Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de febrero de 2014, emitió, por unanimidad, con inhibición del Consejero Sr. Herrero y Rodríguez de Miñón, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 26 de diciembre de 2013, con registro de entrada el día 30 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interpretación del contrato para la ejecución de las obras de rehabilitación y acondicionamiento para parador de turismo del Palacio Ducal de Lerma, que fueron adjudicadas con fecha 19 de octubre de 1999 a la empresa ...... , antigua ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- El 19 de octubre de 1999, el Instituto de Turismo de España adjudicó a la empresa ...... (en la actualidad, ...... ) la ejecución de las obras de rehabilitación y acondicionamiento para parador de turismo del Palacio Ducal de Lerma (Burgos), por un importe total (incluido un modificado) de 5.137.446,10 euros.

El 15 de diciembre de 2002 se suscribió acta de recepción de las obras.

Segundo.- Los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España emitieron el 9 de mayo de 2007 un informe en el que se relacionaban los defectos apreciados en la obra en una visita girada al efecto. En este informe se concluía que "los problemas detectados en cuanto a la rotura y caída de la parte interior de las bovedillas y el desprendimiento de losas pizarra, cornisa o remates de la cubierta suponen un riesgo para la seguridad de los ocupantes del parador y viandantes de sus alrededores". Asimismo, se afirmaba haber requerido a la empresa constructora para que pusiera "en marcha de forma inmediata las actuaciones necesarias tanto de cubierta como de bovedillas".

Del contenido de este informe fue informado el Presidente de "Paradores de Turismo, S. A." mediante escrito de 24 de mayo de 2007.

Tercero.- Los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España evacuaron el 1 de diciembre de 2010 un informe sobre el "grave estado de deterioro de la cubierta" del parador de turismo del Palacio Ducal de Lerma.

En este informe se exponía que seis meses después de la entrada en funcionamiento del parador comenzaron a desprenderse losas de pizarra del tejado, precipitándose en algunos casos sobre el suelo desde gran altura. A lo largo de los años habían seguido produciéndose fallos en los distintos faldones de la cubierta, con sucesivos desprendimientos de piezas, lo que conducía a una "situación de peligro", dados los graves daños personales que podrían ocasionarse a cualquier viandante. En opinión de los autores del informe, existió una incorrecta ejecución de la cubierta, lo que venía respaldado por un informe técnico encargado por el Instituto de Turismo de España a un "especialista en la materia". En dicho informe se constató que la cubierta de pizarra presentaba un "estado de grave deterioro por mala ejecución", que afectó tanto a la calidad y dimensiones de los materiales empleados como a la colocación de los mismos, al no haberse ajustado la cubierta ni a la normativa de aplicación ni al proyecto aprobado en su día.

Con base en ello, frente al criterio de la contratista, que solamente parecía estar dispuesta a realizar reparaciones puntuales de algunos fallos detectados, se consideraba que la única solución técnica viable era el levantamiento de la cubierta y su nueva ejecución. Se entendía que la empresa contratista tenía que asumir la sustitución completa de la cubierta, teniendo en cuenta el régimen de responsabilidad previsto en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación y en el artículo 1591 del Código Civil.

En atención a este documento, la Secretaría General del Instituto de Turismo de España recabó el parecer de la Abogacía del Estado de Turismo y Comercio, que en informe de 30 de diciembre de 2010 expresó lo siguiente:

* Si desde el punto de vista técnico se consideraba que los desprendimientos y caídas de tejas o losas de la cubierta del edificio tenían por causa defectos de construcción, esta situación sería calificada por la jurisprudencia como supuesto fáctico de "ruina funcional".

* En este sentido, se invocaban diversos pronunciamientos del Tribunal Supremo, conforme a los cuales los defectos de construcción podían ser considerados ruinosos sin que afectasen al inmueble en su totalidad, bastando que hiciesen inútil la edificación para la finalidad que le era propia.

* Si tal fuera el caso, daría lugar al surgimiento de la responsabilidad quincenal prevista en el artículo 149 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas, vigente en la fecha de adjudicación (artículo 148 del texto refundido posterior, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio).

* Por ello, de entenderse que los desperfectos se debieron a vicios ocultos en la cubierta del edificio, cabría instar un procedimiento de exigencia de la correspondiente responsabilidad al amparo del precepto citado. Dada la naturaleza administrativa del contrato celebrado, la jurisdicción competente para conocer las cuestiones que se suscitasen en relación con el mismo sería la contencioso-administrativa.

