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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de noviembre de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 4 de noviembre de 2013, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado, en trámite de urgencia, el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto Legislativo que constituye el objeto del expediente (en adelante, el Proyecto) remitido a este Consejo está fechado el 24 de octubre de 2013 y viene precedido de cuatro borradores de 2 de enero, 16 de mayo, 25 de junio y 30 de septiembre de 2013.

El Real Decreto Legislativo proyectado se inicia con una exposición de motivos que comienza haciendo referencia a las personas con discapacidad en la medida en que conforman un grupo vulnerable y numeroso al que el modo en que se estructura y funciona la sociedad ha mantenido habitualmente en conocidas condiciones de exclusión. Existe "un variado y profuso conjunto de impedimentos que privan a las personas con discapacidad del pleno ejercicio de sus derechos y los efectos de estos obstáculos se materializan en una situación de exclusión social, que debe ser inexcusablemente abordada por los poderes públicos".

Prosigue la exposición de motivos indicando que el impulso de las medidas que promuevan la igualdad de oportunidades suprimiendo los inconvenientes que se oponen a la presencia integral de las personas con discapacidad concierne a todos los ciudadanos, organizaciones y entidades, pero, en primer lugar, al legislador, que ha de recoger las necesidades detectadas y proponer las soluciones y las líneas generales de acción más adecuadas: "... es necesario que el marco normativo y las acciones públicas en materia de discapacidad intervengan en la organización social y en sus expresiones materiales o relacionales que con sus estructuras y actuaciones segregadoras postergan o apartan a las personas con discapacidad de la vida social ordinaria, todo ello con el objetivo último de que éstas puedan ser partícipes, como sujetos activos titulares de derechos, de una vida en iguales condiciones que el resto de los ciudadanos".

Seguidamente la parte expositiva del Proyecto alude a la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad, que fue la primera ley aprobada en España dirigida a regular la atención y los apoyos a las personas con discapacidad y sus familias, en el marco de los artículos 9, 10, 14 y 49 de la Constitución, y supuso un avance relevante para la época. Seguidamente, se alude a la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, que, según señala la exposición de motivos, "supuso un renovado impulso a las políticas de equiparación de las personas con discapacidad, centrándose especialmente en dos estrategias de intervención: la lucha contra la discriminación y la accesibilidad universal". La propia Ley 51/2003, de 2 de diciembre, preveía el establecimiento de un régimen de infracciones y sanciones que se hizo realidad con la aprobación de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Se indica a continuación que, aunque no es objeto de la tarea de refundición de la norma que se proyecta, "es necesario destacar en la configuración del marco legislativo de los derechos de las personas con discapacidad, la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas, que reconoce el derecho de libre opción de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordociegas al aprendizaje, conocimiento y uso de las lenguas de signos españolas, y a los distintos medios de apoyo a la comunicación oral, lo que constituye un factor esencial para su inclusión social".

La parte expositiva termina con las citas normativas haciendo referencia a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), ratificada por España el 21 de abril de 2008 y que entró en vigor el 3 de mayo de 2008, toda vez que supone la consagración del enfoque de derechos de las personas con discapacidad, de modo que considera a las personas con discapacidad como sujetos titulares de derechos y los poderes públicos están obligados a garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo.

Concluye la exposición de motivos que "la labor de refundición, regularizando, aclarando y armonizando las tres leyes citadas, que es mandato de la disposición final segunda de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, en la redacción dada por la disposición final quinta de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, resulta necesaria dadas las modificaciones que han experimentado en estos años, así como el sustancial cambio del marco normativo de los derechos de las personas con discapacidad. Esta tarea ha tenido como referente principal la mencionada Convención Internacional. Por ello, además de revisar los principios que informan la ley conforme a lo previsto en la Convención, en su estructura se dedica un título específico a determinados derechos de las personas con discapacidad. También se reconoce expresamente que el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad se realizará de acuerdo con el principio de libertad en la toma de decisiones".

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto Legislativo está integrada por un artículo único, una disposición adicional, una disposición derogatoria y una disposición final.

