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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 352/2013 (EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE)

Referencia: 352/2013
Procedencia: EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE
Asunto: Resolución del contrato de obra del Pabellón Deportivo Cubierto del tipo M-3c Especial en el Campus de la Universidad de Granada, en la Ciudad Autónoma de Melilla.
Fecha de aprobación: 6/6/2013

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 6 de junio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 3 de abril de 2013, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato de obra del Pabellón Deportivo Cubierto del tipo M-3C Especial en el campus de la Universidad de Granada, en la Ciudad Autónoma de Melilla.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO.- El día 2 de diciembre de 2011 se adjudicó por el Consejo Superior de Deportes a ...... , por importe de 955.270,21 euros, el contrato administrativo de obras de ejecución del mencionado pabellón deportivo; dicho contrato quedó formalizado el día 23.

El plazo de ejecución de tal obra quedó estipulado en trece meses desde la firma del acta de comprobación de replanteo.

SEGUNDO.- El día 23 de enero de 2012 se levantó acta de comprobación de replanteo en la que se hizo constar que los trabajos no podían comenzar porque faltaba la licencia municipal de obras.

TERCERO.- Otorgada la licencia el día 16 de marzo de 2012, el día 23 de mayo de 2012 se suscribió nueva acta de comprobación de replanteo en la que volvió a indicarse que no era viable la iniciación de las obras porque la contratista alegaba la existencia de unos eucaliptos que debían talarse, lo que no podía hacerse por razones medioambientales, pues según informe suscrito por determinado doctor en Ciencias Biológicas - fechado en 11 de mayo de 2012-, había en esos árboles un nido de papamoscas gris (muscicapa striata), especie protegida, de modo que resultaba necesario su preservación en la época de nidificación en que en ese momento se estaba.

CUARTO.- El día 28 de mayo de 2012 se convocó a la contratista para la firma del acta de comprobación de replanteo a levantar el día 6 de junio. El día 1 de junio dicha contratista comunicó por burofax que no asistiría ante las posibles responsabilidades penales que supondría destruir el nido, para lo que adjunta fax de la Comandancia de la Guardia Civil de Melilla en el que se informaba de esas posibles responsabilidades.

El acta se levantó efectivamente el día 6 de junio -sin asistencia de la contratista- con resultado de viabilidad de la obra y orden de inicio de la misma.

A su vez, el día 7 de junio la contratista remitió a la Administración otro burofax en el que comunicaba que había procedido al levantamiento topográfico del terreno y que el proyectado polideportivo cubierto no entraba dentro de los límites de la parcela.

QUINTO.- El mismo día 7 de junio (recibido el día 15, tras algunos intentos previos) se comunicó por burofax a la contratista que debía comenzar las obras antes del día 18, y que de no hacerlo se iniciaría expediente de resolución del contrato. A esa comunicación se adjuntan informes de los directores de la obra en los que se confirma la viabilidad técnica del proyecto y en los que se dice que lo único que había en el lugar era un nido caído, del que se adjunta fotografía, por lo que no había motivo para suspender la iniciación de la obra. Se remitió, asimismo, a la contratista informe de la Dirección General de Obras Públicas de la Consejería de Fomento de la Ciudad de Melilla en el que se dice que el previsto pabellón puede ejecutarse.

El día 16 de junio la contratista comunica por burofax a la Administración que mantenía su postura por las razones medioambientales (dice que la desaparición del problema debería certificarse por la Guardia Civil o Administración competente) y de viabilidad del proyecto ya expuestas antes. Añade que la Administración se ha demorado en designar director facultativo.

SEXTO.- A la vista de ello el día 18 de junio el Presidente del Consejo Superior de Deportes decidió la incoación de expediente de resolución contractual, a cuyo objeto otorgó trámite de alegaciones tanto a la contratista como a la ...... que había prestado la garantía contractual.

Obra en las actuaciones un informe de la Guardia Civil en el que se dice que no existe en los eucaliptos a talar nido alguno de papamoscas gris.

La contratista presentó escritos de alegaciones de 28 de junio y 5 de julio de 2012, en los que mantiene su criterio y pide la resolución del contrato con indemnización a su favor -por haberse demorado la Administración más de seis meses en la iniciación de las obras (artículo 220 de la Ley 30/2007)-.

SÉPTIMO.- En 12 de julio de 2012 informó a favor de la resolución contractual -por incumplimiento de la contratista y con pérdida de la garantía constituida- el Servicio Jurídico en el Consejo Superior de Deportes.

