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El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 24 de julio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 22 de mayo de 2013, registrada de entrada el día 24 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de Metrología.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del anteproyecto

El anteproyecto de Ley de Metrología consta de una exposición de motivos, 27 artículos distribuidos en seis capítulos, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

La exposición de motivos, estructurada en dos apartados, comienza señalando en el apartado I lo siguiente: "Han transcurrido más de veinticinco años desde la aprobación de la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología. En este cuarto de siglo se han sucedido hechos muy relevantes que han obligado a sucesivas modificaciones parciales del texto. Esta ley constituyó en su día un importante avance normativo que permitió un correcto desarrollo de la metrología científica y del control metrológico del Estado. La ley demostró, además, una gran flexibilidad y una gran capacidad de adaptación. Ha llegado el momento de promulgar un nuevo texto que aporte coherencia a todas aquellas modificaciones, facilite la comprensión de los ciudadanos, ayude a las Administraciones en la aplicación de la normativa metrológica y favorezca el libre mercado y la innovación tecnológica".

A continuación se describen las distintas vicisitudes que la regulación en materia de metrología ha experimentado en nuestro ordenamiento desde la aprobación de la Ley 3/1985 que ahora se pretende derogar. Así, se recuerda como, muy poco después de su aprobación, la Ley 3/1985 hubo de ser modificada como consecuencia del ingreso de España en las entonces Comunidades Europeas mediante Real Decreto Legislativo 1296/1986, de 28 de junio, por el que se establece el control metrológico CEE. Asimismo se citan las sentencias del Tribunal Constitucional 100/1991 y 236/1991, que clarificaron la distribución competencial en materia metrológica entre el Estado y las Comunidades Autónomas que han asumido las competencias de ejecución en este ámbito. Posteriormente - continúa señalando la exposición de motivos- la necesidad de incorporar al Derecho español diversas directivas comunitarias que se citan dio lugar a la aprobación de distintas normas reglamentarias (Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, que regula el control metrológico del Estado sobre los instrumentos de medida, modificado mediante Real Decreto 1284/2010, de 15 de octubre; Real Decreto 2032/2009, de 30 de diciembre, de unidades de medida). Asimismo, como consecuencia de la transposición de la denominada "Directiva de Servicios" (Directiva 2006/123/CE) se llevó a cabo una nueva modificación de la Ley 3/1985 mediante la Ley 25/2009, de 25 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Tras la descripción de esta evolución normativa, el apartado I de la exposición de motivos finaliza subrayando la importancia de los denominados "materiales de referencia" (que "han de ser elaborados y certificados de forma muy rigurosa para garantizar las mediciones que, por comparación con ellos, se realizan") y de los procedimientos técnicos adecuados "en la calibración, verificación y utilización de los instrumentos de medida". Asimismo, se recuerda que para la redacción del texto se han tenido en cuenta los criterios de la Organización Internacional de Metrología Legal, de la que España es miembro, así como las resoluciones de la Conferencia General de Pesas y Medidas relacionadas con el Sistema Internacional (sistema cuya última reforma procede de la 23ª Conferencia celebrada en 2007).

En cuanto al apartado II de la exposición de motivos, detalla el contenido de cada uno de los seis capítulos de la futura ley, así como de su parte final.

Tras la parte expositiva, el Capítulo I, integrado por el artículo 1, establece el objeto del anteproyecto, que no es otro que el establecimiento y la aplicación del Sistema Legal de Unidades de Medida, así como la fijación de los principios y de las normas generales a las que debe ajustarse la organización y el régimen jurídico de la actividad metrológica en España.

El Capítulo II, conformado por cinco artículos, regula el Sistema Legal de Unidades de Medida. En el artículo 2 se define dicho Sistema, señalándose que se trata del Sistema Internacional de Unidades (SI) adoptado por la Conferencia General de Pesas y Medidas vigente en la Unión Europea. Se hace referencia a las unidades básicas de medida y las unidades derivadas que se obtienen como producto de potencias de las anteriores. Al igual que en la vigente Ley 3/1985, las unidades básicas de medida son las siguientes:

Longitud metro m Masa kilogramo kg Tiempo segundo s Intensidad de corriente eléctrica amperio a Temperatura termodinámica kelvin k Cantidad de sustancia mol mol Intensidad luminosa candela cd

Por real decreto y de conformidad con las resoluciones de la Conferencia General de Pesas y Medidas, podrá autorizarse el uso de unidades que, aun no perteneciendo al Sistema Internacional, puedan utilizarse conjuntamente con él. De igual modo podrán utilizarse otras unidades de medida cuyo uso esté previsto por convenios o acuerdos internacionales que vinculen a la Unión Europea o a España (artículo 2.5).

A continuación, el artículo 3 señala que mediante real decreto y de conformidad con las resoluciones de la Conferencia General de Pesas y Medidas y la normativa de la Unión Europea, se establecerán la definición de las unidades de medida, sus nombres, las escalas de tiempo y temperatura, los símbolos de las unidades y otras reglas relativas a su expresión. El artículo 4 hace referencia a los patrones nacionales de los que se derivan todos los demás y que son declarados como tales mediante real decreto, así como a la diseminación de las unidades de medida. El artículo 5 alude a los materiales de referencia, que son "aquellos suficientemente homogéneos y estables con respecto a propiedades especificadas, de forma que sean aptos para su uso en una medición o en un examen de propiedades cualitativas", siendo reguladas mediante real decreto las exigencias de trazabilidad y certificación que deben satisfacer estos materiales de referencia (artículo 5). Finalmente, el artículo 6 se refiere a la prohibición de emplear, salvo en los supuestos permitidos por el artículo 2.5, unidades de medida distintas de las legales para la medida de las magnitudes en los ámbitos que puedan afectar al interés público, a la salud y seguridad pública, al orden público, a la protección del medio ambiente, a la actividad económica, a la protección de los consumidores y usuarios, a la recaudación de tributos, al cálculo de aranceles, cánones, sanciones administrativas, realización de peritajes judiciales, establecimiento de las garantías básicas para un comercio leal y a todas aquellas actividades que se determinen con carácter reglamentario. Se establece la posibilidad de establecer indicaciones suplementarias, que son las que acompañan a las indicaciones expresadas en unidades del Sistema Legal y que se expresan en otras unidades no incluidas en el mismo, debiendo la indicación en unidades del Sistema Legal ser siempre predominante.

El Capítulo III (artículos 7 a 13) regula el control metrológico del Estado.

