierta de la formación, acorde a los principios de libre prestación de servicios y libre competencia que rigen la actuación de los mediadores. Por ello no se establecen requisitos estrictos o cerrados respecto a la configuración de esta formación, los cuales con carácter general han de estar relacionados con la titulación del mediador, su experiencia profesional y el ámbito en que preste sus servicios". El proyecto reconoce, no obstante, desde el propio preámbulo, que "dentro de esa concepción abierta de la formación sí parece necesario establecer algunos límites que preserven el contenido de aquélla de dotar a los profesionales de la cualificación idónea para practicar la mediación", y señala como tales límites "el de sus contenidos generales", el de "la distribución de esa formación de carácter teórico o práctico", el de "la duración mínima de la formación" y el de "la exigencia de formación continua".

Nada hay que objetar, evidentemente, a esa "concepción abierta" de la formación que asume el proyecto, una idea que parece concernir tanto al contenido de la referida formación como a la determinación de los centros que pueden impartirla.

Por una parte, como ya se indicó en el dictamen de 17 de febrero de 2011 (nº 2.222/2010), relativo al anteproyecto de la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles, "el hecho de que no se exija a los mediadores una determinada especialidad y, en concreto, un determinado nivel de conocimientos técnico-jurídicos (...) no es óbice para el buen funcionamiento del procedimiento de mediación", aunque cuestión bien distinta sea "que pueda exigirse a los mediadores determinada formación específica para el desenvolvimiento del procedimiento de mediación". En línea con lo establecido en el artículo 11.2 de la Ley 5/2012, de acuerdo con el cual "el mediador deberá estar en posesión de título oficial universitario o de formación profesional superior y contar con formación específica para ejercer la mediación, que se adquirirá mediante la realización de uno o varios cursos impartidos por instituciones debidamente acreditadas", el proyecto prevé que "el mediador deberá contar con formación específica para ejercer la actividad de mediación" (artículo 3.1) y que dicha formación específica "deberá complementar la que corresponda al mediador, en función de su titulación y experiencia profesional" (artículo 4.1).

Por otra parte, de conformidad con los principios de libre prestación de servicios y de libre competencia que menciona su preámbulo, el proyecto no limita el número de centros que podrán impartir esa formación y considera también como válida la recibida ante instituciones extranjeras, limitándose a exigir, en el caso de los centros españoles, "que cuenten con la debida autorización por la Administración pública con competencia en la materia", de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley, y, en el caso de la formación en el extranjero, que cumpla un requisito de duración mínima o de equivalencia de créditos que permita su convalidación y que haya sido recibida ante instituciones "debidamente acreditadas en sus debidos países".

Pues bien, a juicio del Consejo de Estado, la eficacia de estos dos principios y la propia "concepción abierta" de la formación del mediador (entendida en el sentido de que sea complementaria de su titulación y experiencia originaria, que podrá ser variada, y que pueda ser impartida por cualquier centro debidamente autorizado) no se vería en modo alguno disminuida o afectada de optarse por un grado algo mayor de precisión en la determinación de los contenidos de esa formación.

En la redacción sometida a consulta, el proyecto de Real Decreto se limita a precisar que "la formación del mediador se podrá adquirir en uno o varios cursos y deberá permitirle el dominio de las técnicas de mediación y el desarrollo del procedimiento de acuerdo con los principios y garantías que establece la ley, en especial respecto a las materias que no puedan someterse a mediación, el respeto a los derechos y legítimas expectativas de terceros, así como la responsabilidad del mediador" (artículo 3.2), que "la formación específica de la mediación deberá proporcionar a los mediadores conocimientos y habilidades suficientes para el ejercicio profesional de (la) mediación, comprendiendo, como mínimo en relación con el ámbito de especialización en el que presten sus servicios, el marco jurídico, los aspectos psicológicos, de ética de la mediación, de procesos y de técnicas de comunicación, negociación y de resolución de conflictos" (artículo 4.2). Asimismo, se prevé que la duración mínima de esta formación específica "será de 90 horas de docencia o, en su caso, un número de créditos equivalente conforme al Sistema Europeo de Transferencias y Acumulación de Créditos (ECTS)" (artículo 5.1), y que al menos un 35% de esa duración mínima corresponderá a formación práctica, incluyendo "ejercicios y simulación de casos y, de manera preferente, la participación asistida en mediaciones reales" (artículo 4.3).