OCTAVO.- Formulada propuesta de resolución, en ella se considera que debe declararse resuelto el contrato por incumplimiento del contratista con pérdida de la garantía constituida y procedencia de indemnizar a la Administración en la suma de 8.591,37 euros en concepto de daños y perjuicios. Este importe se corresponde con la diferencia de precio entre la oferta de la contratista y la oferta de la segunda mejor oferente en el concurso tramitado para adjudicar el contrato.

La Intervención Delegada se mostró conforme con la propuesta en escrito de 26 de julio de 2012, si bien se pregunta sobre la justificación de los 8.591,37 euros (que, contra lo que afirma la propuesta, parece que entiende como el mayor coste que supondrá adjudicar un nuevo contrato).

NOVENO.- Remitido el expediente a este Consejo de Estado, se emitió el dictamen nº 1.081/2012 en el que se indicó que el expediente estaba caducado al haber transcurrido más de tres meses desde su fecha de iniciación.

DÉCIMO.- En 3 de diciembre de 2012 el Presidente del CSD decidió declarar la caducidad del expediente, de lo que se dio traslado a la contratista y a la aseguradora.

UNDÉCIMO.- El día 4 de enero de 2013 el propio Presidente del CSD decidió incoar nuevo expediente con el mismo objeto.

En esa resolución se volvió a conferir trámite de alegaciones a la contratista y la aseguradora; aquella presentó alegaciones el día 5 de febrero en las que reitera su postura y añade que ha obtenido por silencio administrativo positivo la resolución del contrato por culpa de la Administración que dicha contratista solicitó en su día.

DUODÉCIMO.- Han informado favorablemente la resolución por incumplimiento de la contratista tanto el Servicio Jurídico como la Intervención Delegada (en fechas respectivas 27 de febrero y 19 de marzo).

En el expediente obra una propuesta de resolución fechada en "xx de febrero de 2013" que carece de firma.

En ella se dice que procede declarar la resolución del contrato por incumplimiento de la contratista, con incautación de la garantía constituida y con obligación de la contratista de indemnizar a la Administración en la cantidad de 7.978 euros correspondientes al gasto que ha supuesto a la Administración el pagar los honorarios de los arquitectos directores de la obra por las indebidas dilaciones generadas por la contratista. Dice la propuesta que no puede, pese a que así lo pretende la contratista, considerarse que el contrato haya quedado resuelto por incumplimiento de la Administración (por silencio positivo al no haberse respondido expresamente a la petición formulada al efecto por dicha contratista), pues no se ha formulado realmente una solicitud de resolución y en todo caso la Ley 30/2007 -preferente en este caso a la Ley 30/1992 conforme a la disposición final octava de aquella- prevé que el silencio será negativo precisamente en expedientes de resolución contractual.

En cuanto a las alegaciones de la contratista en el sentido de que la obra no podía ejecutarse, se dice que no son acogibles; por lo referente a que la obra no cabe en el terreno, ello contraviene tanto la licencia de obras como el informe de la Ciudad de Melilla al que se ha hecho referencia en el antecedente QUINTO de este dictamen, aparte de que no se puso así de manifiesto ni al analizar el proyecto y presentar su oferta ni al formalizar el contrato ni cuando se suscribió la primera acta de replanteo, en la que solo se reflejó el problema de la existencia de eucaliptos en la parcela, además de que es la propia contratista la que solicitó la licencia de obras sin haber planteado objeciones a ese respecto. Se dice que, además, la contratista no concurrió -incumpliendo la ley- a levantar el día 6 de junio el acta de comprobación de replanteo para la que fue citada, aunque hipotéticamente el resultado de la misma hubiera podido ser de no viabilidad de la obra y subsiguiente suspensión del plazo para su iniciación.

Respecto al nido de papamoscas, su existencia no impedía haber iniciado la obra -aun parcialmente- de modo que se hubiera en todo caso podido ejecutar la misma una vez terminado el tiempo de nidificación; además, cuando se intentó levantar la tercera acta de replanteo ya no existía el nido del ave.

Sobre la alegación de la contratista de que la Administración se demoró en designar director de obra, se dice que ello carece de trascendencia en este caso, pues ya existía a partir del acta de comprobación de replanteo, que firmó dicha contratista.

Se califica la actitud de la contratista como injustificadamente dilatadora de la firma del acta de replanteo, y, por ende, de la ejecución del contrato.