El artículo 7 contiene la definición del concepto, señalando que el control metrológico del Estado "es el conjunto de actividades que contribuyen a garantizar la certeza y corrección del resultado de las mediciones, regulando las características que deben tener los instrumentos, medios, materiales de referencia, sistemas de medida y programas informáticos relacionados con la medición; los procedimientos adecuados para su utilización, mantenimiento, evaluación y verificación; así como la tipología y obligaciones de los agentes intervinientes". El artículo 8 determina los elementos que deben someterse al control metrológico del Estado. El artículo 9 establece las dos fases que comprende ese control: la fase de evaluación de la conformidad (en la que se comprueba el cumplimiento de los requisitos reglamentarios que los instrumentos de medida deben satisfacer antes de su primera utilización) y la fase de control metrológico de instrumentos en servicio (que puede comprender, según corresponda, verificaciones periódicas de esos instrumentos, verificaciones después de una reparación o verificaciones después de una modificación). El artículo 10 hace referencia a la vigilancia e inspección del cumplimiento de los requisitos exigibles a los elementos sometidos al control metrológico del Estado. El artículo 11 recoge el régimen de la declaración responsable que se exige a los reparadores de instrumentos sometidos al control metrológico del Estado con anterioridad al inicio de su actividad. El artículo 12 se refiere a las modificaciones y reparaciones realizadas durante la vida útil de los instrumentos sometidos al control metrológico del Estado; se considera reparación de un instrumento o sistema de medida "toda intervención, consecuencia de una avería, que requiera levantamiento de precintos y le devuelva a su estado original"; y modificación la intervención que "sustituye o altera partes, elementos o módulos del instrumento o sistema por otros distintos de los que disponía en el momento de su evaluación inicial". Por último, el artículo 13 alude al control del contenido de los productos preenvasados, los cuales deberán ostentar en su envase envoltura o etiqueta, la indicación de la cantidad de materia o mercancía que contengan que deberá expresarse de conformidad con el Sistema Legal de Unidades de Medida, con caracteres legibles y en lugares en los que se aprecie fácilmente. El Capítulo IV, integrado únicamente por el artículo 14, se refiere a la protección del patrimonio histórico artístico mediante la previsión de las oportunas restricciones a la exportación de los instrumentos y otros objetos metrológicos que posean significación histórica o tengan una antigüedad superior a cincuenta años.

El Capítulo V (artículos 15 a 19) regula la organización y estructura administrativa dedicada al control metrológico. Tras señalar que las competencias que corresponden a la Administración General del Estado de acuerdo con la propia ley serán ejercidas por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (artículo 15), el artículo 16 se refiere al Consejo Superior de Metrología, que es el órgano colegiado de carácter interministerial adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo en el que se integran representantes de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de la Administración local. Es "el órgano superior de asesoramiento y coordinación en materia de metrología científica, técnica, histórica y legal", y su composición, organización y reglas de funcionamiento se determinarán reglamentariamente.

El artículo 17 se dedica al Centro Español de Metrología y a los laboratorios a él asociados. El Centro Español de Metrología es un organismo autónomo adscrito al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que se rige por su ley fundacional y por su Estatuto, ejerce las funciones correspondientes de la Administración General del Estado en materia metrológica y es el instituto nacional de metrología de España en el ámbito internacional y el organismo de cooperación administrativa en materia metrológica.

El artículo 18 regula el Registro de Control Metrológico, de carácter público, que es un registro único de alcance nacional cuyos datos están centralizados en el Centro Español de Metrología, del que depende, y cuya gestión corresponde a las Administraciones Públicas competentes; en él deberán inscribirse los datos relativos a las personas o entidades que fabriquen, importen, comercialicen, reparen o cedan en arrendamiento los instrumentos o sistemas sometidos al control metrológico del Estado y sus modificaciones, así como aquellas personas o entidades que intervengan en las dos fases del control metrológico. El artículo 19 se refiere a los "organismos designados", que son las entidades que realizan la evaluación de la conformidad o las verificaciones relacionadas con la ejecución del control metrológico autorizadas por las Administraciones competentes para el desempeño de esas funciones.

Por último, el Capítulo VI establece el régimen de infracciones y sanciones en la materia. Tras referirse en el artículo 20 a los responsables de las infracciones, en los artículos 21 a 23 el anteproyecto tipifica las infracciones y establece las correspondientes sanciones de multa (hasta 5.000 euros en el caso de las infracciones leves, hasta 90.000 en el caso de las graves y hasta 600.000 en el de las muy graves), así como los criterios para imponer tales sanciones. Asimismo, se regula el régimen de prescripción de infracciones y sanciones (artículo 24); la competencia para resolver (artículo 25); el procedimiento sancionador, con remisión al título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (artículo 26); y la posibilidad de imponer multas coercitivas (artículo 27).

En cuanto a la parte final del anteproyecto, la disposición derogatoria única expresamente deroga la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología; el Real Decreto Legislativo 1296/1986, de 28 de junio, que la modifica y establece el control metrológico CEE; el artículo 11 de la Ley 25/2009, de 25 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio; y, finalmente, el Capítulo VI del Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre los instrumentos de medida (dedicado al régimen de infracciones y sanciones en la materia).

La disposición final primera autoriza al Gobierno para que, a propuesta del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, dicte las disposiciones reglamentarias que se requieran para el desarrollo de esta ley.

La disposición final segunda habilita al Gobierno para actualizar, cada dos años y a propuesta del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, las cuantías de las sanciones previstas en el artículo 23 de la ley.

La disposición final tercera se refiere al título competencial con base en el cual se aprueba la futura ley, que es el artículo 149.1.12ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación sobre pesas y medidas y determinación de la hora oficial. Como excepción, el artículo 14 se aprueba con fundamento en el artículo149.1.28ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia sobre defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación.

Por último, la disposición final cuarta establece que la entrada en vigor de la futura ley tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Contenido del expediente

Constan en el expediente remitido los siguientes documentos:

a. Primer borrador del texto del anteproyecto

Obra en el expediente un primer borrador del texto del anteproyecto (cuya fecha no consta) acompañado de una primera versión de la memoria del análisis de impacto normativo. El borrador fue elaborado por el Centro Español de Metrología, como consecuencia de una iniciativa del Consejo Superior de Metrología adoptada a petición de la Comunidad de Madrid, formulada en mayo de 2010, en la que se ponía de manifiesto que determinados pronunciamientos judiciales declaraban la insuficiencia del régimen sancionador incluido en la Ley 3/1985, con lo que resultaba necesario llevar a cabo una modificación de la citada ley que solventase este problema.

b. Documentación relativa al trámite de audiencia

El borrador del anteproyecto normativo fue remitido en junio de 2011 a ciento once destinatarios, entre los que se encontraban las Comunidades Autónomas, las Ciudades de Ceuta y Melilla, la Federación Española de Municipios y Provincias, la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior, la Comisión para el Transporte de Mercancías Perecederas del Ministerio de Fomento y diversas entidades y empresas representativas de los intereses afectados por el anteproyecto.