* Respecto del cauce procedimental adecuado, dicho procedimiento estaría encaminado al ejercicio de una "prerrogativa o potestad de determinación o de solución de dudas sobre el cumplimiento de un contrato administrativo de obras", al amparo de la ley citada. Para ello, tendría que incoarse el expediente correspondiente, aportándose los informes técnicos y demás pruebas, para a continuación dar audiencia a la contratista; en caso de discordancia de ésta con la posición inicial de la Administración, habría de recabarse el dictamen del Consejo de Estado con carácter previo a la resolución definitiva del procedimiento por parte del órgano de contratación. Todo ello sin perjuicio de la adopción previa o simultánea de las medidas técnicas arquitectónicas de seguridad del edificio que fueran necesarias.

Cuarto.- Mediante escrito de 31 de enero de 2011, la Secretaria General del Instituto de Turismo de España dio audiencia a la empresa contratista, haciendo constar que, de acuerdo con el informe de los servicios técnicos, era necesario sustituir la cubierta con la máxima celeridad dada la situación de peligro existente.

...... remitió un escrito de fecha 21 de marzo de 2011. En él se señalaba que, tras las visitas realizadas al parador en fechas 21 de febrero y 3 de marzo de 2011, se constató la falta de mantenimiento de la cubierta, que debía ser subsanada dadas su singularidad y grado de exposición a la acción del viento. Por ello, se proponía contratar el mantenimiento (con dos visitas al año), para lo que se estimaba un presupuesto de 3.700 euros, más IVA. La falta de mantenimiento había sido corroborada por la propiedad, al manifestar que solo había encargado "algunas intervenciones aisladas" desde que las obras fueron ejecutadas.

Asimismo, en el escrito de la contratista se hacía referencia a los desperfectos advertidos y a las medidas para corregirlos. Así, se apreciaron zonas puntales de piezas rotas o movidas "por las intervenciones de terceras empresas ajenas" a la contratista, piezas que debían ser sustituidas (0,3% del total). En los torreones había piezas dañadas por la exposición al viento, lo que se proponía subsanar, reforzando tanto las piezas desprendidas como las molduras. También serían reemplazadas las piezas con oxidación y se inspeccionarían los distintos faldones de la cubierta. El importe de la realización de estos trabajos ascendía a 23.324 euros, antes del IVA.

En respuesta a este escrito, los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España emitieron el 24 de marzo de 2011 un informe en el que se describían los contactos mantenidos con la contratista, con la que se había alcanzado un acuerdo para que asumiera las acciones de subsanación de los defectos encontrados en la cubierta del parador. Por parte de dichos servicios se consideraba que la propuesta presentada por ...... era "proporcionada y adecuada a la situación existente", por lo que, tras comunicación con la dirección del parador para recabar su conformidad al inicio de los trabajos, se acordó "por todas la partes implicadas" comenzar "las obras de reparación total de la cubierta del parador" el día 28 de marzo de 2011, con el objetivo de evitar nuevos desprendimientos de pizarras.

Con motivo de los referidos trabajos, los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España emitieron dos informes:

-Un informe de 1 de junio de 2011 sobre la conclusión de los trabajos de reparación de la cubierta de pizarra. Según el mismo, se había recibido el día 30 de mayo anterior un escrito de la contratista comunicando la conclusión de dichos trabajos. Tras las visitas realizadas en distintas fechas (entre ellas, 11 y 26 de abril y 3 y 24 de mayo), con la asistencia a esta última de todas las partes implicadas (los representantes técnicos del Instituto de Turismo de España, los representantes de la contratista y de la empresa subcontratada, así como los representantes del parador), se dio la conformidad y visto bueno a los trabajos realizados por unanimidad de criterio, si bien a la espera de una evolución favorable en el tiempo.

-Un informe de 18 de julio de 2011 sobre los nuevos desprendimientos, evacuado tras la recepción el día 13 anterior de un correo del Director del Parador de Turismo de Lerma describiendo los defectos apreciados ante los fuertes vientos del día anterior, que ponían "en entredicho los trabajos de reparación global de la cubierta recientemente concluidos". Si bien dichos desprendimientos tuvieron como causa "unos vientos huracanados de más de 100 km/h", que ocasionaron caídas de árboles y cuantiosos perjuicios, "incluyendo caída de tejas de otros edificios representativos", se había solicitado el análisis y presupuesto de otros especialistas del sector para acometer una nueva reforma integral de la cubierta que solventase "de una forma eficaz y definitiva los defectos de ejecución y proyecto subyacentes, proponiendo su tramitación a través de una actuación de emergencia".