Esta regulación no alcanza, a juicio del Consejo de Estado, el grado mínimo de precisión y rigor que resultaría necesario para garantizar en todos los casos un adecuado nivel de calidad de la mediación. No se trata de imponer, por vía reglamentaria, un programa cerrado y único, sino de establecer unos contenidos mínimos algo más concretos que las referencias generales contenidas en los artículos 3.2 y 4.2 del proyecto. Esa mayor precisión debería permitir un grado de homogeneidad que, dejando a los centros de formación márgenes lo bastante amplios para configurar libremente su oferta docente, garantice una adecuada protección a los interesados en prestar los servicios de mediación (que, en virtud del principio de libre competencia, deberían poder elegir entre un abanico lo suficientemente amplio y diverso de programas y centros, pero con la garantía de que todos ellos ofrecen un servicio que cuenta con las suficientes garantías de respeto a la legalidad) y, en último término, a los propios ciudadanos que recurran a los servicios de los mediadores.

Tal equilibrio entre seguridad, garantía de calidad de la mediación, libre competencia y libre prestación de servicios no se cumple, a juicio del Consejo de Estado, con la regulación proyectada. En relación con los centros de formación, el artículo 7 se limita a disponer que deberán contar con la debida autorización administrativa (apartado 1) y que habrán de remitir al Ministerio de Justicia, a través de su sede electrónica, "sus programas de formación en mediación, indicando sus contenidos, acompañando, en su caso, el modelo de certificado de la formación que entreguen a sus alumnos" (apartado 2). Sin embargo, dicha remisión se efectuaría "a efectos informativos", por lo que no queda claro si el proyecto permitiría retirar a un centro la autorización de que dispone en caso de que el contenido del programa no se ajuste, a juicio de la Administración, a las exigencias reglamentarias. En todo caso, la vaguedad y generalidad de los términos que el proyecto emplea para delimitar el contenido mínimo de los cursos de formación en mediación no ofrecería a los centros un grado suficiente de seguridad jurídica a estos efectos.

A la vista de todo lo anterior, entiende el Consejo de Estado que el proyecto debe concretar el contenido mínimo de la formación específica de la mediación, una regulación para la que el Gobierno cuenta con suficiente cobertura legal: el apartado 2 de la disposición final octava de la Ley 5/2012 habla de determinar "el contenido mínimo del curso o cursos que con carácter previo habrán de realizar los mediadores para adquirir la formación necesaria para el desempeño de la mediación".

Cabe precisar, no obstante, que las anteriores observaciones han de entenderse referidas a los cursos "iniciales" de especialización; en el caso de la formación continua, dadas sus particulares características, parece adecuado dejar un margen mayor de actuación a los centros de formación, resultando a tal efecto suficientes las condiciones que contiene el artículo 6 del proyecto (tener una duración mínima de 20 horas cada cinco años y ser eminentemente práctica). En relación con esta última, además, podría entenderse que la habilitación de desarrollo reglamentario es algo menos amplia, pues la citada disposición final octava de la Ley sólo habla de "la formación continua que deben recibir".

Algunas de las entidades que han participado en el trámite de audiencia han apuntado la posibilidad de introducir el contenido de los referidos cursos de formación en un anexo al Real Decreto siguiendo una estructura modular que, tal y como indica la CUEMYC, "aporta una mejor visualización de la estructura y orden de los contenidos y objetivos. También permite una programación flexible de la formación para los futuros mediadores. Por tanto, no se tiene que hacer todo en un mismo curso. Permite establecer requerimientos evaluativos y metodológicos diferentes para cada módulo. Establece un orden sucesivo y coherente en la formación y permite convalidaciones, según titulación de origen, parciales de manera más precisa y operativa". Esa estructura modular permitiría, en efecto, adaptar mejor el contenido y duración de los cursos a la formación de origen del mediador, pues no parece muy razonable afirmar que tal formación específica "deberá complementar la que corresponda al mediador, en función de su titulación y experiencia profesional", para a continuación establecer una duración mínima idéntica para todos los casos. Igualmente, la estructura modular podría servir para articular cursos de formación especializados en función del ámbito de actuación propio de cada mediador, pues la mediación prevista en la Ley puede desarrollarse en sectores y en relación con cuestiones y materias muy diversas.