El artículo único aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. La disposición adicional única ("Remisiones normativas") previene que las referencias normativas efectuadas en otras disposiciones a la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad o a la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, se entenderán efectuadas a los preceptos correspondientes del texto refundido que se aprueba. La disposición derogatoria única ("Derogación normativa") establece que quedan derogadas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en el texto refundido que se proyecta "y, en particular, por integrarse en dicho texto refundido: (i) La Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad; (ii) la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad; y (iii) la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. La disposición final única ("Entrada en vigor") dispone que el Real Decreto Legislativo y el texto refundido entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

El Texto Refundido que se proyecta consta de:

a) Título Preliminar ("Disposiciones generales") que se divide, a su vez, en tres capítulos:

- Capítulo I: "Objeto y principios", artículos 1 a 3. - Capítulo II: "Ámbito de aplicación", artículos 4 y 5. - Capítulo III: "Autonomía de las personas con discapacidad", artículo 6.

b) Título I ("Derechos y obligaciones") que se inicia con el artículo 7 que declara que "las personas con discapacidad tienen los mismos derechos que los demás ciudadanos conforme a nuestro ordenamiento jurídico". Se divide el título en nueve capítulos.

> Capítulo I, que contiene la regulación del Sistema Especial de Prestaciones Sociales y Económicas de la LISMI, a cuyo acceso o pervivencia en su percepción tienen derecho aquellas personas que reúnan los requisitos establecidos, y que se complementa con el contenido de la disposición transitoria única.

> Capítulos II a VIII, en los que se regula el derecho a la protección de la salud, a la atención integral, a la educación, a la vida independiente, al trabajo, a la protección social y el derecho de participación en los asuntos públicos.

> Y Capítulo IX que establece las obligaciones de los poderes públicos para garantizar la efectividad de los derechos.

c) Título II ("Igualdad de oportunidades y no discriminación") que está integrado por los siguientes Capítulos:

> Capítulo I ("Derecho a la igualdad de oportunidades") que está integrado por los artículos 63 a 68.

> Capítulo II ("Medidas de fomento y defensa") que abarca del artículo 69 al artículo 77, y está dividido en dos secciones, una sobre medidas de fomento y otra sobre medidas de defensa.

d) Título III, sobre "Infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad" que se divide en dos Capítulos:

> Capítulo I, que establece el régimen común de infracciones (Sección 1ª) y sanciones (Sección 2ª), además de las garantías del régimen sancionador (Sección 3ª).

> Capítulo II, que se refiere a las "Normas específicas de aplicación por la Administración General del Estado" y que, igualmente, se divide en 3 secciones: (i) Infracciones y sanciones; (ii) procedimiento sancionador; y (iii) órganos competentes.

e) Nueve disposiciones adicionales: la primera garantiza el respeto al reparto de competencias constitucional y estatutariamente vigente; la segunda contiene una remisión a la Ley Orgánica 15/1999 y a su normativa de desarrollo; la tercera se refiere a los planes y programas de accesibilidad y para la no discriminación; la cuarta establece los plazos para la elaboración de los primeros estudios integrales sobre accesibilidad previstos en el Capítulo V, dedicado al derecho a la vida independiente; la quinta alude a la memoria de accesibilidad en las infraestructuras de titularidad estatal; la sexta regula el plan de prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades en los términos previstos en el artículo 11 del texto refundido proyectado; la séptima, octava y novena, del texto refundido, se corresponden con las disposiciones adicionales tercera, cuarta y sexta, respectivamente, de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre.

f) Una disposición transitoria sobre efectividad del reconocimiento de las situaciones vigentes de subsidio de garantía de ingresos mínimos y por ayuda de tercera persona.

g) Tres disposiciones finales: primera ("Título competencial"), segunda ("Currículo formativo en diseño universal o diseño para todas las personas") y tercera ("Desarrollo reglamentario").