Quinto.- El 3 de abril de 2013, los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España elaboraron otro informe sobre el "grave estado de deterioro" de la cubierta del parador.

Dicho informe se iniciaba con una descripción de los antecedentes, según la cual las actuaciones "puntuales" acometidas en 2011 por la empresa contratista no habían sido suficientes para subsanar el deterioro existente, toda vez que continuaban "generándose problemas de estabilidad de la cubierta, con el peligroso desprendimiento de piezas". Se afirmaba la necesidad de sustituir la cubierta "con la máxima celeridad", correspondiendo la responsabilidad de asumir esta labor a la empresa contratista, para lo que debía presentar un proyecto en el que recogiese el sistema constructivo y los materiales para garantizar la correcta ejecución.

Trasladado este informe a ...... por el Secretario General del Instituto de Turismo de España, dicha entidad presentó el 3 de mayo siguiente un escrito en el que reiteraba lo expresado en el documento presentado en marzo de 2011. Se añadía que los problemas de la cubierta "no son debidos a defectos de ejecución sino a la falta de mantenimiento adecuado de la misma, teniendo en cuenta que la solución constructiva adoptada en el proyecto ejecutado por mi representada quizá no es la más favorable a los factores externos climatológicos a los que se encuentra expuesto el parador". En consecuencia, se rechazaba toda responsabilidad en relación con la situación de la cubierta.

En contestación a este escrito, los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España emitieron en mayo de 2013 un informe en el que se enumeraban las patologías constructivas de la cubierta. Se partía, a estos efectos, de que el pliego de prescripciones técnicas particulares del proyecto exigía la observancia de las normas sobre construcción, por lo que resultaba obligado atender a lo recogido en las Normas Básicas de la Edificación y las Normas Tecnológicas de la Edificación. Respecto de estas últimas, si bien no eran obligatorias, a falta de otra normativa, podían entenderse como pautas de actuación. Sobre la base de esta consideración y atendiendo especialmente a las normas relativas a tejados de pizarras, se hacía referencia a la falta de adecuación a ellas de, entre otros elementos, el rastrel de apoyo, los materiales de sujeción, los remates y el recubrimiento del gancho utilizado.

A la vista de ello, los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España negaban la existencia de un problema de falta de mantenimiento, por deberse los desperfectos a la utilización de materiales inadecuados y a la incorrecta ejecución generalizada, desperfectos que no eran subsanables con operaciones puntuales, "siendo la única opción la total sustitución de las cubiertas inclinadas de pizarra".

Obra en el expediente un proyecto básico y de ejecución de rehabilitación de las cubiertas del parador de turismo de Lerma, fechado el 22 de abril de 2013 y elaborado por el Área de Proyectos y Obras del Instituto de Turismo de España, con el visto bueno del Jefe de Área de Gestión Inmobiliaria. Con arreglo a este proyecto, el plazo de ejecución de la obra se estimaba en seis meses y el presupuesto de ejecución por contrata (incluyendo el 21% de IVA) ascendía a 987.370,79 euros.

Sexto.- La Secretaria de Estado de Turismo y Presidenta del Instituto de Turismo de España acordó el 27 de octubre de 2013 la incoación de un expediente, al amparo del artículo 60 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas, para emplazar a ...... para que procediera a la ejecución del proyecto de obra para la sustitución de las cubiertas del parador de turismo de Lerma.

Séptimo.- Dicho acuerdo, junto a una propuesta de resolución favorable al emplazamiento de la contratista, fueron remitidas a ...... concediendo un plazo de audiencia de diez días naturales.

Esta entidad presentó el 11 de noviembre de 2013 un escrito en el que solicitaba que se completase el expediente, incorporando el proyecto de obra en su día adjudicado, el libro de órdenes o, en su defecto, el libro de actas de reuniones de la Dirección facultativa de las obras, así como el informe técnico realizado por un "especialista en la materia" al que se hacía referencia. También se pedía la ampliación del trámite de audiencia.

