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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Geógrafos, remitido por V. E. el 10 de mayo de 2013 (entrada en este Cuerpo Consultivo el 16 de mayo).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Geógrafos consta de:

- Preámbulo en el que se da cuenta de que la Ley 16/1999, de 4 de mayo, creó el Colegio de Geógrafos como corporación de derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines. Su disposición transitoria primera disponía que la Comisión Gestora se haría cargo provisionalmente del Colegio hasta su definitiva regulación y constitución de los órganos de gobierno. Por Orden del Ministerio de Fomento de 30 de mayo de 2001 se aprobaron los Estatutos provisionales. La Asamblea General del Colegio, como órgano supremo, aprobó los Estatutos definitivos en su reunión de 6 de marzo de 2010 y acordó elevarlos al Gobierno para su aprobación a través del Ministerio de Fomento.

El preámbulo se hace eco de la aprobación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, señalando su incidencia en el ámbito de los colegios profesionales.

Se indica también que el proyecto normativo se adopta en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, por ser competencia exclusiva del Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y que los nuevos Estatutos se acomodan a las prescripciones de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

- Artículo único ("Aprobación de los Estatutos"). Dispone que se aprueban los Estatutos del Colegio de Geógrafos que se insertan a continuación.

- Disposición derogatoria única ("Derogación normativa"). Dispone la derogación de la Orden del Ministerio de Fomento de 30 de mayo de 2001 por la que se aprobaron los estatutos provisionales del Colegio de Geógrafos.

- Disposición final primera ("Título competencial"). Establece que el Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

- Disposición final segunda ("Salvaguarda de competencias autonómicas"). Previene que la regulación contenida en los Estatutos aprobados mediante este real decreto se establece sin perjuicio de la que resulte en todo caso de que las Comunidades Autónomas en virtud de las competencias que tienen atribuidas en materia de Colegios Profesionales constituyan Colegios de Geógrafos en sus respectivos territorios o Consejos Autonómicos.

- Disposición final tercera ("Entrada en vigor"). El Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

- Los Estatutos.

Segundo.- Los Estatutos constan de 50 artículos agrupados en:

- Capítulo I ("Disposiciones generales"): Artículos 1 a 3.

- Capítulo II ("De los miembros del Colegio de Geógrafos y el ejercicio profesional"): Artículos 4 a 12.

- Capítulo III ("Organización territorial del Colegio de Geógrafos"): Artículos 13 a 15.

- Capítulo IV ("Órganos de gobierno"): Artículos 16 a 35.

- Capítulo V ("Régimen electoral"): Artículo 36.

- Capítulo VI ("Régimen económico y administrativo"): Artículos 37 a 40.

- Capítulo VII ("Régimen deontológico y disciplinario"): Artículos 41 a 47.

- Capítulo VIII ("Régimen jurídico de los actos colegiales"): Artículo 48.

- Capítulo IX ("Modificación de los Estatutos y disolución del Colegio"): Artículos 49 y 50.

Tercero.- Al proyecto se acompaña el expediente que refleja el procedimiento de elaboración de los Estatutos y en el que consta:

1. Escrito del Colegio de Geógrafos de 26 de marzo de 2010 por el que se remite copia firmada y sellada de la propuesta de Estatutos del Colegio y certificado de los acuerdos de su aprobación de la Junta de Gobierno y de la Asamblea General y de su elevación al Ministerio de Fomento para su aprobación definitiva.

2. Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Geógrafos, incluyendo en anexo los referidos Estatutos.

3. Oficios de remisión, fechados el 28 de abril de 2010, del proyecto de Real Decreto a las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Presidencia, Economía y Hacienda, Educación, Industria, Turismo y Comercio, de Igualdad, de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y Política Territorial; a las Direcciones Generales de Política Económica, de Desarrollo Autonómico y del Instituto Geográfico Nacional y a los Presidentes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, Oficial de Ingenieros Técnicos de Topografía y de la Asociación de Ingenieros Geógrafos.