Por otra parte, el Consejo de Estado coincide con aquellas entidades intervinientes que consideran que tal duración mínima (fijada en el proyecto en 90 horas de docencia o número de créditos equivalente) resulta insuficiente. Algunos países del entorno europeo imponen una formación de 200 o 300 horas, y sin duda llama la atención que ciertas normas autonómicas exijan a los mediadores familiares una formación específica de más de doscientas horas de duración como mínimo: así, por ejemplo, el Anexo I del Decreto 61/2011, de 13 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 1/2006, de 6 de abril, de mediación familiar de Castilla y León establece una duración de 290 horas en total para los cursos de mediación familiar; el artículo 13 del Decreto 66/2008, de 30 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la ya derogada Ley 18/2006, de 22 de noviembre, de mediación familiar de las Islas Baleares (hoy reemplazada por la Ley 14/2010, de 9 de diciembre, de mediación familiar de las Illes Balears) lleva a cabo una detallada descripción del contenido de los cursos, fijando la duración mínima de cada uno de los módulos, hasta un total de 300 horas teóricas y 60 prácticas; el artículo 9.2 de la Ley 1/2008, de 8 de febrero, de mediación familiar del País Vasco fija la duración mínima del curso teórico-práctico en mediación en 200 horas; y el artículo 5.2 del Decreto 37/2012, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la mediación familiar en la Comunidad Autónoma de Andalucía obliga a superar un curso con una duración no inferior a 300 horas o su equivalente en el Sistema Europeo de Transferencia de Créditos (ECTS). Si bien es cierto que, tras las observaciones formuladas al respecto en el trámite de audiencia (por ejemplo, por el Consejo General del Poder Judicial), en la versión final del proyecto se incrementó bastante esa duración mínima de la formación (de las 50 horas inicialmente fijadas a las 90 que prevé el proyecto sometido a consulta), a la vista de lo anterior el Consejo de Estado entiende que procedería aumentarla más.

Por último, ha de precisarse que, de no aceptarse la observación de carácter general más arriba formulada, entiende el Consejo de Estado que al menos el artículo 7 del proyecto (o, en su caso, la disposición final primera) debería atribuir al Ministro de Justicia la facultad de aprobar los programas de formación en mediación que le remitan los centros autorizados, de modo que esa remisión no sea meramente a efectos informativos.

B) Sobre el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación (capítulo III del proyecto de Real Decreto)

Al amparo de la habilitación contenida en la disposición final octava, apartado 1, de la Ley 5/2012, el artículo 8 del proyecto de Real Decreto sometido a dictamen crea el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación, atribuyéndole la finalidad de "facilitar el acceso a la mediación de los ciudadanos a través de la publicidad de los mediadores profesionales y las instituciones que tengan entre sus fines el impulso de la mediación, facilitando el acceso y administración de la misma, incluida la designación de mediadores". El Registro tendrá, en consecuencia, "carácter público e informativo" (artículo 9.1), y "la inscripción de los mediadores que desarrollen la actividad de mediación de conformidad con las previsiones de la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles y de las instituciones de mediación en el Registro será voluntaria" (artículo 11.1).

Esta caracterización del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación como un instrumento de publicidad en sentido estricto, y el carácter voluntario de la inscripción que de ella se deriva como consecuencia natural, podrían dificultar el adecuado funcionamiento del modelo de mediación en asuntos civiles y mercantiles configurado en la Ley 5/2012, así como la realización del objetivo, indicado en la memoria que acompaña al proyecto, de garantizar que "únicamente los profesionales serios, capaces y adecuadamente formados prestarán servicios de mediación, evitándose fraudes y abusos y protegiendo a las partes".

De conformidad con el artículo 12.1 del proyecto, "la inscripción en el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación permitirá acreditar la condición de mediador, así como el carácter de institución de mediación". Por esta razón, el encargado del Registro puede verificar la veracidad de los distintos datos aportados por el solicitante cuando lo estime procedente (artículo 15.1, en relación con los mediadores, y 20.1, respecto a las instituciones de mediación), y éste está obligado a comunicar al Registro la modificación de sus datos, así como toda actualización de la información relativa a la formación continua que realice y su experiencia, en el caso de los mediadores, o al cese de sus actividades y las sanciones disciplinarias que impongan a los mediadores que actúen en su ámbito, en el caso de las instituciones de mediación (artículo 16, para los primeros, y 21, para las segundas). Asimismo, se acordará la baja en el Registro, entre otras causas, cuando el mediador quede inhabilitado o suspendido para el ejercicio de su profesión, cuando no acredite la formación continua que debe recibir o en caso de "inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a la declaración responsable a que se refiere el artículo 14" (artículo 17.1 del proyecto).