Obran en el expediente las alegaciones presentadas por las Comunidades Autónomas de Madrid, Galicia, Andalucía, Cataluña y Castilla León, así como por la Federación Española de Municipios y Provincias, el Consejo de Consumidores y Usuarios, la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR) y el Real Observatorio de la Armada. También presentaron alegaciones la Asociación Española de Coordinación de la Industria del Pesaje (AECIP), la Asociación de Fabricantes de Material Eléctrico (AFME), la Confederación Nacional de Asociaciones de empresas de instaladores y fluidos (CONAIF), la Federación Empresarial de Farmaceúticos Españoles y la Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA). Por último, fueron formuladas observaciones por parte de dos empresas: INGENIERÍA DE GESTIÓN INDUSTRIAL, S. L. y CESVA INSTRUMENTS, S. L. (empresa especializada en la fabricación de equipos e instrumentos acústicos).

Asimismo el anteproyecto fue remitido a la Comisión Nacional de Energía, la cual manifestó el 11 de julio de 2011 que el texto recibido en nada afecta a la normativa general del sector eléctrico, con lo que mostraba su conformidad con el mismo.

Consta en el expediente informe del Centro Español de Metrología en el que se examinan las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia, aceptando muchas de ellas y razonando los motivos por los que se rechazan las restantes.

c. Autorización de inicio de la tramitación y ficha de iniciativa del anteproyecto de ley. Con fecha 8 de noviembre de 2012 fue autorizado por el Ministro de Industria, Energía y Turismo el inicio de la tramitación del anteproyecto.

d. Nuevo texto del borrador, fechado en noviembre de 2012, en el que se incorporan las observaciones formuladas en el trámite de audiencia aceptadas por el Centro Español de Metrología. Se acompaña asimismo una primera versión de la memoria del análisis de impacto normativo.

e. Certificado del Secretario del Consejo Superior de Metrología, de 21 de septiembre de 2012: En dicho documento se hace constar que en la reunión del Pleno del mencionado Consejo celebrada el 26 de junio de 2012 se acordó informar favorablemente el borrador del anteproyecto de Ley de Metrología.

f. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo: Este informe, de fecha 22 de noviembre de 2012, comienza exponiendo detalladamente los antecedentes, objeto, contenido y tramitación del anteproyecto. En relación con la tramitación, se señala que convendría que el texto fuese informado por las Secretarías Generales Técnicas de distintos departamentos ministeriales que asumen competencias que podrían verse afectadas por la regulación contenida en el anteproyecto. Asimismo, se señala que el anteproyecto deberá en su momento ser sometido a dictamen del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, 22 de abril, del citado órgano consultivo, dado que "la regulación articulada por el anteproyecto deriva en gran medida de diversas Directivas comunitarias en su día ya incorporadas al ordenamiento interno español".

El informe realiza algunos comentarios referidos a la necesidad de completar la memoria del análisis de impacto normativo y efectúa numerosas observaciones al texto del anteproyecto, tanto de redacción y técnica normativa como de carácter sustantivo, que han encontrado eco en las versiones posteriores del texto. En lo que hace a las observaciones de carácter sustantivo, destacan especialmente las referidas a los preceptos que conforman el régimen sancionador (en aspectos tales como la necesidad de regular la prescripción de las sanciones o el régimen de las multas coercitivas).

g. Informe de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno, de 27 de noviembre de 2012. La mencionada Oficina Económica informa favorablemente el anteproyecto, sin perjuicio de lo cual formula diversas observaciones al texto recibido, varias de las cuales han encontrado su reflejo en su versión final. Entre aquellas que finalmente no han sido acogidas en el texto del anteproyecto cabe destacar la propuesta de establecer un procedimiento que garantice la adecuada cooperación de las distintas Administraciones en lo que respecta al control metrológico; se rechaza esta sugerencia, afirmando que la cooperación se articula a través del Centro Español de Metrología y de las Comisiones de Metrología Legal del Consejo Superior de Metrología. Se rechaza también la sugerencia de incluir en este anteproyecto previsiones del borrador de anteproyecto de la Ley de Garantías de la Unidad de Mercado, prefiriéndose la aplicación directa de la mencionada ley sin perjuicio de incluir una cita a la misma una vez que entre en vigor. En cuanto a la crítica formulada por la Oficina, referida a la exigencia de declaración responsable al reparador y no a los fabricantes ni comercializadores de los instrumentos sometidos al control metrológico, se justifica la redacción del anteproyecto señalando que los fabricantes y comercializadores quedan identificados por las autoridades de control cuando presentan un instrumento para la evaluación de su conformidad.

h. Informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de 27 de noviembre de 2012. Dicho informe (en el que no consta el órgano al que ha correspondido su elaboración) realiza una observación menor en relación con la memoria y dos observaciones respecto del texto del anteproyecto. En lo que hace a estas últimas, la primera de ellas sugiere aclarar la redacción del artículo 18 de modo tal que no exista duda de que la inscripción en el Registro de Control Metrológico se realizará de oficio por la Administración que resulte competente, sea la estatal o la autonómica.

La segunda observación se refiere al título competencial mencionado en la disposición final tercera del anteproyecto. Se afirma que dicha disposición debe incluir un título competencial para el artículo 14 distinto del art. 149.1.12ª CE, que es el que sirve de fundamento al resto de los preceptos del anteproyecto y que se refiere a la competencia estatal sobre la legislación de "pesas y medidas y determinación de la hora oficial". El artículo 14 se refiere a las limitaciones a la exportación de objetos metrológicos que se establecen por razón de su significación histórica o su antigüedad, tal y como ya preveía la disposición adicional segunda de la Ley 3/1985. Según el informe la competencia para dictar el artículo 14 debe fundarse en el art. 149.1.28ª de la Constitución, que reconoce la competencia estatal sobre "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación".

Estas dos observaciones han encontrado su reflejo en el texto final del anteproyecto.

i. Diligencia firmada por la Ministra de la Presidencia, como Secretaria del Consejo de Ministros, en la que se hace constar que con fecha 30 de noviembre de 2012 el mencionado órgano tomó en consideración el anteproyecto de Ley de Metrología a los efectos de lo establecido en el artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

j. Nueva versión del texto del anteproyecto y nueva memoria de análisis de impacto normativo, elaborados en diciembre de 2012, en los que se incorporan las observaciones realizadas en los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno y del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

La memoria comienza justificando su carácter abreviado, dado que el anteproyecto "no establece obligaciones adicionales a las existentes ni crea organismos o estructuras adicionales por lo que no tiene efecto presupuestario ni coste adicional para los titulares de instrumentos y no impone carga administrativa adicional de ningún tipo. Resulta obvio que su impacto de género resulta nulo". Por consiguiente, y de acuerdo con lo señalado en el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, se opta por realizar la memoria de forma abreviada.