SEGUNDO.- Además de la Orden comunicada de V. E., el proyecto de Real Decreto Legislativo -junto con los borradores que lo preceden- y un índice numerado, integran el expediente los siguientes documentos:

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, en el que se plantean dos cuestiones en relación con los plazos establecidos en el Proyecto sobre la realización de los estudios integrales sobre accesibilidad en la materia: "que se realicen al menos cada diez años como los estudios integrales sobre accesibilidad en el resto de los ámbitos" y que se establezca el plazo para la finalización del primer estudio de los previstos en el punto anterior en función de la publicación del Plan Nacional de accesibilidad o del Real Decreto sobre condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de bienes y servicios a disposición del público por las personas con discapacidad.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el que se formulan observaciones de carácter general (relativas, básicamente, a las definiciones de "discapacidad" y de "ajustes razonables"; recomienda la reincorporación de un artículo que recoja, de manera expresa, la aplicabilidad del principio "ajustes razonables" a todos los artículos declarativos de derechos), una serie de observaciones relativas a una posible extralimitación del mandato de refundición (considera el informe que, con relación a determinados aspectos como por ejemplo en lo atinente a los derechos en los diferentes ámbitos se amplía el contenido de las leyes refundidas en los artículos 17, 31 y 51.9) y termina con unas observaciones específicas al articulado y a la propia memoria del análisis de impacto normativo.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia que formula diversas observaciones al contenido del Proyecto normativo y que se han incorporado todas ellas a la última versión de 24 de octubre de 2013.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, que hace una serie de consideraciones a diversos preceptos del Proyecto (en concreto, artículos 4, 9, 17.6, 37, 45 y disposición final primera).

> Informe de la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, que propone modificaciones en el artículo 10, derecho a la protección de la salud, apartados 1 y 3, y en el artículo 11, prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades.

> Informe de la Dirección General de Cartera Básica de Servicios del Sistema Nacional de Salud y Farmacia, que manifiesta que no existen observaciones que formular al proyecto en un informe remitido el 13 de febrero de 2013.

> Informe de la Dirección General para la Igualdad de Oportunidades en el que se formulan una serie de observaciones que, en términos generales, se incorporan al texto refundido, salvo la que se refiere al título III, infracciones y sanciones.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa que manifiesta que no existen observaciones que formular al Proyecto.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, en el que se formulan una serie de observaciones de carácter material sobre la definición de discapacidad del artículo 2 y de los plazos previstos en los artículos 24 y siguientes.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior en el que se realizan dos concretas observaciones: en la primera, consideran que el plazo máximo fijado en el 4 de diciembre de 2017 para el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad y no discriminación de todos los entornos, productos y servicios existentes, requerirá un esfuerzo que ha de ser razonablemente interpretado en la medida en que las disponibilidades presupuestarias lo permitan y, en segundo lugar, se propone una nueva redacción al artículo 53, que se asume en su mayor parte en la última versión del Proyecto.

> Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que realiza cuatro observaciones al texto (sobre la gratuidad de la educación; el derecho a la educación del artículo 18 del Proyecto; el Estatuto de Centros Escolares; y la disposición final segunda, relativa al currículo formativo en diseño universal o diseño para todas las personas).

> Informe de la Agencia Española de Protección de Datos, en el que se efectúan algunas observaciones con relación a la protección de ciertos datos de carácter personal, entre otras, se propone la supresión del artículo 95.3.d), en el que se regula como infracción grave en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado "el incumplimiento deliberado del deber del sigilo y confidencialidad con respecto a los datos personales de las personas con discapacidad", observación que ha sido aceptada por el órgano promotor del Proyecto normativo. Se sugiere también en el informe que en el Proyecto se señale expresamente que la recogida y tratamiento de los datos de carácter personal se someterá plenamente a lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999 y sus disposiciones de desarrollo.