Ahora bien, esa baja en el Registro no implica de por sí una inhabilitación para llevar a cabo la actividad de mediación, pues, como se ha visto, la inscripción es voluntaria. Así, la inscripción en el Registro permitirá acreditar el cumplimiento de las condiciones para ejercer la actividad de mediador de acuerdo con la Ley, pero ello no excluye que un mediador no inscrito cumpla también tales requisitos y pueda, en consecuencia, desarrollar legalmente tareas de mediación. Es más, tal y como ha apuntado el Consejo General del Poder Judicial, "la baja puntual en el Registro, de la que por otra parte tampoco queda una constancia, como es lógico, no permite establecer si determinado mediador está o no cumpliendo con las exigencias marcadas en la Ley para poder actuar como tal", pues el mediador podría haber subsanado, después de la baja, el incumplimiento que la motivó.

Así configurado, el sistema presenta una importante laguna, pues hay que tener en cuenta que ni la Ley 5/2012 ni el proyecto de Real Decreto establecen mecanismo alguno orientado a controlar las condiciones que deben verificar los mediadores para desarrollar su actividad, lo que podría generar una cierta sensación de inseguridad para quienes deseen recurrir a los servicios de un mediador no inscrito en el Registro, amén de implicar un elevado riesgo de intrusismo profesional. A estos efectos, no ha de olvidarse que los acuerdos adoptados por las partes con la intervención de un mediador pueden eventualmente tener efectos ejecutivos, lo que exige introducir todas las cautelas posibles para que dicha mediación, aun siendo puramente orientadora de la voluntad de las partes, se realice con las máximas garantías.

A juicio del Consejo de Estado, esa indispensable función de control de los mediadores y de las instituciones de mediación podría hacerse recaer sobre el nuevo Registro. No solo es esta la solución más lógica y eficaz, también parece ser una de las consideradas por el legislador. Y es que, frente al proyecto, que configura el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación únicamente como un instrumento de publicidad o de acreditación privilegiada de los allí inscritos, la disposición final octava de la Ley 5/2012 lo concibe expresamente, aun de forma abstracta, como uno de los instrumentos orientados a la "verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en esta Ley a los mediadores y a las instituciones de mediación, así como de su publicidad". Es más, precisa el legislador que "en atención al incumplimiento de los requisitos previstos en esta Ley se podrá dar de baja a un mediador".

Ciertamente, la disposición final octava no obliga al Gobierno a crear el citado Registro ("Estos instrumentos podrán incluir la creación de un Registro...") ni tampoco a conferirle una función de control, pero sí lo configura como alternativa frente a la articulación de otros instrumentos de "verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos en esta Ley a los mediadores y a las instituciones de mediación", soluciones alternativas de las que, como se ha dicho, no existe rastro en el proyecto. En ausencia de las mismas, y habiéndose decidido la creación del Registro, podría ser adecuado atribuirle la referida facultad de control.

Lo anterior plantea la conveniencia de conferir a la inscripción carácter preceptivo para intervenir como mediador en los supuestos y con los efectos previstos en la Ley 5/2012. Así lo ha sugerido, entre otros, el Consejo General de la Abogacía Española, y tal es la solución que han adoptado casi todas las Comunidades Autónomas que han regulado la mediación familiar en el ámbito de sus competencias: así, a la inscripción en el correspondiente Registro autonómico de mediadores familiares se le atribuye carácter preceptivo en el artículo 3.1 del Decreto 159/2003, de 31 de enero, por el que se regula la figura del mediador familiar, el Registro de mediadores familiares de Galicia y el reconocimiento de la mediación gratuita; en el artículo 12 de la Ley 7/2001, de 26 de noviembre, reguladora de la mediación familiar en el ámbito de la Comunidad Valenciana; en el artículo 5 de la Ley 15/2003, de 8 de abril, de la mediación familiar de la Comunidad Autónoma de Canarias; en el artículo 6 de la Ley 4/2005, de 24 de mayo, del servicio social especializado de mediación familiar de Castilla- La Mancha; en el artículo 22.2 de la Ley 14/2010, de 9 de diciembre, de mediación familiar de las Illes Balears; en el artículo 18 de la Ley del Principado de Asturias 3/2007, de 23 de marzo, de mediación familiar; en el artículo 8 de la Ley 1/2008, de 8 de febrero, de mediación familiar del País Vasco; y en el artículo 13.2 de la Ley 1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la mediación familiar en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Dudoso es el caso de la Comunidad de Madrid, donde el artículo 12 de la Ley 1/2007, de 21 de febrero, de mediación familiar de la Comunidad de Madrid dispone que "para ejercer la mediación familiar en los términos previstos en esta Ley e inscribirse en el Registro de Mediadores Familiares de la Comunidad de Madrid, deberá acreditarse el cumplimiento de los siguientes requisitos:...".