La contratista presentó otro escrito de fecha 18 de noviembre de 2013 en el que solicitaba autorización para visitar el parador e inspeccionar sus cubiertas acompañada de un perito independiente para la emisión de un informe.

Octavo.- Mediante sendos acuerdos de 2 de diciembre de 2013 el Subdirector General de Gestión Económico-Administrativa y Tecnologías de la Información del Instituto de Turismo de España acordó, en primer lugar, ampliar el plazo de alegaciones por un plazo improrrogable de cinco días naturales; y, en segundo lugar, rechazar la prueba propuesta "al ser manifiestamente innecesaria" en atención a los informes emitidos por los servicios técnicos de dicho instituto en fechas 1 de diciembre de 2010, 24 de marzo de 2011 y mayo de 2013 y los escritos presentados por la contratista.

Noveno.- ...... presentó el 9 de diciembre de 2013 un nuevo escrito de alegaciones.

En este documento la contratista aducía la nulidad del expediente por indefensión, ante la negativa de la Administración tanto a facilitar el libro de órdenes como a permitir el acceso a la cubierta del parador para elaborar informe de perito independiente sobre el estado actual de la cubierta. Asimismo, manifestaba su disconformidad con el criterio expresado por los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España en su informe de mayo de 2013, señalando que el rastrel de apoyo, los materiales de sujeción, los remates y el recubrimiento del gancho utilizado eran elementos que no aparecían descritos en el proyecto, por lo que esta parte se ciñó a lo indicado por la Dirección de la obra, que dio su conformidad a la colocación de las distintas piezas. Por último, hacía alusión a las reparaciones efectuadas en mayo de 2011 y en el mes de julio siguiente, estas últimas para subsanar los desperfectos ocasionados por los fuertes vientos del verano de 2011.

En suma, a juicio de la contratista, el Instituto de Turismo de España había recuperado un informe de agosto de 2010, el cual no respondía a la realidad actual de la cubierta, pretendiendo imputar con base en él la totalidad de las deficiencias, pese a todas las conformidades antes dadas, incluida la aceptación de las reparaciones, según las cuales la única acción necesaria para la conservación de la cubierta era la contratación de un programa de mantenimiento.

Décimo.- Los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España redactaron el 23 de diciembre de 2013 un informe de respuesta a las anteriores alegaciones.

En el plano procedimental se destacaba que las hojas del libro de órdenes habían sido firmadas con el "enterado" de la contratista, motivo por el cual ésta debía ser conocedora de su contenido. Tampoco generaba indefensión la denegación del acceso a la cubierta, considerando que la empresa interesada había podido realizar numerosas visitas a las cubiertas del inmueble (al menos, los días 3 de marzo, 11 y 26 de abril y 3 y 24 de mayo de 2011), por lo que tenía conocimiento técnico de las características técnicas.

Respecto del fondo, se ratificaba lo señalado en el informe de mayo de 2013. A juicio de los referidos servicios, que el proyecto no definiese con exactitud los elementos no implicaba que la Dirección facultativa diese instrucciones para que la cubierta se ejecutase "contra normativa y pautas de buena ejecución", correspondiendo a la interesada la aportación de la documentación que, en su caso, probase tales instrucciones. El documento que se usaría para definir la obra de reparación y sus costes sería el proyecto básico y de ejecución de rehabilitación de las cubiertas del parador. Respecto de las reparaciones, cuando se dio la conformidad a los trabajos ejecutados en 2011, el resultado quedó condicionado a una "evolución favorable en el tiempo".

Por todo ello, las alegaciones formuladas por la contratista no variaban las conclusiones alcanzadas por dichos servicios técnicos, considerando que la cubierta seguía presentando "importantes desperfectos y continuos desprendimientos", no obstante lo cual, si se comprobase que las actuaciones acometidas en los torreones fueron suficientes, "no se volverían a ejecutar y no se responsabilizaría de su coste a la empresa adjudicataria".

Undécimo.- Conforme a la propuesta de resolución, procedía emplazar a ...... a presentar un proyecto de obras y llevar a cabo su ejecución con la finalidad de subsanar los defectos de ejecución de la cubierta del parador de turismo de Lerma.

En defecto de dicha ejecución voluntaria, se procedería a la ejecución subsidiaria para posteriormente apremiar sobre el patrimonio de la contratista el importe de todos los gastos, daños y perjuicios originados.