Tras referirse al rango y título competencial sobre el que se pretende aprobar la norma, la memoria expone su estructura y contenido. A continuación, se describe detenidamente la tramitación seguida por el anteproyecto (cuyo texto se incluye como anexo I), detallándose en el anexo II la relación de los distintos entes y organismos consultados y en el anexo III la mayor parte de las observaciones por ellos formuladas, exponiendo las razones que han llevado a su aceptación o rechazo. Se reitera la ausencia de impacto reseñable del anteproyecto desde el punto de vista económico, presupuestario y de género, así como sobre las cargas administrativas. La memoria incorpora en su anexo IV el informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo con fecha 22 de noviembre de 2012.

k. Nota resumen de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Este documento, de fecha 20 de mayo de 2013, se limita a sintetizar la finalidad y el contenido de la norma, y señala que su remisión al Consejo de Estado para dictamen viene motivada por la circunstancia de que una parte de su contenido incorpora al ordenamiento español normativa comunitaria, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. La legislación de "pesas y medidas", noción que ha venido a ser sustituida en la actualidad por la de "metrología", tiene en nuestro ordenamiento ya una larga tradición histórica. Arranca la misma de la Ley de Pesas y Medidas de 1849, a la que siguieron las leyes de 1892 y 1967. Esta última permaneció en vigor tras la promulgación de la Constitución de 1978 (la cual establece en su artículo 149.1.12ª la competencia estatal exclusiva sobre la legislación de pesas y medidas), hasta su derogación por la vigente Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología.

Durante sus más de veinticinco años de vigencia, la Ley 3/1985 y su desarrollo reglamentario han experimentado diversas modificaciones, motivadas especialmente por la evolución del Derecho de la Unión Europea, tal y como se describe en la parte expositiva del anteproyecto objeto del presente dictamen. En concreto la Ley 3/1985 ha sido modificada en dos ocasiones: la primera de ellas, poco después de su aprobación, mediante el Real Decreto Legislativo 1296/1986, de 28 de junio, por el que se estableció el control metrológico CEE; la segunda, como consecuencia de la incorporación de la Directiva de Servicios, mediante el artículo 11 de la Ley 25/2009, de 25 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (que modificó los artículos 7, 8 y 13 relativos a las fases del control metrológico, el Registro de Control Metrológico y el régimen de infracciones). Como se desprende de la lectura del expediente, por varios motivos resultaba conveniente acometer diversos cambios en la Ley de Metrología que habrían llevado a una tercera modificación parcial de la misma. En su lugar, se ha preferido aprobar un nuevo texto en el que se integren todas las modificaciones realizadas en la Ley de 1985 desde su aprobación. Entre las principales novedades que trae consigo el anteproyecto con respecto a la Ley 3/1985 cabe señalar las siguientes:

- Ajusta el texto de la citada Ley de 1985 a las conclusiones sobre las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia metrológica contenidas en la STC 10/1991, de 13 de mayo, sobre la Ley de Metrología y la STC 236/1991, de 23 de diciembre, sobre los reales decretos de desarrollo de dicha ley.

- Adapta la redacción de la Ley de 1985 al progreso técnico que ha tenido lugar en los veintiocho años de su vigencia y ajusta su redacción a la terminología actual en materia de metrología legal, a los criterios establecidos por la Organización Internacional de Metrología Legal, de la que España es miembro, y a las resoluciones de la Conferencia General de Pesas y Medidas.

- Incluye un capítulo dedicado a la organización y estructura administrativa para el ejercicio de las competencias en materia de metrología. De este modo, en el Capítulo V se regula el Consejo Superior de Metrología de forma mucho más amplia que en la ley vigente. Se dedica un artículo al Centro Español de Metrología, que había sido creado por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 y cuyo Estatuto fue aprobado por Real Decreto 1342/2007, de 11 de octubre. Asimismo, el artículo 19 hace referencia a los llamados "organismos designados" (a los que no aludía la Ley 3/1985 pero sí el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida), que son autorizados por la Administración competente para llevar a cabo el control metrológico en las dos fases en las que éste se despliega.

- Dedica el artículo 10 a la regulación de la vigilancia e inspección del cumplimiento de los requisitos exigibles a los elementos sometidos al control metrológico del Estado, cuestión a la que prácticamente no se hacía referencia en la Ley 3/1985.

- Entre las novedades ocupa sin duda un lugar destacado el régimen de infracciones y sanciones regulado en el Capítulo VI de la Ley, pues fue precisamente la necesidad de mejorar la regulación de esta cuestión la que propició la iniciativa de elaboración de una nueva ley presentada por el Consejo Superior de Metrología. El régimen sancionador previsto actualmente en la Ley 3/1985 es notablemente escueto, encontrándose gran parte de las disposiciones relativas a esta cuestión contenidas en el Real Decreto por el que se regula el control metrológico del Estado. El régimen previsto en el anteproyecto resulta mucho más completo y detallado que el de la vigente ley, integrando y ampliando la tipificación de infracciones y sanciones que actualmente se contiene en el Capítulo VI del Real Decreto por el que se regula el control metrológico del Estado. Se eleva la cuantía de las sanciones con respecto a la prevista en la ley vigente y se habilita al Gobierno (disposición final segunda) para actualizar dicha cuantía cada dos años. Otra novedad es la previsión de la posibilidad de imponer multas coercitivas en los términos previstos en el artículo 27 del anteproyecto.

II. En lo que respecta a la competencia del Estado para la aprobación de la norma, encuentra su fundamento en los títulos expresados en la disposición final tercera del anteproyecto; es decir, en el artículo 149.1.12ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación sobre pesas y medidas y determinación de la hora oficial. Únicamente el artículo 14 del anteproyecto, referido a las limitaciones a la exportación de objetos metrológicos con significación histórica o de antigüedad superior a cincuenta años se funda en un título distinto: el establecido en el artículo 149.1.28ª de la Constitución, que recoge la competencia estatal sobre defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación.