Se considera en definitiva que procede resolver el contrato - por incumplimiento de la contratista- al amparo del punto 17.1.d) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato, que se refiere al caso de demora del contratista en el cumplimiento de los plazos, y del artículo 220.a) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que se refiere a esa misma demora.

DECIMOTERCERO.- Consta en el expediente que en 18 de febrero de 2013 el CSD decidió suspender la tramitación del procedimiento -conforme al art. 45.2 de la Ley 30/1992- a fin de recabar los antes citados informes del Servicio Jurídico y de la Intervención Delegada, y que el día 25 de marzo de 2013 se decidió la reanudación una vez recibidos esos informes.

Asimismo, en nuevo escrito de 26 de marzo el propio CSD decidió volver a suspender el plazo a fin de recabar dictamen al Consejo de Estado.

No consta acreditación de que tales escritos fueran efectivamente trasladados y recibidos por la contratista.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, el día 4 de abril de 2013 ha tenido entrada en este Consejo la petición de dictamen.

I.- Observaciones de índole procedimental

- El expediente ha sido en general correctamente tramitado, habiéndose dado audiencia al contratista (y asimismo a la entidad que ha presentado por ella la garantía contractual). Debe no obstante fecharse y firmarse debidamente la propuesta de resolución, lo que no se ha hecho ni en este expediente ni en el anterior que se declaró finalmente caducado.

- Este dictamen es preceptivo conforme a lo establecido en los artículos 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 195.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, pues el mismo se licitó y adjudicó entre septiembre y diciembre de 2011, es decir, durante su vigencia, y concretamente se adjudicó el día 2 de diciembre de ese año, o sea, antes del día 16 en que entró en vigor el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, como resulta de su disposición final única.

A este respecto, y repitiendo la disposición transitoria primera del texto refundido lo que ya establecía la misma disposición de la Ley 30/2007, ese texto no es aplicable -en cuanto a los efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas- a contratos adjudicados antes de su entrada en vigor.

- Hay, sin embargo, que efectuar algunas consideraciones importantes sobre la problemática de la suspensión del cómputo de plazo de resolución de estos expedientes (plazo que es de tres meses al no existir otro plazo establecido) para solicitar informes o dictámenes preceptivos y determinantes.

En primer lugar, aparte de no constar que se hayan trasladado a la contratista los correspondientes acuerdos de suspensión no parece que la solicitud de informe al Servicio Jurídico y a la Intervención Delegada permitan hacer uso de la suspensión a que se refiere el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que establece lo siguiente:

"El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: (...) c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses".

No cabe a este respecto identificar informe preceptivo con informe determinante a efectos de esa suspensión, pues en tal caso incluso la falta de propuesta resolutoria podría servir para suspender el plazo y, con ello, casi cada trámite implicaría una suspensión y el subsiguiente levantamiento.

Sin entrar aquí a pronunciarse sobre qué trámites pueden suponer la suspensión, y admitiendo que ciertamente el dictamen de este Consejo de Estado tiene ese efecto -dada la naturaleza de este órgano-, desde luego no parece que los informes del Servicio Jurídico y de la Intervención Delegada en el departamento u organismo sirvan para hacer uso de dicho artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992.

Por otra parte, la suspensión -que, como se ha visto, tendrá un plazo de duración máximo de tres meses- debe operar, tal y como establece ese artículo, desde que se solicita dictamen y hasta que el órgano que lo emite entrega el mismo al órgano que formula la consulta.

El mencionado artículo 42.5.c) presenta no pocos problemas prácticos sobre los que no es preciso pronunciarse definitivamente aquí, bastando recordar que en el reciente dictamen 144/2013 se ha sostenido que la suspensión debe operar desde que se solicita dictamen. Se dijo allí que el citado artículo no supone "un aplazamiento sine die de la resolución del expediente, lo que se produciría si, aunque hubiera terminado el plazo máximo legal para resolver, la petición de informe que motiva la suspensión se pudiera prolongar indefinidamente en el futuro comenzando solo entonces (en un futuro que hipotéticamente no tendría límite) a contar el plazo de tres meses de "suspensión"".

No se trata ya de que deba operar la suspensión desde que se decide suspender, pues entre este momento y el de petición efectiva del dictamen puede transcurrir, y de hecho en ocasiones transcurre, un largo plazo, incluso superior a los tres meses de suspensión máxima prevista, lo que haría que los expedientes podrían haber caducado antes incluso de su entrada en este Consejo o a los pocos días de solicitarse el dictamen.