En la fundamentación jurídica se resaltaba que, de acuerdo con los informes técnicos, los desperfectos apreciados no eran consecuencia de un problema de mantenimiento sino de utilización de materiales inadecuados y de incorrecta ejecución, pudiendo calificarse dichos defectos como ruina funcional, al afectar a elementos estructurales, lo que daba lugar a la responsabilidad del artículo 149 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas. A este respecto, se invocaba el artículo 60 de la misma ley en relación con las prerrogativas de la Administración.

Duodécimo.- El 26 de diciembre de 2013, la Secretaria de Estado de Turismo y Presidenta del Instituto de Turismo de España acordó, de conformidad con el artículo 42.5 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la suspensión del plazo máximo para resolver con motivo de la solicitud del dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen. En la orden de remisión se citaba el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

I.- El examen del asunto remitido en consulta, relativo al contrato para la ejecución de las obras de rehabilitación y acondicionamiento para parador de turismo del Palacio Ducal de Lerma, que fueron adjudicadas el 19 de octubre de 1999 a la empresa ...... (en la actualidad, ...... ), exige realizar diversas consideraciones acerca de la naturaleza de la cuestión que pretende dirimirse y del cauce procedimental seguido a este fin.

II.- Como punto de partida, resulta oportuno distinguir entre la vida contractual y los efectos posteriores a la extinción de este vínculo, en el marco de la contratación administrativa de obras.

Al margen de los supuestos de resolución contractual, el cauce normal de extinción del contrato de obras es el cumplimiento de su objeto. La extinción del contrato de obras por cumplimiento del contratista no tiene lugar de forma automática, sino que es el resultado de un procedimiento relativamente complejo, integrado por una serie de trámites que tienden a constatar la observancia debida de las obligaciones contractuales. Así, una vez terminadas las obras, ha de comprobarse que las mismas se encuentran en buen estado y se corresponden al proyecto aprobado en su día, así como, en su caso, a las modificaciones que posteriormente se hayan introducido, para lo que es preciso proceder a la recepción de las obras por la Administración. En caso de resultado positivo de la recepción, se extingue el vínculo convencional entre las partes por cumplimiento, pero tal recepción no exonera al contratista de toda responsabilidad.

A partir de este momento, se inician tres periodos perfectamente diferenciados en la responsabilidad del contratista:

* El primero se inicia con la recepción, momento en que se produce la entrega de la obra a la Administración y comienza el periodo de garantía, durante el cual el contratista debe responder de los vicios o defectos de la construcción y está asimismo obligado a la conservación de las obras, asumiendo la Administración los demás riesgos, salvo por vicios ocultos.

* El segundo comienza cuando se extingue el periodo de garantía y se refiere exclusivamente a los vicios ocultos por incumplimiento del contrato por parte del contratista, esto es, a aquellos cuya existencia no se ha podido delatar en ese periodo anterior, precisamente porque no tenían una manifestación externa y, además, determinan la ruina de lo construido.

* Y el tercero es el que se inicia a partir de los quince años desde la recepción, en el cual el contratista no tiene ninguna responsabilidad.

En lo que atañe al segundo periodo aludido, una vez finalizado el plazo de garantía, el contratista queda relevado de toda responsabilidad, excepto en el caso de que la obra se arruine por vicios ocultos.

En este sentido, el artículo 149 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas, vigente en el momento de la adjudicación del contrato al que se refiere la consulta (precepto cuya dicción coincide con la del artículo 236 del vigente texto refundido de la Ley de contratos del sector público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre), disponía lo siguiente:

Si la obra se arruina con posterioridad a la expiración del plazo de garantía por vicios ocultos de la construcción, debido a incumplimiento del contrato por parte del contratista, responderá éste de los daños y perjuicios durante el término de quince años a contar desde la recepción. Transcurrido este plazo sin que se haya manifestado ningún daño o perjuicio, quedará totalmente extinguida la responsabilidad del contratista.

El contenido de este precepto, como señala la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo en Sentencia de 2 de abril de 2008, "no comporta poderes exorbitantes de la Administración, sino que contiene una regulación pareja a la que, en el ámbito civil, contempla el artículo 1591 del Código Civil". Para que surja la responsabilidad del contratista por vicios ocultos en el plazo de 15 años se tienen que dar una serie de requisitos:

- Que se produzca la ruina del edificio.

- Que la ruina se deba a vicios ocultos de la construcción.