Una solución intermedia, propuesta por algunas de las entidades intervinientes, consistiría en obligar a inscribirse en el Registro, cuando menos, a quienes pretendan prestar servicios de mediación remunerados en el marco del sistema de justicia gratuita. Sin embargo, los argumentos que se esgrimen para justificar la necesidad de la preceptividad de la inscripción en estos casos (el control de calidad y de requerimientos mínimos a que hace referencia la CUEMYC, por ejemplo) resultan en realidad extensibles a todos aquellos en los que los servicios de mediación no son subvencionados por el Estado.

Esta solución obligaría, evidentemente, a reconsiderar la redacción del todo el capítulo III del proyecto. Sin perjuicio de ello, se formulan a continuación varias observaciones puntuales a la redacción de los artículos 14.1.f), 15.2 (y disposición transitoria única), 21.2 y 23 del proyecto.

i) Sobre el artículo 14.1.f) del proyecto

El artículo 14.1.f) de proyecto contempla, entre los datos que debe aportar el mediador que solicite la inscripción en el Registro para su publicidad en el mismo, el relativo a "la póliza del contrato de seguro de responsabilidad civil profesional o, en su caso, del certificado de cobertura expedido por la entidad aseguradora o la garantía equivalente que se hubiera constituido". La Agencia Española de Protección de Datos ha apuntado la conveniencia de acotar algo más la publicidad en lo que se refiere a los datos relacionados con esta póliza de seguro o garantía equivalente, pues si bien parece razonable que el Registro incorpore información relacionada con las mismas o incluso que recabe de la entidad la información necesaria sobre sus modificaciones o resolución, "debería plantearse si la publicidad a terceros de la totalidad de los datos contenidos en la póliza resulta adecuada al principio de proporcionalidad consagrado por el artículo 4.1 de la Ley Orgánica 15/1999". Coincide el Consejo de Estado con la Agencia de Protección de Datos en la conveniencia de introducir una previsión que señale que únicamente será accesible por terceros la información referida a la existencia de una póliza o garantía equivalente, la entidad con la que se ha constituido y la cuantía garantizada.

ii) Sobre el artículo 15.2 y la disposición transitoria única del proyecto

De conformidad con el principio de libre prestación de servicios en el seno de la Unión Europea, el artículo 14.3 del proyecto dispone que también podrán inscribirse en el Registro "mediadores reconocidos en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea, que acompañarán a su solicitud una certificación oficial del registro de su país o certificación de su condición de mediador expedida por la autoridad competente del Estado de que se trate".

El proyecto no contiene una previsión equivalente en relación con la inscripción en alguno de los Registros autonómicos de mediadores familiares existente, probablemente porque los requisitos que se exigen a los mediadores familiares para actuar como tales en el ámbito de la Comunidad Autónoma correspondiente podrían no ser idénticos a los exigidos en la normativa estatal que aquí se examina.

Ya se ha visto, sin embargo, que la normativa autonómica exige a esos mediadores familiares, además de estar en posesión de determinados títulos, completar estos con una formación específica que en muchos casos es considerablemente más amplia que la que se propone exigir a los mediadores en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta. En tales condiciones, sorprende que la disposición transitoria única del proyecto prevea que sólo "hasta el 30 de diciembre de 2013 se podrá acreditar la formación del mediador mediante certificación de su inscripción en el Registro de mediadores de una Comunidad Autónoma".