> Informes de las Comunidades Autónomas:

o Consejería de Salud y Bienestar Social de la Junta de Andalucía: la mayor parte de las observaciones realizadas son de carácter terminológico y han sido incorporadas en la última versión del proyecto de Real Decreto Legislativo. o Consejería de Bienestar Social de la Generalidad Valenciana que formula observaciones también de carácter terminológico a los artículos 11, 12.3 y 17.7 del texto proyectado. o Consejería de Salud y Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de Castilla y León en el que se plantean algunas consideraciones que tienen el carácter de innovación legislativa y que exceden tanto el objeto de esta norma como la habilitación al Gobierno para su elaboración. o Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales de la Generalidad de Cataluña, en el que se formulan varias observaciones al articulado del Proyecto, principalmente a los artículos 4, 23 y 25. o Consejerías de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras y de Trabajo y Bienestar de la Junta de Galicia, que plantean una serie de observaciones con relación a la reserva de viviendas para personas con discapacidad y condiciones de accesibilidad, rehabilitación de viviendas, ayudas a la generación de empleo de las personas trabajadoras con discapacidad, a la cuota de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad y a la compensación económica para los centros especiales de empleo para la inclusión laboral de las personas con discapacidad. o Consejería de Salud, Familia y Bienestar Social del Gobierno de las Illes Balears, que propone unificar la regulación de los equipos multiprofesionales de atención a la discapacidad, sugerencia que excede del objeto de la norma proyectada y de la propia habilitación del Gobierno para su elaboración. o Consejería de Asuntos Sociales de la Comunidad de Madrid: propone homogeneizar la terminología utilizada en el artículo 17, lo que se ha incorporado en el último texto del Proyecto, y hace otras dos sugerencias con relación al "Voluntariado" y a los datos estadísticos y de investigación, para que se aporte información desagregada por género.

> Informe del Consejo Nacional de la Discapacidad (9 de enero de 2013) en el que se incorporan las diversas observaciones formuladas por las asociaciones que son vocales de la Comisión Permanente y del Pleno del mencionado Consejo Nacional de la Discapacidad y que, en síntesis, se refieren a los siguientes aspectos:

o ONCE: solicita aclaración sobre las implicaciones de lo dispuesto en la letra d) del artículo 12.3, relativo a las funciones de los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad. o Asociación de Sordociegos de España (ASOCIDE): hace una reflexión sobre el carácter general de la norma proyectada, que no permite incluir medidas de contenido concreto específicamente dirigidas a mejorar la calidad de vida de las personas con sordoceguera. o FIAPAS: formula una serie de observaciones a varios artículos del Proyecto, unas de carácter formal (por ejemplo, la relativa a la adecuación de la rúbrica del artículo 6 a su contenido) y otras de carácter material (por ejemplo, la adición en el artículo 15.3 de una circunstancia sobrevenida que pueda desembocar en una limitación en la actividad o la inclusión en el artículo 22 de los medios de comunicación social como uno de los ámbitos en los que los poderes públicos han de adoptar medidas para asegurar la accesibilidad universal a las personas con discapacidad). o CONFEDERACIÓN ESTATAL DE PERSONAS SORDAS (CNSE): presenta una importante cantidad de sugerencias relacionadas específicamente con la lengua de signos y el sector de las personas con discapacidad auditiva, que no se han incorporado en el texto proyectado dada la habilitación de que dispone el Gobierno para la elaboración del Real Decreto Legislativo proyectado.

o CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD FÍSICA Y ORGÁNICA (COCEMFE): incluye una serie de propuestas que, en gran parte, se han incorporado al texto del Proyecto normativo.

> Informes de diversas entidades, públicas o privadas, afectadas por el contenido del proyectado Real Decreto Legislativo a las que se ha dado la posibilidad de alegar, que han sido: FEDERACIÓN ASPERGER ESPAÑA (FAE), Cáritas Española, Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en el Estado Español, ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE EMPLEO CON APOYO (AESE), FEACEM, Confederación Nacional de Centros Especiales de Empleo (CONACEE), Asociación Española de Militares y Guardias Civiles con Discapacidad (ACIME), Comité de Representantes de Personas con Discapacidad de Navarra (CORMIN), ASOCIACIÓN DE PACIENTES PEDIÁTRICOS CON ENFERMEDAD INFLAMATORIA INTESTINAL (APPEII), y Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos.

> Informe de Unión General de Trabajadores, en el que se realizan algunas propuestas como las relativas al ámbito laboral en la definición de inclusión social (artículo 2), a la incorporación del empleo como ámbito en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal (artículo 6), a la sustitución del término "agentes sociales" por "interlocutores sociales" (artículo 57.2), habiendo sido todas ellas recogidas en la última versión del Proyecto normativo, a diferencia de otras propuestas que no se han incorporado (por ejemplo, las relativas a los artículos 24 a 28, manteniéndose los plazos para los estudios integrales por ser más realistas).