De acuerdo con el mencionado artículo 149.1.12ª de la Constitución, la aprobación de la legislación metrológica es competencia estatal, mientras que las competencias de ejecución pueden, por tanto, ser asumidas por las Comunidades Autónomas. Progresivamente, algunas Comunidades Autónomas fueron efectivamente asumiendo tales competencias ejecutivas, lo que a comienzos de los años noventa del pasado siglo dio lugar a diversos conflictos. Tales conflictos vinieron a ser solventados por el Tribunal Constitucional en dos fundamentales sentencias: la STC100/1991, de 13 de mayo y la STC 236/1991, de 12 de diciembre.

La primera de estas sentencias resolvió un recurso de inconstitucionalidad presentado por la Comunidad Autónoma de Cataluña contra los artículos 7.4 y 13.6 de la Ley 3/1985. Tales preceptos se referían, respectivamente, a la ejecución de las fases del control metrológico y a las autoridades competentes para la imposición de sanciones. El TC consideró que tales preceptos vulneraban competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de metrología, por lo que los declaró inaplicables a la comunidad recurrente.

Por su parte, la STC 236/1991 resolvió el conflicto positivo de competencias planteado por las Comunidades Autónomas de Cataluña, el País Vasco y Andalucía contra diversos preceptos de los reglamentos de desarrollo de la Ley 3/1985 entonces vigentes: el Real Decreto 1616/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el control metrológico que realiza la Administración del Estado; el Real Decreto 1617/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el procedimiento para la habilitación de laboratorios de verificación metrológica oficialmente autorizados; el Real Decreto 1618/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el Registro de Control Metrológico; y el Real Decreto 597/1988, de 10 de junio, por el que se regula el control metrológico CEE. La mencionada sentencia extendió la inaplicación del artículo 7.4 de la Ley 3/1985 que para Cataluña había establecido la STC 100/1991 a las Comunidades Autónomas de Andalucía y el País Vasco y del artículo 13.6 a esta última comunidad. Además, declaró que correspondían a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña la titularidad de las competencias ejecutivas referidas a la llevanza del Registro de Control Metrológico previstas en el Real Decreto 1618/1985; que correspondían a las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco las competencias sobre ejecución del control metrológico prevista en el Real Decreto 1616/1985 y la competencia para la habilitación de laboratorios de verificación metrológica oficialmente autorizados prevista en el Real Decreto 1617/1985; y que correspondían a la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias sobre ejecución del control metrológico CEE previstas en el Real Decreto 597/1988.

De los mencionados pronunciamientos constitucionales se infiere cuáles son los aspectos que, en materia metrológica, quedan comprendidos en el ámbito de competencia autonómica por tratarse de actos o actividades de ejecución. Así, son competencias ejecutivas autonómicas, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, el ejercicio de las actividades de control metrológico en todas sus fases, la determinación de los órganos competentes para la imposición de sanciones en este ámbito, la llevanza del Registro de Control Metrológico y la habilitación de las entidades que realicen las actividades de verificación metrológica.

El anteproyecto sometido a consulta cumple su pretensión de adaptarse a la jurisprudencia sentada en las SSTC 100/1991 y 236/1991, regulando las cuestiones relativas al control metrológico, al Registro de Control Metrológico, al régimen sancionador y a los organismos designados con pleno respeto a esas competencias autonómicas definidas por las mencionadas sentencias.

III. En lo referido al rango de la norma cuyo anteproyecto se dictamina, cabe destacar que se ha procedido a conferir rango legal a la regulación de diversas cuestiones que en la actualidad se encuentran contenidas en disposiciones reglamentarias. Particularmente destaca la regulación del régimen sancionador contenida en el Capítulo VI, que traslada en gran parte a la nueva ley las normas que en materia de infracciones y sanciones recoge actualmente el Capítulo VI del Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida (artículos 30 a 35). Esta elevación de rango normativo ha de recibir una valoración positiva, por cuanto da respuesta a las dificultades que -de acuerdo con diversos pronunciamientos judiciales- se han puesto de relieve en la aplicación del régimen sancionador en materia metrológica. En este sentido cabe citar la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de enero de 2007, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 29 de Madrid, de 19 de mayo de 2009 y el auto del mismo Juzgado de 10 de junio de 2009. Las sentencias mencionadas estimaron los recursos interpuestos contra sanciones impuestas por la comisión de infracciones en materia de metrología tipificadas en una norma reglamentaria (el Real Decreto por el que se regula el control metrológico del Estado), con vulneración del principio de legalidad en materia sancionadora.

IV. En lo que hace a la tramitación del anteproyecto, se han observado las formalidades exigidas por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Así, se ha elaborado la memoria del análisis de impacto normativo, de acuerdo con lo señalado en el artículo 22.2 de la mencionada ley. El carácter abreviado de la memoria ha sido debidamente justificado en el propio documento y su contenido resulta conforme con lo exigido por el artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y en el apartado V de la Guía Metodológica para la elaboración de dicha memoria, aprobada por acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.

Asimismo, consta el informe emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, tal y como exige el artículo 22.2 de la Ley del Gobierno, así como la toma en consideración del texto del anteproyecto por el Consejo de Ministros a los efectos de lo establecido en el artículo 22.3 de la Ley del Gobierno.

Por otro lado, durante la tramitación se ha celebrado un amplio trámite de audiencia. De este modo, se ha remitido el texto a las Comunidades Autónomas, a las Ciudades de Ceuta y Melilla, a la Federación Española de Municipios y Provincias, a la Comisión Nacional de Energía, a las entidades nacionales de acreditación y normalización, a los organismos de consumidores y las asociaciones empresariales implicadas, así como a un amplio conjunto de empresas directamente relacionadas con la actividad metrológica o los sectores de instrumentación.

Por otro lado, y en lo que respecta a las consultas a los distintos departamentos ministeriales, ha informado el anteproyecto el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Asimismo, se ha remitido el borrador del anteproyecto a la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior y a la Comisión para el Transporte de Mercancías Perecederas del Ministerio de Fomento, que no han emitido informe alguno según se desprende del expediente.

Finalmente, ha informado favorablemente el anteproyecto el Consejo Superior de Metrología, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 2.1.h) del Real Decreto 584/2006, de 12 de mayo, por el que se determina la estructura, composición y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología. Dicho precepto señala que corresponde al Consejo "informar preceptivamente los proyectos de disposiciones de carácter general que afecten al ámbito de la metrología".

A lo largo de los trámites de audiencia y consulta se han recibido numerosas observaciones, cuya valoración pormenorizada se lleva a cabo en el anexo III de la memoria del análisis de impacto normativo, si bien no de modo exhaustivo. La mayor parte de esas observaciones han sido aceptadas y tenidas en cuenta en las sucesivas versiones del texto del anteproyecto, lo que ha contribuido a mejorar notablemente su contenido y redacción.