A juicio del Consejo de Estado, debería eliminarse el carácter transitorio de esta previsión, de modo que, en defecto de inscripción automática en el Registro estatal de los mediadores que estén inscritos en los Registros autonómicos, la formación del mediador que solicite su alta en el Registro estatal pueda en todo momento acreditarse mediante certificación de su inscripción en un Registro autonómico. Tal previsión podría incorporarse en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 15 del proyecto, tras la frase que finaliza "... en este Real Decreto", pues las demás previsiones de dicho apartado (notificación de la denegación de la inscripción, posibilidad de recurso y de subsanación) resultarían también aplicables al caso en que la formación se acredite mediante la citada certificación del Registro autonómico.

Instrumentos para garantizar un adecuado funcionamiento de esta previsión son los incluidos en el artículo 23 del proyecto, en el que se establece que "el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios de colaboración a través de los cuales podrán acordar la remisión recíproca de información de mediadores..." (apartado 1), que "el Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación del Ministerio de Justicia comunicará, en el plazo máximo de un mes, a los registros de mediadores de las Comunidades Autónomas los mediadores que hubiera inscrito y que también lo estuvieran en estos últimos registros" (apartado 2), así como que, en virtud de los citados convenios de colaboración, "los registros de mediadores dependientes de las Comunidades Autónomas comunicarán, en el plazo máximo de un mes, las cancelaciones de los mismos y su causa" al Registro estatal (apartado 3).

iii) Sobre el artículo 21.2 del proyecto

El artículo 21 del proyecto, relativo a la actualización de los datos de las instituciones de mediación en el Registro, dispone en su apartado 2 que aquéllas habrán de comunicar a éste, "en un plazo máximo de dos meses, las sanciones disciplinarias que hubieran impuesto a los mediadores que actúen en su ámbito".

En la actual concepción del Registro de Mediadores e Instituciones de Mediación como instrumento de publicidad o informativo y no de control no se entiende muy bien cuál es la finalidad de esa comunicación. Tal y como ha indicado en su informe el Consejo General del Poder Judicial, el proyecto no prevé, desde luego, que esa información vaya a hacerse pública para que la conozcan los posibles interesados que consulten el Registro, "cosa que por otra parte sería altamente dudoso que hiciera, si tenemos en cuenta que se trata de información unilateralmente facilitada por las instituciones de mediación, sin posibilidad de contraste para el mediador involucrado, ni el aval que da el hecho de que la sanción haya sido confirmada por una instancia superior o no impugnada por el interesado. Por otro lado, tampoco se extrae la consecuencia de que el encargado del Registro pueda dar de baja al mediador respecto de cual su institución de mediación haya comunicado la imposición de determinada sanción o la incursión en un incumplimiento". Así las cosas, el Consejo de Estado comparte el parecer del citado órgano preinformante en el sentido de que la referida previsión carece de toda utilidad. Ciertamente, si, de acuerdo con lo más arriba observado, se atribuyesen al Registro funciones de control y se hiciese preceptiva la inscripción, la transmisión de esta información podría ser, por el contrario, de gran utilidad, pero en tal caso habrían de perfilarse mejor las consecuencias de la misma, que en ningún caso podrían ser negativas para el interesado (una posible baja en el Registro, por ejemplo) si este no tiene la posibilidad de expresar previamente su opinión al respecto.

C) Sobre la disposición adicional única del proyecto

La disposición adicional única del proyecto adolece de una cierta imprecisión. Dispone literalmente que "la formación específica que con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto hubieran recibido los mediadores será válida y, en su caso, se tendrá en cuenta para completar los requisitos de formación exigibles".

Debería aclararse, en concreto, si al hablar de "los mediadores" el proyecto se refiere a quienes estuviesen ya ejerciendo profesionalmente como tales en el momento de entrada en vigor de la norma, en cuyo caso no estaría de más exigir que acrediten de algún modo esa experiencia profesional previa, pues es probable que la "formación específica" que hayan recibido no sea en modo alguno equivalente a la que exija la nueva regulación.

D) Consideración final

A la vista de todo lo anterior, y en particular de las observaciones formuladas en los apartados III.A) y B) del presente dictamen, entiende el Consejo de Estado que el proyecto requeriría ser sometido a una profunda revisión en orden a ampliar y, en su caso, modificar su contenido, que garantice un desarrollo de la Ley más eficaz para la realización de los objetivos perseguidos por ésta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley de mediación en asuntos civiles y mercantiles en materia de formación, registro y aseguramiento de la responsabilidad profesional de los mediadores."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de julio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.