> Informe de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) en el que su observación principal radica en que este tipo de medidas deben articularse no desde una regulación positiva, sino mediante códigos de buenas prácticas. En cuanto a las observaciones particulares, se refieren sobre todo al artículo 52 (centros ocupacionales), entre otros.

> Dictamen del Consejo Económico y Social, de 23 de octubre de 2013, en el que se valora positivamente el Proyecto. Asimismo, el Consejo Económico y Social "entiende que el texto objeto de dictamen pretende aclarar y armonizar dichas normas a través de un texto refundido expansivo, sin incurrir por ello en extralimitación, lo que concede margen para aprovechar la ocasión y aclarar determinadas materias, mejorando así los textos que refunde". No obstante, el Dictamen recoge una serie de observaciones: se llama la atención sobre la omisión de cualquier alusión al diálogo social; se recomienda una mayor concreción de la Memoria que acompaña al Proyecto en lo que respecta a la evaluación de su impacto económico; considera que debería quedar claro que las previsiones contenidas en el artículo 4 apartados 1 y 2 del Proyecto se contemplan sin perjuicio de los efectos y garantías o condicionantes que específicamente se contemplen en la normativa sectorial; se entiende en el Dictamen que el hecho de que la regulación contemple en el contrato laboral previsiones específicas para las personas con discapacidad no obsta para que puedan desarrollarse actividades formativas de estas características bajo otras modalidades contractuales vigentes, no limitándolo únicamente al contrato de formación y aprendizaje; con relación al desarrollo reglamentario de la futura norma, se indica que el primer apartado de la disposición final tercera emplaza al Gobierno a dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la Ley, sin embargo, las tres Leyes que refunde el proyecto de Real Decreto Legislativo han sido ya desarrolladas reglamentariamente, resultando confuso que el Proyecto contemple nuevas previsiones de desarrollo normativo ex novo, a excepción de los aspectos que no hubieran sido objeto de regulación hasta el momento de aprobación de la Ley; se llama la atención sobre el tratamiento que en términos generales se ha dado a los plazos en el proyecto de Real Decreto Legislativo al entender que se han realizado modificaciones respecto a las normas de procedencia, alargándolos en unos casos y acortándolos en otros, sin que la Memoria aclare las razones que las han originado (a título de ejemplo, "los plazos fijados en los artículos 23-29 del Proyecto para que el Gobierno realice estudios integrales en materia de accesibilidad y no discriminación, que oscilan entre los cinco y diez años, superan ampliamente los dos años que establecía la normativa de procedencia, la LIONDAU)". El Consejo Económico y Social considera que esta ampliación de plazos puede ser excesiva y dificultar, por tanto, el logro de los fines para los que se habían fijado, esto es, actualizar y revisar la normativa, desvirtuando así el propósito de la norma.

TERCERO.- El texto del proyecto de Real Decreto Legislativo se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 30 de septiembre de 2013.

Su estructura responde al modelo de "Memoria abreviada" lo que se justifica en su primer apartado por considerar que del Proyecto sometido a consulta no se derivan impactos apreciables en alguno de los ámbitos a los que alude el artículo 2 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo.

La memoria comienza examinando la base jurídica y rango normativo del proyecto de Real Decreto Legislativo y la necesidad y oportunidad de la norma en proyecto, recordando que tiene por objeto dar cumplimiento al mandato contenido en la disposición final segunda de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, regularizando, aclarando y armonizando las principales leyes vigentes sobre discapacidad, desde la óptica de los derechos humanos que imprime la Convención que, junto con su Protocolo, fue aprobada el 13 de septiembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Tras subrayar que no hay otras alternativas "pues", la memoria examina el contenido del proyecto de Real Decreto Legislativo y su tramitación.