En relación con la tramitación seguida por el anteproyecto de Ley cabe hacer las siguientes observaciones:

- En el trámite de audiencia se remitió a los sujetos consultados el borrador del anteproyecto, que no iba sin embargo acompañado de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo. El contenido de la memoria, elaborada conforme a las disposiciones que regulan este documento, es un instrumento de notable importancia para una adecuada comprensión y análisis de la finalidad, contenido y repercusión de los anteproyectos y proyectos de disposiciones de carácter general. Por este motivo, conviene que en la celebración de los trámites de consulta se otorgue a los destinatarios de la misma la posibilidad de contar con dicho instrumento a los efectos de formular las alegaciones y comentarios que estimen pertinentes. En este sentido ha subrayado ya este Consejo en otras ocasiones (dictámenes 654/2012, de 28 de junio y 486/2013, de 13 de mayo) la procedencia de elaborar simultáneamente, tal y como indica el artículo 1.2 del Real Decreto 1083/2009, el proyecto y su memoria del análisis de impacto normativo.

- En el anexo III de la memoria del análisis de impacto normativo se analizan detalladamente las observaciones recibidas en el trámite de audiencia. Sin embargo, se omite la mención y el examen de alguna de ellas, como la objeción realizada por la Generalitat de Cataluña al artículo 16 por su carácter contrario al sistema de distribución de competencias. Procede recordar la conveniencia de que en la tramitación de los expedientes se lleve a cabo y se documente con carácter exhaustivo el análisis de todas y cada una de las observaciones que se formulan por las entidades consultadas.

- Habría sido conveniente someter el anteproyecto a informe de otros departamentos ministeriales en cuyas competencias pueda tener especial relevancia la regulación contemplada en el anteproyecto de Ley. En particular, habría sido oportuna la consulta al Ministerio de Economía y Competitividad, al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

- El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha emitido informe que aparece en el expediente sin firmar y en el que no consta el órgano que lo ha elaborado. En este punto cabe subrayar la conveniencia de que los informes incorporados a los expedientes de elaboración de disposiciones de carácter general precisen el concreto órgano o autoridad de la que emana.

V. El anteproyecto de Ley sometido a consulta merece, por los motivos que han venido expresándose, una valoración favorable. Sin perjuicio de lo anterior, procede hacer alguna observación concreta tanto a la parte expositiva como al articulado del texto remitido a este Consejo.

a) Exposición de motivos

Sería conveniente que la exposición de motivos destacase de forma más clara algunas novedades que trae consigo el anteproyecto. En particular, convendría que se mencionase expresamente que la futura ley da cumplimiento a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en materia de distribución de competencias sobre metrología entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y que se destacase que la nueva regulación de las infracciones y sanciones trata de solucionar los problemas con los que la aplicación del régimen sancionador en la materia se había encontrado (dado que tales problemas se encuentran, precisamente, en el origen de la iniciativa de elaboración de una nueva ley de metrología).

Por otro lado, en el párrafo décimo de la exposición de motivos debe corregirse el galicismo "es por ello que", debiendo en su lugar decirse "es por ello por lo que".

Por último, cuando en el apartado II de la exposición de motivos se describe el contenido del Capítulo V haciendo referencia a los "agentes que intervengan en el control metrológico del Estado", sería conveniente señalar que tales agentes son los "organismos designados" a los que alude el artículo 19 del anteproyecto. Asimismo, en lugar de decirse que tales agentes son "ampliamente utilizados en las directivas de la Unión Europea" podría señalarse que esta figura aparece frecuentemente contemplada en tales directivas.

b) Artículo 1

La redacción actual del artículo 1 carece de sentido, debiendo dicho precepto establecer que el objeto de la ley es "el establecimiento y la aplicación del Sistema Legal de Unidades de Medida, así como la fijación de los principios y de las normas generales a las que deben ajustarse la organización y el régimen jurídico de la actividad metrológica en España".

c) Artículo 2.5

Donde dice "unidades de mediada" debe decir "unidades de medida".

d) Artículo 9.3

Sobran la conjunción "y" y las comas cuando se alude a las "verificaciones después de reparación y, o, verificaciones después de modificación".

e) Artículo 10

Se refiere este precepto a la vigilancia e inspección del cumplimiento de los requisitos establecidos para los instrumentos o sistemas de medida sometidos a control metrológico del Estado. En relación con este artículo se hacen dos observaciones:

1ª) El artículo 10.2 establece que "los funcionarios que lleven a cabo las actuaciones de inspección a que se refiere el apartado anterior, tendrán la condición de agentes de la autoridad y, como tales, en el ejercicio de sus funciones, podrán acceder a cualquier instalación o dependencia pública o privada relacionada con el objeto de su inspección, respetando en todo caso la inviolabilidad de los domicilios particulares". De forma coherente con esto último, el artículo 10.4 señala lo siguiente:

"4. Las declaraciones y manifestaciones de los funcionarios encargados de las tareas de inspección realizadas en el ejercicio de sus funciones gozarán de presunción de veracidad, que solo podrá ser enervada mediante prueba expresa en contrario".

Este precepto debe ponerse en conexión con lo dispuesto en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme al cual:

"3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados". Este artículo 137.3, por tanto, lo que reconoce en puridad es el "valor probatorio" de las declaraciones de los funcionarios con condición de autoridad; y no de todas ellas, sino de las referidas exclusivamente al relato de los hechos constatados por ellos en el ejercicio de sus funciones y reflejados en un acta que reúne determinados requisitos.

El valor probatorio de los hechos constatados por los funcionarios con condición de autoridad y formalizados en tales actas no vulnera el derecho a la presunción de inocencia reconocido por el artículo 24.2 de la Constitución. Y ello porque -como se desprende de la jurisprudencia constitucional- para que esas actas puedan constituir una prueba de cargo es preciso que los hechos reflejados en las mismas resulten suficientes a dicho efecto según el parecer del juzgador, de suerte que la falta de credibilidad de una denuncia impedirá que la misma pueda servir de base a la imposición de una sanción.

De este modo, el Tribunal Constitucional, en Sentencia núm. 169/1998, de 21 de junio, ha señalado (FJ 2º): "La presunción de inocencia rige sin excepciones en el ordenamiento sancionador y ha de ser respetada en la imposición de cualesquiera sanciones, sean penales, sean administrativas (...), pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la Constitución al juego de la prueba y a un procedimiento contradictorio en el que puedan defenderse las propias posiciones. En tal sentido, el derecho a la presunción de inocencia comporta: que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio" (STC 76/1990).