Trasladado ello al presente caso, se observa que el expediente se incoó el día 4 de enero de 2013, por lo que la caducidad se habría producido el día 4 de abril si no fuera porque el día anterior, esto es, el día 3 -con entrada en este Consejo el día 4- se solicitó el presente dictamen.

Por tanto, como, según se ha dicho, el plazo máximo de suspensión es de tres meses, para que la caducidad no se produjera haría falta que una vez recibido por el Ministro consultante este dictamen, el mismo día -o a lo sumo el siguiente, y esto con dudas- este lo remitiera al Consejo Superior de Deportes para que el mismo adoptase ipso facto la decisión final y la notificase (o la intentase notificar) el mismo día a la contratista. Cabe observar a este respecto que la caducidad de los expedientes no solo se produce si en tres meses no se ha dictado la resolución final, sino también si en ese mismo plazo no se ha producido la notificación o intento de notificación de la misma, tal y como resulta de lo establecido en los artículos 42.2 y 58.4 de la Ley 30/1992.

Se comprenderá así que es prácticamente imposible que este expediente no caduque finalmente.

De llegar a producirse la caducidad, debería acordarse así y en su caso incoarse otro nuevo con el mismo objeto.

II.- Fondo de la consulta

- En cuanto al fondo, no solo debe decidirse sobre el expediente incoado de oficio para resolver el contrato por incumplimiento del contratista, sino que al mismo tiempo debe decidirse sobre la solicitud de resolución del contrato solicitada por el contratista, que alega incumplimiento de la Administración.

- A este respecto el artículo 220 de la Ley 30/2007, que es el precepto que la contratista esgrime, considera como causa de resolución de los contratos de obras "La suspensión de la iniciación de las obras por plazo superior a seis meses por parte de la Administración".

Pues bien, no hay razón para que proceda declarar resuelto por tal motivo el contrato.

Como resulta de los hechos expuestos en los antecedentes SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO de este dictamen, no ha habido demora superior a seis meses en la iniciación de las obras que sea imputable a la Administración, la cual, si bien suscribió dos actas de comprobación de replanteo (en enero y marzo de 2013) en las que se reflejaba la no viabilidad -a petición de la contratista, que la primera vez no había solicitado la licencia de obras-, intentó por todos los medios que se levantara acta final con resultado de viabilidad en junio de 2013, lo que no ha sido posible por motivos imputables al contratista y además no justificados, como veremos seguidamente.

En cuanto al hecho que alega la contratista de que no se nombró en su momento director de obra, aparte de no estar ello previsto en el contrato como causa de resolución, no tiene virtualidad alguna en este caso ni es el motivo que justifique la suspensión de la iniciación de obra, que no se debió a ello; de hecho existía dirección facultativa designada cuando se firmó la segunda acta de comprobación de replanteo, y además la contratista nunca alegó semejante incumplimiento sino que lo ha hecho a modo de reacción cuando, ante su patente incumplimiento -como veremos seguidamente-, la Administración decidió incoar expediente de resolución contractual.

Por otra parte, el silencio que la contratista alega -en cuanto que no se ha respondido a su petición de resolución del contrato por incumplimiento de la Administración- no es positivo, pues la disposición final octava de la Ley 30/2007 establece que "en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado para los que no se establezca específicamente otra cosa y que tengan por objeto o se refieran a la reclamación de cantidades, el ejercicio de prerrogativas administrativas o a cualquier otra cuestión relativa de la ejecución, consumación o extinción de un contrato administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin haberse notificado ésta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver".

- Pasando a analizar si hay motivo para resolver el contrato por incumplimiento del contratista, el artículo 206 establece como causa de resolución "La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista".

El artículo 196 establece en su apartado 6 que la Administración podrá resolver el contrato en caso de "incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquéllos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total". Y en su apartado 7 añade que "cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares".

A su vez, específicamente para contratos de obras -como es el que nos ocupa- el artículo 220 señala como causa "La demora en la comprobación del replanteo, conforme al artículo 212". Este artículo 212 dispone: "La ejecución del contrato de obras comenzará con el acta de comprobación del replanteo. A tales efectos, dentro del plazo que se consigne en el contrato que no podrá ser superior a un mes desde la fecha de su formalización salvo casos excepcionales justificados, el servicio de la Administración encargada de las obras procederá, en presencia del contratista, a efectuar la comprobación del replanteo hecho previamente a la licitación, extendiéndose acta del resultado que será firmada por ambas partes interesadas, remitiéndose un ejemplar de la misma al órgano que celebró el contrato".