En cuanto a las alternativas, señala la memoria que no hay otras pues "se trata de un mandato del poder legislativo para elaborar un texto refundido". A continuación, la memoria procede a examinar el contenido del Proyecto y su análisis jurídico. Se analiza también el procedimiento de elaboración de la disposición normativa en proyecto y se refieren los distintos informes que han sido evacuados, así como un resumen de las diversas observaciones formuladas.

Por lo que se refiere al análisis de impactos, y en lo atinente en particular al impacto presupuestario, la memoria se limita a señalar que la norma proyectada, en cuanto se adecua al mandato legal de refundición de normas legales vigentes y contribuye a mejorar la seguridad jurídica, no tiene impacto presupuestario alguno. Y añade lo siguiente: "En cumplimiento del Plan de Austeridad, que exige una absoluta garantía de no incremento de los gastos de personal, las medidas en proyecto no podrán suponer incremento ni de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal".

En lo relativo al impacto por razón de género, indica la memoria lo siguiente:

"Las mujeres con discapacidad son un colectivo muy diverso, ya que además de los diferentes tipos y grados de discapacidad, atraviesa todo el ciclo vital -desde niñas a mujeres mayores- todas las clases sociales y las diferentes identidades culturales de nuestro país. Suponen más de dos millones de mujeres, que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y muchas de ellas en riesgo de exclusión social, aunque todas comparten la posibilidad de padecer rechazo social, lo que produce graves lesiones en su autoestima.

Los datos sobre las personas con discapacidad, extraídos de la Encuesta de Discapacidad, Autonomía Personal y Situaciones de Dependencia (EDAD 2008), última elaborada por el INE en este ámbito, aportan una situación de desventaja de la mujer en distintos ámbitos sociales: el número de mujeres con discapacidad alcanza los 2,3 millones, frente a 1,54 millones de hombres...".

Prosigue la memoria que teniendo en cuenta el diagnóstico sobre la situación de partida, la aplicación de la norma proyectada contribuirá al desarrollo de los objetivos de igualdad entre mujeres y hombres: "El proyecto normativo contiene preceptos de alcance general que contribuyen a la eliminación de desigualdades entre mujeres y hombres así como al cumplimiento de los objetivos de las políticas de igualdad identificados y que pueden distribuirse en tres tipos de medidas: (i) Disposiciones declarativas de alcance general y carácter transversal, como las recogidas en los artículos 2, 3 y 7. (ii) Medidas de acción positiva, previstas en el artículo 67. (iii) Medidas destinadas a solventar la falta de información, con el fin de disponer de datos suficientes para la elaboración de un diagnóstico fiable. A este objetivo responde el artículo 73".

Por todo lo anterior concluye la memoria que desde la perspectiva de impacto de género el proyecto de texto refundido tiene un impacto positivo.

La memoria termina con un apartado relativo al impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad señalando lo siguiente:

"Este proyecto tiene un impacto positivo en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, impacto analizado de conformidad con lo previsto en la disposición adicional quinta de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que se corresponde con la disposición adicional cuarta del proyecto.

La necesidad de una norma que integre las principales leyes en materia de discapacidad, además de un mandato legal, es algo que se venía demandando desde hace mucho tiempo tanto por las organizaciones representativas de personas con discapacidad y sus familias como por la doctrina y por los propios gestores públicos.

En el caso de la LISMI, esta Ley ha ido sufriendo múltiples modificaciones de distinto alcance desde su aprobación. Muchos aspectos de su regulación como la educación, la accesibilidad o el empleo, han sido desarrollados por leyes posteriores específicas en la materia, y tanto su terminología como su enfoque están lejos de los principios y contenido previsto en la Convención.

En este sentido, es necesario refundir las tres leyes principales en materia de discapacidad, aclarándolas, armonizándolas y regularizándolas tomando como referente la Convención, con el enfoque de que las personas con discapacidad son titulares de derechos, y los poderes públicos están obligados a garantizar que el ejercicio de esos derechos sea pleno y efectivo.

Por ello, en su estructura, se dedica un título específico a los derechos de las personas con discapacidad y se reconoce expresamente que el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad se realizará de acuerdo con el principio de libertad en la toma de decisiones, ligado al principio de vida independiente".