Lo anterior no excluye el valor probatorio que puedan tener las actas en las que los funcionarios competentes consignan los hechos que observan en el transcurso de sus labores de inspección. Así se manifestaba en la ya citada STC 76/1990 y se repite en la STC 14/1997. Según esta jurisprudencia constitucional, las actas tienen un valor que va más allá de la denuncia y gozan de valor probatorio. Sin embargo, esto no quiere decir "que las actas gocen (...) de una absoluta preferencia probatoria que haga innecesaria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia. En vía judicial, las actas (...) incorporadas al expediente sancionador no gozan de mayor relevancia que los demás medios de prueba admitidos en Derecho y, por ello, ni han de prevalecer necesariamente frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de las pruebas practicadas" (SSTC 76/1990 y 14/1997).

Con la finalidad de acomodar el texto del artículo 10.4 del anteproyecto a todo lo anteriormente expuesto, se propone la siguiente redacción alternativa para este precepto: "4. Los hechos constatados por los funcionarios encargados de las tareas de inspección realizadas en el ejercicio de sus funciones y que se formalicen en documento público observando los requisitos legalmente establecidos, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados".

2ª) Por otro lado, el artículo 10.5 dispone que cuando en el ejercicio de actividades de inspección o verificación se detecte un incumplimiento en relación con un instrumento de medida "las Administraciones Públicas deberán proceder a su inmediata retirada del servicio". Sin embargo, el artículo 10.1 establece que las Administraciones competentes podrán comprobar el cumplimiento de los requisitos establecidos para los instrumentos sometidos a control metrológico "en cualquier momento". Por tanto, es posible que los incumplimientos se detecten en el ejercicio de una actividad de inspección desarrollada tanto en la fase de control metrológico de instrumentos en servicio como en la fase anterior, de evaluación de la conformidad, en la cual aún no se ha producido la puesta en servicio del instrumento. Por ello debería disponerse en el artículo 10.5 que las Administraciones Públicas, en caso de detectar un incumplimiento de los requisitos exigidos a los instrumentos objeto de la inspección, "impedirán su puesta en servicio o procederán a su inmediata retirada, según corresponda".

f) Artículo 12.4

El artículo 12.4 del anteproyecto establece lo siguiente:

"4. En los casos en que en la fase de la evaluación de la conformidad de un instrumento no se requiera, según su reglamentación específica, de un, control específico por unidad de producto no será necesaria la verificación después de reparación cuando un instrumento sometido al control metrológico del Estado sea reparado, pero no modificado, por el responsable de su puesta en mercado y servicio y precintado por él con los precintos que le identifican. En este caso la intervención no podrá alterar el plazo de la verificación periódica".

La redacción de este precepto resulta compleja, por lo que se propone su simplificación, sustituyéndola por otra con este o parecido tenor:

"4. Cuando la evaluación de la conformidad de un instrumento sometido al control metrológico del Estado no requiera un control específico por unidad de producto, no será necesaria la verificación en los casos en los que ese instrumento sea reparado por el responsable de su puesta en mercado y servicio y precintado por él con los precintos que le identifican y siempre que la intervención no suponga una modificación. La reparación que se lleve a cabo en estos términos no podrá alterar el plazo de verificación periódica".

g) Artículo 16

El artículo 16.4 del anteproyecto dispone lo siguiente:

"4. El informe del Consejo Superior de Metrología permite entender cumplidos los trámites de consulta, informe previo o participación que, en su caso, se hubiesen establecido en la legislación de las Comunidades Autónomas para la adopción de disposiciones generales o medidas de ejecución en el ámbito del control metrológico del Estado".

El tenor de este artículo resulta sin duda confuso. Tal vez pretende establecer que en el caso de que una norma autonómica prevea la participación de la Comunidad Autónoma en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales estatales o medidas de ejecución en materia de control metrológico del Estado, el trámite de participación de dicha comunidad se entiende cumplido con la emisión del informe del Consejo Superior de Metrología, en el que se encuentran representadas las Comunidades Autónomas. Si esto último es lo que el precepto pretende disponer, debería establecerse de forma mucho más clara.

Por otro lado, el artículo 16.5 señala que la regulación de la composición, organización y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología se llevará a cabo "reglamentariamente". Resultaría más adecuado que el precepto especificase que tales cuestiones se regularán "mediante real decreto", puesto que se trata de un órgano cuya regulación parece que debe corresponder al Gobierno y que en la actualidad se contiene en el Real Decreto 584/2006, de 12 de mayo, por el que se determina la estructura, composición y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología.

h) Artículo 21

Se refiere este artículo, con carácter general, a las infracciones. Se observa lo siguiente:

1º) Por un lado, parece inadecuado que el artículo 21.1 defina genéricamente como infracciones administrativas "las acciones y omisiones que incumplan o vulneren lo previsto en la presente ley" y que, a continuación, el artículo 22 realice una tipificación exhaustiva de esas infracciones.

2º) Por otro lado, el artículo 21.2 recoge el principio non bis in idem de forma distinta al modo en el que el mismo se formula en el artículo 133 de la Ley 30/1992. Establece el anteproyecto que no podrá imponerse una doble sanción administrativa "por los mismos hechos y en función de los mismos intereses públicos protegidos", en lugar de hacer referencia a la identidad de sujetos, hechos y fundamento a la que alude la Ley 30/1992. Por ello debería ajustarse la redacción del artículo 21.2 del anteproyecto a la prevista con carácter general en el artículo 133 de la Ley 30/1992.

i) Artículo 22

En relación con este precepto, dedicado a la concreta tipificación de las infracciones, se observa lo siguiente:

1º) En primer lugar, en algunos casos se describe el tipo infractor utilizando el verbo y en otras el sustantivo. Así, se emplea el verbo en la tipificación de todas las infracciones leves; en las letras b), c), e) y g) de las graves; y en las letras a), b), c) y d) de las muy graves. Se utiliza en cambio el sustantivo en las letras a), d), f) y desde la h) a la ñ) de las graves; y de la e) a la i) de las muy graves. Debiera optarse por homogeneizar la descripción de los tipos infractores empleando bien el verbo o bien el sustantivo.

2º) En segundo lugar, el artículo 22.2 e) tipifica como infracción grave el hecho de "utilizar unidades de medida no incluidas en el Sistema Legal con fines publicitarios, en los manuales de utilización de los bienes o para la realización de transacciones comerciales". Por su parte, el artículo 22.3 f) tipifica entre las infracciones muy graves "las conductas u omisiones que impliquen engaño a los consumidores o se diseñen de forma que puedan inducir a error". Aunque parece claro que una conducta de las descritas en el artículo 22.2 e) realizada con el ánimo de engañar o inducir a error quedaría comprendida en el artículo 22.3 f), tal vez convendría añadir al final del primero de estos preceptos la expresión "siempre que dicha utilización no constituya infracción muy grave".