4. Escritos de contestación a los oficios anteriores:

a) del Director General del Instituto Geográfico Nacional, de 5 de mayo de 2010, en el que se decía que, al no establecerse en la Ley de creación del Colegio la obligatoriedad de la colegiación, el Colegio no se podía atribuir la representación exclusiva de la profesión.

b) del Decano del Ilustre Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos en Topografía, de 13 de mayo de 2010, en el que no se consideraba necesario hacer ninguna observación.

c) del Secretario General del Ilustre Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, de 18 de mayo de 2010, en el que se consideraba improcedente la definición contenida en los Estatutos de las atribuciones profesionales de los miembros del Colegio y de los geógrafos en general.

d) de la Dirección General de Desarrollo Autonómico de 19 de mayo de 2010, en el que se proponía incorporar al proyecto de Real Decreto una disposición final que invocara el título competencial para la aprobación de la norma elaborada.

e) del Presidente de la Asociación de Ingenieros Geógrafos, de 28 de mayo de 2010, en el que se hacía constar que no procedía formular observación alguna al texto elaborado.

f) del Secretario General Técnico del Ministerio de Educación, de 11 de junio de 2010, en el que se decía que no había observaciones que formular.

g) de la Subdirección General de Legislación del Ministerio de Fomento, de 15 de junio de 2010, en el que se formulaban algunas observaciones de redacción que fueron recogidas en versiones posteriores del texto.

h) de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de 21 de junio de 2010, en el que también se hacían algunas observaciones a la redacción proyectada de los Estatutos, ya incorporadas al texto definitivo.

i) de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de 9 de junio y 19 de noviembre de 2010, en el que se proponía detallar las infracciones proyectadas.

j) de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, de 7 de septiembre de 2010, en el que, entre otros extremos, se proponía la supresión del catálogo de funciones contenido en el artículo 7 de los Estatutos y se recordaba que el visado de los trabajos tenía carácter voluntario conforme a la Ley de Colegios Profesionales y así debía recogerse. 5. Escrito de 26 de mayo de 2011, del Colegio de Geógrafos al que se adjuntaba la versión de mayo de los Estatutos, una vez incorporadas la mayor parte de las sugerencias formuladas por los órganos preinformantes.

6. Oficios de remisión, fechados el 21 de julio de 2011, del proyecto de Real Decreto, Estatutos del Colegio de Geógrafos y memoria del análisis de impacto normativo a la Junta de Andalucía, al Gobierno de Aragón, al Principado de Asturias, al Gobierno de las Illes Balears, al Gobierno de Canarias, al Gobierno de Cantabria, a la Junta de Castilla-La Mancha, a la Junta de Castilla y León, a la Generalidad de Cataluña, a la Junta de Extremadura, a la Xunta de Galicia, al Gobierno de La Rioja, a la Región de Murcia, al Gobierno de la Comunidad de Madrid, al Gobierno de Navarra, al Gobierno de la Generalidad Valenciana y a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

7. En contestación a los oficios anteriores, obran en el expediente:

a) Informe de la Consejería de Gobernación y Justicia de la Junta de Andalucía, de 28 de septiembre de 2011, en el que se decía que el proyecto se ajustaba a la Ley de Colegios Profesionales.

b) Informe de la Dirección General de Interior del Gobierno de Aragón, de 15 de septiembre de 2011, en el que se señalaba que dichos Estatutos no incidían en las competencias de la Comunidad de Aragón.

c) Informe de la Consejería de Presidencia del Gobierno de las Illes Balears, de 5 de agosto de 2011, en el que se expresaba que no procedía hacer ninguna alegación, pues los Estatutos eran correctos.

d) Informe, de 7 de septiembre de 2011, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla-La Mancha, favorable a la aprobación de los Estatutos.

e) Informe de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León, de 24 de agosto de 2011, en el que se sugería, de una parte, que se diera nueva redacción al artículo 4 de los Estatutos a fin de que no quedara duda alguna sobre el carácter voluntario de la colegiación y, de otro lado, que se excluyera toda referencia a las sociedades profesionales puesto que éstas no podían ser utilizadas por los geógrafos al no ser obligatoria la colegiación para el ejercicio de su actividad.

f) Informe del Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña, de 14 de septiembre de 2011, en el que llamaba la atención sobre el hecho de que los Estatutos preveían un proceso de segregación de colegios territoriales distinto del previsto en la legislación propia de la Comunidad Autónoma.