- Que se deba al incumplimiento del contrato por parte del contratista.

- Que la ruina se manifieste durante el plazo de quince años a contar desde la recepción.

En relación con el primero de estos requisitos, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2012 recuerda que la jurisprudencia, especialmente la de la Sala Primera, "se muestra partidaria de una interpretación amplia y flexible del concepto de ruina a los fines del nacimiento de la responsabilidad del artículo 1591 del Código Civil, habiendo declarado que el término ruina que utiliza el legislador no debe quedar reducido al supuesto de derrumbamiento total o parcial de un edificio, sino que hay que extenderlo también a aquellos defectos constructivos que, por exceder de las imperfecciones, comunes o corrientes, impliquen una ruina potencial que haga temer por su perdida en caso de no ser oportunamente reparados, o inutilicen la edificación, en todo o en parte, para la finalidad que le es propia, o conviertan su caso en gravemente irritante, incómodo o molesto".

III.- En el asunto sometido a consulta, si bien el artículo 149 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas aparece citado en el informe de la Abogacía del Estado de Turismo y Comercio de 30 de diciembre de 2010 así como, por remisión a él, en la propuesta de resolución, lo cierto es que el expediente en el seno del cual se evacua el presente dictamen ha sido incoado al amparo del artículo 60 de la ley citada, que fundamenta igualmente dicha propuesta. Dicho precepto otorga al órgano de contratación, dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en dicha norma, las prerrogativas "de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta". No en vano, en la orden de remisión se identifica como objeto del procedimiento la interpretación del contrato sobre el que versa la consulta.

Sin embargo, dicho objeto no se corresponde con la única finalidad que razonablemente cabe atribuir al expediente. Las prerrogativas que ostenta la Administración en los contratos administrativos se desenvuelven durante la vida contractual (la interpretación o modificación de dichos contratos) o están encaminadas a poner fin a la misma (la resolución como forma de extinción). Ninguna disputa hermenéutica entre las partes acerca del alcance de las obligaciones previstas en el contrato o sus pliegos -que no han sido incorporados a la documentación remitida- subyace bajo el presente procedimiento. El contrato de obras para la rehabilitación y acondicionamiento para parador de turismo del Palacio Ducal de Lerma se extinguió por cumplimiento el 15 de diciembre de 2002, fecha del acta de recepción, lo que no impide, como se ha expuesto, la responsabilidad del contratista, incluida la de 15 años por ruina debida a vicios ocultos. Ésta ha de ser la finalidad a la que se dirija el procedimiento, a la vista de las circunstancias concurrentes.

Llegados a este punto, la inadecuada calificación del objeto del expediente, exige reiniciarlo identificando correctamente su fin: la eventual depuración de la responsabilidad de la empresa contratista por vicios ocultos. Con carácter previo o simultáneo, habrá de archivarse el presente procedimiento de interpretación contractual.

IV.- Respecto del expediente de depuración de responsabilidad, el Consejo de Estado estima oportuno formular una serie de consideraciones acerca de los aspectos que deben ser contemplados en su tramitación y de la delimitación de su alcance.

En primer lugar, el referido procedimiento ha de estar encaminado a la constatación de los requisitos para que surja la responsabilidad del contratista por vicios ocultos en el plazo de 15 años, es decir, que los defectos del parador pueden ser incluidos en la noción amplia de ruina construida por la jurisprudencia, que tales defectos obedecen a vicios ocultos en la construcción y que están relacionados causalmente con el incumplimiento del contrato por parte de la sociedad contratista.

Teniendo en cuenta el tratamiento intermitente otorgado por el Instituto de Turismo de España a las patologías de la cubierta del edificio (que han sido objeto de diversos informes en tres fases: mayo de 2007, de diciembre de 2010 a agosto de 2011 y a partir de abril de 2013), es preciso que, sin perjuicio de incorporar la documentación generada en tales momentos, la concurrencia de los requisitos aludidos sea verificada en atención a la situación actual del parador de Lerma. A tal fin, resultará determinante la opinión técnica que pueda recabarse, especialmente para dilucidar si los desprendimientos desde la cubierta están vinculados a vicios ocultos (en relación con lo cual sería oportuno aclarar por qué, si se iniciaron seis meses después de la entrada en funcionamiento del parador, como apunta el informe de los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España de 1 de diciembre de 2010, no fueron subsanados durante el plazo de garantía) y, sobre todo, si se han producido por inobservancia del contrato (respecto de lo cual, admitido por la Administración que el proyecto no describía los elementos de sujeción de la cubierta, sería relevante conocer el criterio de la Dirección facultativa acerca del material utilizado y la metodología ejecutiva). Desde esta perspectiva, la actividad probatoria que se desarrolle ha de permitir identificar los deterioros de la cubierta del parador de Lerma cuya responsabilidad se imputa a la sociedad interesada, sin que en la resolución que ponga fin al expediente quepan planteamientos condicionales como el que expresa todavía el informe de los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España de 23 de diciembre de 2013, conforme al cual queda pendiente de comprobación si las actuaciones acometidas en los torreones son o no suficientes, por cuanto, en caso afirmativo, "no se volverían a ejecutar y no se responsabilizaría de su coste a la empresa adjudicataria".