3º) En tercer lugar, en el artículo 22.3 j) se sugiere rectificar la redacción de modo tal que el subapartado comience del modo siguiente: "j) La reincidencia..." o "j) Reincidir..." (el resto igual).

j) Artículo 23

El régimen de imposición de sanciones previsto en este precepto resulta confuso. Debería, pues, aclararse su redacción.

k) Artículo 24

En lo que hace al artículo 24, referido a la prescripción de las sanciones, se realizan las observaciones siguientes:

1º) En primer lugar, el artículo 24 utiliza la expresión "prescripción de la ejecución de la sanción", cuando la terminología adecuada es la de "prescripción de la sanción". Es la que utilizan tanto el artículo 132 de la Ley 30/1992 como el artículo 133 del Código Penal.

2º) En segundo lugar, de acuerdo con este artículo el plazo de prescripción de las infracciones será de cinco años para las muy graves, tres para las graves y uno para las leves. Los mismos plazos se prevén para la prescripción de las sanciones.

Se aparta, pues, este precepto, de los plazos de prescripción generales previstos en el artículo 132.1 de la Ley 30/1992 para los casos en los que las leyes no establezcan otra cosa. Tales plazos son de tres años, para las infracciones muy graves, dos años para las graves y seis meses para las leves; y de tres años, dos años y un año para las sanciones impuestas por faltas muy graves, graves y leves, respectivamente.

No se ha justificado en ningún momento en el expediente el motivo por el cual el anteproyecto de Ley se distancia de forma notable de las reglas generales de prescripción de las infracciones y sanciones administrativas. Resulta llamativo que para las infracciones muy graves se equipare el plazo de prescripción (cinco años) al que para muchos delitos prevé el artículo 131 del Código Penal. Deben, ajustarse, pues, los plazos de prescripción establecidos en el artículo 24 a los previstos en la Ley 30/1992.

3º) Por otra parte, debería eliminarse en el primer párrafo del artículo 24.2 la referencia al inicio del cómputo del plazo de prescripción de las sanciones se hará "desde la imposición de la sanción". Esto último resulta contradictorio con la previsión contenida en los párrafos siguientes, que se refieren al inicio de ese cómputo en un momento distinto.

Asimismo, se debería eliminar la disparidad de criterios que se aprecia entre el párrafo segundo y el tercero del artículo 24.2, que se refieren respectivamente a la notificación y a la firmeza de la resolución como momentos en los que el cómputo se inicia.

4º) El párrafo tercero del artículo 24.2 dispone que "cuando la imposición de la sanción hubiera sido recurrida en vía (...) judicial, dicho plazo [de prescripción] se iniciará en la fecha en que, resuelta esa impugnación, la imposición de la sanción haya adquirido firmeza (...) judicial".

No parece adecuado establecer que el momento en el que debe comenzar a computarse el plazo de prescripción cuando una resolución sancionadora ha sido recurrida en vía contencioso - administrativa es siempre el momento en que dicha resolución sea firme en vía judicial. El plazo de prescripción se inicia desde que la resolución puede ejecutarse. En este sentido, si se impugna una resolución sancionadora en vía judicial y no se ha solicitado la suspensión de sus efectos o dicha suspensión ha sido denegada por el juez, "la Administración tiene expedita su acción para proceder a la ejecución del acto (...) con la consecuencia de que su demora más allá del plazo fijado en la ley para hacerlo (esto es, para que prescriba la sanción) acarrea el efecto extintivo de la acción de cobro" (Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2012, FJ 7º).

l) Artículo 26

El artículo 26 efectúa una remisión a la Ley 30/1992 en lo que al procedimiento sancionador se refiere. Sin embargo, dicha ley no regula un procedimiento administrativo sancionador, sino simplemente sus principios. Resultaría más adecuado remitirse bien al Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, o bien a las normas generales reguladoras del procedimiento administrativo sancionador.

m) Artículo 27

El artículo 27 recoge, como novedad frente a la ley vigente, la posibilidad de que la autoridad sancionadora imponga multas coercitivas. El apartado primero de este precepto señala lo siguiente:

"1. Con independencia de las sanciones previstas en los artículos anteriores y sin perjuicio de la adopción de otras medidas de ejecución forzosa previstas en el ordenamiento, los órganos sancionadores, una vez transcurridos los plazos señalados en el requerimiento correspondiente relativo a la adecuación de instalaciones a lo dispuesto en las normas o a la obtención de autorización para la ejecución de actividades, podrán imponer multas coercitivas, conforme a lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".

Parece que la imposición de las multas coercitivas pretende corregir la situación de ejercicio de actividades sin autorización para ello, así como la falta de adecuación de determinadas instalaciones a lo dispuesto en las normas. En primer lugar, debería preverse la imposición de multas coercitivas no solo cuando no se obtuviese autorización, sino también cuando falte la declaración responsable a la que alude el artículo 11 del anteproyecto. En segundo lugar, no se entiende cuáles son las instalaciones a las que el artículo 27.1 se refiere. Por todo ello convendría que el precepto fuera reformulado.

n) Disposición derogatoria

Esta disposición deroga expresamente la Ley 3/1985. Asimismo, la derogación alcanza también al Real Decreto Legislativo 1296/1986, de 28 de junio, por el que se establece el control metrológico CEE y al artículo 11 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que otorgó nueva redacción a los artículos 7, 8 y 13.3 de la Ley 3/1985. Tales derogaciones podrían suprimirse, pues no es necesario que una disposición derogue expresamente todas y cada una de las normas que han modificado la que se deroga.

ñ) Disposición final cuarta

En lugar de establecerse que la ley entrará en vigor "al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado" es más correcto que se diga que lo hará "el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

Para finalizar queda tan solo recomendar una revisión general del texto desde el punto de vista formal. En particular debería repasarse el uso de las comas, que resulta inadecuado en algunas oraciones y se omite en cambio en otras en los que es necesario ese uso (artículo 2.1), lo cual hace difícil la comprensión del texto. Asimismo, debería revisarse el uso de las tildes y de las mayúsculas; concretamente, debe unificarse el empleo de mayúsculas y minúsculas a lo largo del texto cuando se hace referencia a las Comunidades Autónomas y debe emplearse la mayúscula en el término "Administración" al hacerse referencia a la "administración competente".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su posterior elevación a las Cortes Generales como proyecto de Ley, el anteproyecto de Ley de Metrología."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de julio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.