g) Informe de la Dirección General de Administración Local, Justicia e Interior de la Junta de Extremadura, de 18 de agosto de 2011, en el que se estimaba que la tipificación de las faltas leves era insuficiente.

h) Informe del Director General de Seguridad e Interior de la Comunidad de Madrid, de 16 de agosto de 2011, en el que se sugería que se clarificara si la colegiación era obligatoria o no.

i) Informe del Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, de 26 de agosto de 2011, en el que no se hacía ninguna alegación u observación.

j) Informe de la Consejería de Justicia y Bienestar Social de la Generalidad Valenciana, de 27 de septiembre de 2011, en el que, entre otros extremos, se llamaba la atención sobre el hecho de que no se había dado audiencia al Colegio Oficial de Doctores y Licenciados en Filosofía y Letras.

k) Informe, fechado el 19 de septiembre de 2011, de la Ciudad Autónoma de Ceuta en el que se hacía constar que no tenía competencias en la materia.

8. Escrito del 11 de mayo de 2012, del Colegio de Geógrafos dirigido al Ministerio de Fomento, al que se acompañaba propuesta de Estatutos (versión de 11 de mayo de 2012), una vez incorporadas algunas sugerencias formuladas por las Comunidades Autónomas.

9. Escrito de 7 de enero de 2013, del Colegio de Geógrafos dirigido al Ministerio de Fomento, al que se acompañaba propuesta de Estatutos (versión de enero de 2012).

10. Escrito de 5 de marzo de 2013, del Colegio de Geógrafos, dirigido al Ministerio de Fomento, al que se acompañaba propuesta definitiva de Estatutos, que son los sometidos a consulta del Consejo de Estado.

11. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de 7 de mayo de 2013, favorable a la aprobación de los Estatutos.

Cuarto.- La memoria del análisis de impacto normativo obrante en el expediente afirma que es necesario dotar de estatutos definitivos al Colegio de Geógrafos, que cuentan con unos provisionales. Da cuenta de su estructura y contenido y del procedimiento seguido para su elaboración y afirma que es errónea la calificación de los estatutos de los colegios profesionales como reglamentos estatales por el hecho de que el control de su legalidad se lleve a cabo por la aprobación del Gobierno. Expresa que el proyecto normativo no implica incremento del gasto público; no distorsiona la competencia en el mercado; no genera obligaciones para los administrados; no tiene impacto presupuestario alguno; tiene un impacto de género nulo y, en fin, de él no se derivan de manera directa ni previsible impactos de carácter social, ni en materia de igualdad de trato y no discriminación que comporten discriminación de los citados principios.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Colegio Oficial de Geógrafos.

II. En cuanto hace al procedimiento, dispone el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que estas Corporaciones, cuando tienen ámbito nacional, han de someter sus estatutos "a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente"; en el presente caso, el Ministerio de Fomento.

Al informar proyectos de disposiciones aprobatorias de Estatutos con base en este precepto, el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente que "los Estatutos son normas jurídicas especiales, fruto simultáneo de la autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la Administración Corporativa y del control que se reserva al Gobierno de la Nación" (entre otros, dictámenes 4.408/98, de 4 de febrero de 1999, 1.813/2000, de 27 de julio, 773/2007, de 17 de mayo, y 2.289/2010, de 21 de diciembre). Esta doble vertiente se plasma en la existencia de dos fases para la aprobación y reforma de las normas estatutarias: en primer lugar, una fase colegial, en la que han de respetarse las prescripciones de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, y, en segundo lugar, una fase gubernamental, que culmina con su aprobación por acto del Consejo de Ministros, sin que este convierta a los Estatutos ni en reglamentos ejecutivos, ni en normas estatales, ni, en fin, en disposiciones administrativas de carácter general dictadas en ejecución de la propia Ley de Colegios Profesionales. Además, se ha señalado también por este Consejo que el acto aprobatorio debe ceñirse a comprobar que los Estatutos se adecuan a la legalidad, sin que quepa un control de oportunidad o conveniencia de las previsiones estatutarias.

Por lo que se refiere a la primera de las fases citadas, resulta del expediente que la Asamblea General del Colegio Oficial de Geógrafos, celebrada el 6 de marzo de 2010, acordó la aprobación de los nuevos estatutos que fueron remitidos al Ministerio de Fomento para su tramitación y aprobación por real decreto.