Por supuesto, en el expediente habrá de darse audiencia a la sociedad contratista, sin que se aprecien razones sólidas para impedir la visita de la cubierta para evacuar un informe pericial de parte, máxime considerando el tiempo transcurrido desde las anteriores visitas. Interesa resaltar, a estos efectos, que el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prevé la celebración del trámite de audiencia una vez "instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución". Por consiguiente, si, como ha sucedido en el expediente remitido, a la vista de las alegaciones formuladas en este trámite, se decidiera recabar una opinión técnica adicional, procedería conceder nueva audiencia antes de la redacción de la propuesta de resolución.

En segundo lugar, resulta imprescindible que en el expediente se delimite el alcance de la responsabilidad que, en su caso, se pretende atribuir a la empresa contratista, responsabilidad que puede concretarse en el requerimiento a la contratista para que efectúe los trabajos de reparación. Esta posibilidad ha sido reconocida por el Tribunal Supremo, incluso, al margen del procedimiento de exigencia de responsabilidad, tal y como resulta de su Sentencia de 11 de mayo de 2006, en la que se avaló el requerimiento a la contratista de la ejecución de las labores precisas para permitir la utilización de la obra, sin que de ello se derivase consecuencia alguna en torno a su posible responsabilidad, cuestión que había de dilucidarse en el expediente de depuración abierto paralelamente.

Ahora bien, la cuestión no queda suficientemente cerrada si la contratista es emplazada, no ya a realizar determinados trabajos, sino a presentar un proyecto de obras, el cual habrá de ser valorado y aprobado, se entiende, por la Administración, con carácter previo a su ejecución. Este emplazamiento no se compadece con el hecho de que los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España hayan ya elaborado en abril de 2013 un proyecto básico y de ejecución de rehabilitación de las cubiertas del parador de turismo de Lerma, con un presupuesto de ejecución por contrata (incluyendo el 21% de IVA) de 987.370,79 euros. Se desconoce si dicho proyecto, obrante en el expediente en una carpeta aparte, ha sido trasladado a la empresa interesada. Y, sobre todo, no hay constancia en el procedimiento de que se haya comunicado a ésta que dicho proyecto es el que, en su caso, delimitará el alcance de la responsabilidad que se le imputa, toda vez que, salvo error, la única referencia a este respecto se contiene en el informe de los servicios técnicos del Instituto de Turismo de España de 23 de diciembre de 2013, posterior al trámite de audiencia.

Por todo ello, si se opta por requerir a la interesada la ejecución de los trabajos de reparación en el caso de apreciarse su responsabilidad por vicios ocultos, es necesario que tales trabajos sean descritos y cuantificados económicamente, para que dicha entidad conozca el importe económico de la responsabilidad que se le atribuye y le será exigida de no asumir dichos trabajos. Tal cuantificación es igualmente precisa, con más razón, si se descarta tal requerimiento y el procedimiento se circunscribe a delimitar económicamente la responsabilidad en la que, en su caso, ha incurrido la interesada por vicios ocultos, para a continuación exigírsela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1.- Que procede archivar el expediente de interpretación contractual iniciado el 27 de octubre de 2013.

2.- Que procede tramitar un expediente para depurar la eventual responsabilidad de ...... (actual ...... ) por vicios ocultos en la ejecución de las obras de rehabilitación y acondicionamiento para parador de turismo del Palacio Ducal de Lerma, adjudicadas a dicha entidad el 19 de octubre de 1999, en los términos señalados en el cuerpo del presente dictamen."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de febrero de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.