Las razones que ha esgrimido la contratista para oponerse a la resolución por incumplimiento suyo no son acogibles, al ser intentos de oponer justificaciones a lo que a todas luces aparece como una consciente desatención a sus obligaciones y al intento de alegar razones para ocultar esa realidad.

Así, ni parece tener sentido aducir que el proyecto no puede ejecutarse en la parcela (nunca lo dijo, pidió licencia de obras, que ha obtenido, y la Ciudad de Melilla ha certificado que la obra es viable) ni, lo que es más destacable aún, la contratista ha probado que eso sea cierto.

Sobre la existencia de un nido de ave protegida, ello dio lugar a una inicial suspensión del comienzo de obra (o a un acta de comprobación de replanteo con resultado de no viabilidad de la obra) que nadie ha discutido y por lo que nada se imputa al contratista. Lo que se le imputa es su sostenida negativa incluso a firmar el acta de comprobación -aunque fuera para comenzar la parte de la obra no afectada por ese nido- y el mantenimiento de su actitud obstruccionista incluso cuando ese nido desapareció.

Lo que realmente se aprecia es que por razones que se desconocen a la contratista no le interesa el contrato, o al menos no le interesa en el momento o condiciones resultantes del mismo. Y los contratos no pueden quedar en su ejecución al arbitrio de los contratistas.

Procede, por tanto, denegar la resolución del contrato por culpa de la Administración y, en su lugar, declarar resuelto el contrato por culpa del contratista.

- Sobre los efectos de la resolución, el artículo 208.3 de la Ley 30/2007 (redactado según Ley 34/2010, de 5 de agosto) establece que "cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados. La indemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada".

A este respecto no presenta problema la incautación de la garantía contractual constituida, por importe de 44.225,47 euros, conforme al artículo 88 de la Ley 30/2007 y cláusula 17.2.4 del pliego de las administrativas reguladoras del contrato. No obstante, no cabe declarar en este expediente el derecho a la indemnización de 7.978 euros.

Tal suma es diferente en importe y cuantía a la que se propuso (8.591,37 €) en el expediente anterior finalmente caducado. Entonces se cifraban los daños y perjuicios en el importe (mayor) de la oferta presentada por el segundo mejor licitador al contrato; ahora se dice que la contratista debe indemnizar a la Administración con el coste que a la misma le han supuesto los honorarios -que han devenido innecesarios- de la dirección facultativa designada para este preciso contrato.

Aparte de que ni el acuerdo de incoación hizo referencia a ello -por lo que el contratista solo ha alegado y se ha defendido en un expediente de resolución con incautación de la garantía- ni hay en los antecedentes un solo justificante de que ese haya sido el coste que a la Administración le ha supuesto la dirección facultativa, lo más importante es que la Ley 30/2007 establece (artículo 208.3) que solo procede una indemnización adicional en caso de que la garantía no alcance su importe, lo que no sucede en este caso. Dispone en concreto ese artículo que "cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados. La indemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada".

Así lo tiene dicho este Consejo, por ejemplo recientemente en el dictamen nº 270/2013, en el que se dijo lo siguiente:

"Frente a lo dispuesto en el artículo 113.4 del derogado texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en la que se preveía la incautación de la garantía definitiva como un efecto asociado automáticamente a la resolución contractual por incumplimiento de la contratista, el artículo 208.3 de la Ley 30/2007 circunscribe las consecuencias de ese tipo de resolución a la obligación de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados, la cual ha de hacerse primero efectiva sobre la garantía constituida, subsistiendo la responsabilidad contractual en lo que exceda de su importe. Al contrario, ello supone que, de ser superior el importe de la fianza al de los daños y perjuicios cuantificados, la incautación debe ser parcial, procediendo la devolución de la garantía en la suma remanente tras hacerse efectiva la correspondiente indemnización".

Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, sin perjuicio de tener en cuenta lo expuesto en el apartado I sobre el patente riesgo de caducidad de este expediente, procede en su caso resolver el mismo en el sentido de declarar la resolución del contrato por incumplimiento del contratista, con incautación de la garantía prestada, no debiendo imponerse indemnización adicional de daños y perjuicios por importe de 7.978 euros."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 6 de junio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.

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