En cuanto a la segunda fase, aun cuando -como se ha dicho- el acto de aprobación gubernamental no convierte los Estatutos en normas estatales, deben observarse en ella, mutatis mutandis, las formalidades establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (dictamen número 4.384/98, de 26 de noviembre). En este sentido, acompañan al proyecto consultado, los informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, departamento ministerial proponente, y de las Secretarías Generales Técnicas de los entonces Ministerios de Economía y Hacienda, de Industria, Turismo y Comercio, de Igualdad, Educación, Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino y de Política Territorial (cuyas competencias hoy se incardinan en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), que ha examinado el proyecto atendiendo a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Se ha oído también a las Comunidades Autónomas.

El proyecto sometido a consulta va acompañado, por otra parte, de la memoria del análisis de impacto normativo que se ajusta a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, constando en ella la justificación de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y el análisis del impacto por razón de género.

En síntesis, cabe concluir que se ha observado el procedimiento legalmente establecido en la elaboración del proyecto remitido en consulta.

III. El Colegio de Geógrafos se constituyó como corporación de derecho público, con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines por Ley 16/1999, de 4 de mayo. En cumplimiento de lo dispuesto en su disposición transitoria segunda, se aprobaron sus Estatutos provisionales por Orden del Ministerio de Fomento de 30 de mayo de 2001.

IV. La disposición transitoria segunda del mismo cuerpo legal prevé que "constituidos los órganos de gobierno colegiados según lo establecido en la disposición precedente -los estatutos provisionales- aquéllos remitirán al Ministerio de Fomento, en el plazo de seis meses, los Estatutos a que se refiere la legislación vigente sobre Colegios Profesionales". Este plazo se ha visto superado con creces pues solo en 2010 se dio cumplimiento a dicho mandato legal, pero el agotamiento del término legalmente establecido no impide ni vicia la aprobación de los Estatutos definitivos de la Corporación.

V. No suscita el proyecto problemas en lo que se refiere a su adecuación al sistema constitucional de reparto de competencias en el ámbito territorial, por cuanto tiene por objeto la aprobación de los Estatutos de un Colegio de ámbito nacional y dicha aprobación no menoscaba la competencia de las Comunidades Autónomas para constituir Colegios de Geógrafos en sus respectivos ámbitos territoriales, según previene expresamente la disposición adicional única del Real Decreto en tramitación.

VI. Respecto del contenido del proyecto de Real Decreto, este tiene por objeto aprobar los Estatutos del Colegio Oficial de Geógrafos, en sustitución de los aprobados, con carácter de provisionales, por Orden de 30 de mayo de 2001.

Examinado el proyecto de Estatutos sometido a consulta, se verifica que se ajusta a las previsiones de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, y a sus sucesivas modificaciones; en especial, a la Ley 17/200, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incorporó la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. En concreto, en los sucesivos textos, se han ido suprimiendo las previsiones impropias de los estatutos colegiales -como las atinentes a las funciones profesionales y a las condiciones de ejercicio de la profesión- y se han ido acomodando las restantes a las mencionadas normas, en especial, en materia de visado profesional.

Solo cabe formular reparo de legalidad al artículo 4.4 de los Estatutos proyectados.

El artículo 2 de la Ley 16/1999, de 4 de mayo, de creación del Colegio de Geógrafos, previene que en este se agruparán los licenciados en Geografía y que se podrán integrar los licenciados en Geografía e Historia (sección de Geografía) y en Filosofía y Letras, licenciados con anterioridad a la fecha que para las distintas universidades determinen los Estatutos. Añade el precepto que "asimismo se podrán integrar aquellos titulados superiores que demuestren ante los órganos de gobierno del Colegio de Geógrafos una dedicación continuada a la Geografía y cumplan los requisitos que reglamentariamente se establezcan".

Con esta previsión, la ley pretende permitir el ingreso en el Colegio de personas, con estudios superiores -universitarios o equivalentes-, dedicadas a tareas geográficas o cartográficas -ingenieros geógrafos, cualesquiera otros licenciados e ingenieros superiores o grados, geodestas o cartógrafos navales o aéreos- que no están en posesión de un titulo de licenciado en Geografía, Geografía e Historia (sección de geografía) y en Filosofía y Letras.

El artículo 4.4 de los Estatutos previene por su parte que "asimismo, se podrán integrar quienes ostenten titulaciones universitarias oficiales que demuestren ante los órganos de gobierno del Colegio de Geógrafos una dedicación continuada a la Geografía, cumplan los requisitos que se establezcan y se acuerde su inclusión en el Colegio por la Junta de Gobierno, siempre y cuando no exista un colegio profesional al que deban inscribirse dichos titulados".

Entre ambos preceptos se aprecia una primera diferencia. La ley utiliza la expresión "titulado superior" y los estatutos emplean "titulación universitaria oficial". Ambas expresiones no son sinónimas, pues, son titulados superiores quienes tienen título académico universitario pero también lo son quienes están en posesión de un título asimilado o equiparado a los títulos universitarios. Es el caso de los cartógrafos navales o aéreos que, perteneciendo a las escalas superiores de las Fuerzas Armadas y si bien no ostentan título universitario, sus estudios están equiparados a ellos -desde la ya lejana Ley 97/1966, de 28 de diciembre-. Por consiguiente, debe modificarse el texto proyectado para asegurar la incorporación como colegiados de aquellos en quienes concurran esta circunstancia de estar en posesión de un título equiparado o asimilado al universitario superior. Por consiguiente, debe optarse bien por utilizar la expresión legal "titulados superiores", bien por introducirse "o equivalentes" tras "titulaciones universitarias oficiales". Esta observación ya fue formulada, con carácter esencial, en su día por el Consejo de Estado en el dictamen 2.819/2000, de 8 de noviembre de 2000, emitido con ocasión del examen de los Estatutos provisionales del Colegio y debe ahora reiterarse.

Por otra parte, la segunda diferencia existente entre el mencionado precepto legal y el estatutario proyectado se concreta en que la ley establece que los requisitos que deben cumplir quienes se dedican de manera continuada a la Geografía han de establecerse reglamentariamente y los estatutos se limitan a señalar que "cumplan los requisitos que se establezcan", sin determinar quién y de qué manera se pueden instituir dichos requisitos. La utilización del término "reglamentariamente" por parte del precepto legal -y no el vocablo estatutariamente- está excluyendo la posibilidad de que dichas condiciones se fijen por el Colegio, pues se trata de una facultad reconocida al Gobierno. Por consiguiente, para evitar eventuales interpretaciones incorrectas se considera que procede incluir en el precepto el adverbio reglamentariamente ("cumplan los requisitos que se establezcan reglamentariamente").

Por último, en el artículo 43.1.d) de los Estatutos se establece que la sanción de suspensión del ejercicio profesional llevará aparejada la privación de los derechos electorales. La "suspensión del ejercicio profesional" no está sin embargo contemplada como sanción en las letras a), b) y c) del mismo apartado -que se refiere a la "suspensión de la colegiación"-, resulta inadecuada -habida cuenta el carácter no obligatorio de la colegiación- y es un resabio de textos anteriores. Por consiguiente, se considera que el precepto debe decir que "la sanción de suspensión de la colegiación llevará aparejada, durante el tiempo de la misma, la privación de los derechos electorales colegiales...". Además, siendo dicha previsión un efecto de la sanción debería ser formalmente un número independiente dentro del artículo y no una letra más del número 1.

Asimismo, en el número 2 del artículo proyectado, las referencias a la "suspensión del ejercicio profesional" que se hacen en las letras b) y c) deben sustituirse por "suspensión de la colegiación". Y es que el Estatuto, como se ha señalado y por mor del carácter voluntario de la colegiación, no puede imponer la sanción de prohibición -temporal o definitiva- del ejercicio profesional sino sólo la suspensión de la colegiación.

Por último, no debe dejar de señalar el Consejo de Estado que la aprobación de los Estatutos sometidos a consulta se acompasa mal con la proyectada reforma de los colegios profesionales en preparación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada al artículo 4.4 de los Estatutos contenida en el cuerpo de este dictamen y consideradas las restantes, puede someterse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de julio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.