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere al proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social.

La competencia corresponde al Pleno de este Consejo pues, con arreglo a lo dispuesto por el número 3 del artículo 21 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 3. Proyectos de decretos legislativos".

Sin embargo, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de octubre de 2013, "teniendo en cuenta el plazo establecido para la aprobación del presente real decreto legislativo", se solicitó la emisión de dictamen "a la Comisión Permanente del Consejo de Estado (...) en el plazo máximo de 9 días", de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado y en el artículo 128.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. Tramitación

Respecto de la tramitación del Proyecto y en el marco de lo dispuesto por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, puede afirmarse que se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- las sucesivas versiones del Proyecto sometido a consulta (incluida su versión definitiva) y la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo que lo acompaña, así como los informes de los distintos órganos y dependencias administrativas que han intervenido en su elaboración. Asimismo, se ha dado amplia audiencia a las entidades representativas del sector afectado.

Se ha optado, como se ha hecho constar en antecedentes, por elaborar una memoria abreviada, lo cual parece razonable en tanto el Proyecto objeto de este dictamen no introduce cambios normativos en el régimen de los derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social, siendo su único objeto la refundición de las disposiciones vigentes. Cabe destacar que a esa memoria se acompañan sendos cuadros de equivalencias entre el texto refundido proyectado, las diferentes disposiciones legales objeto de la refundición y los preceptos vigentes de las normas objeto de refundición, que resultan de gran utilidad a la hora de examinar su contenido y los ajustes previstos.

III. Autorización para refundir

El artículo 49 de la Constitución (dentro de su Capítulo III del Título I, "De los principios rectores de la política social y económica") dispone que los "poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos". Desde entonces, el desarrollo de los derechos y garantías básicas de las personas con discapacidad se ha ido plasmando en un variado elenco de normas que han ido consolidando importantes avances en esta materia. Precisamente, la coexistencia de una serie de normas reguladoras de las distintas vertientes y perspectivas que afectan a este colectivo, las personas con discapacidad, aprobadas además en momentos históricos diferentes, unido todo ello a la propia evolución que ha experimentado el concepto de discapacidad y la manera de enfocar los problemas asociados a la misma -a nivel internacional y nacional- hacen necesario un esfuerzo para armonizar el conjunto de la normativa existente en el campo de los derechos de las personas con discapacidad.

Así, el proyecto de Real Decreto Legislativo tiene por objeto dar cumplimiento al mandato contenido en la disposición final segunda de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en la redacción dada por la disposición final quinta de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, que autoriza al Gobierno para elaborar y aprobar, antes del 31 de diciembre de 2013 y previa consulta al Consejo Nacional de la Discapacidad, un texto refundido en el que se regularicen, aclaren y armonicen las siguientes normas:

(i) la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad;

(ii) la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad; y

(iii) la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

La delegación legislativa referida cumple los requisitos establecidos en los artículos 82 y siguientes de la Constitución, ya que determina las disposiciones objeto de la refundición, fija un plazo concreto para proceder a dicha tarea y atribuye al Gobierno la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales a refundir.

En relación con la labor refundidora, ha de recordarse que la habilitación al Gobierno para elaborar el texto ahora proyectado no se circunscribía a la mera formulación de un texto único, sino que incluía la facultad, conforme al art. 82.5 de la Constitución, de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales objeto de refundición. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, de los dos supuestos de delegación legislativa que distingue el artículo 82.2 de la Constitución, el de la refundición de varios textos legales en uno solo (artículo 82.5 de la Constitución), y el supuesto de Ley de bases para la formulación de un texto articulado (artículo 82.4 de la Constitución), este último supone un mayor margen para la actuación del Gobierno; pero "la labor refundidora que el Legislador encomienda al Gobierno aporta también un contenido innovador, sin el cual carecería de sentido la delegación legislativa". De este modo, el texto refundido, que sustituye a partir de su entrada en vigor a las disposiciones legales refundidas, las cuales quedan derogadas y dejan de ser aplicables desde ese momento, "supone siempre un juicio de fondo sobre la interpretación sistemática de los preceptos refundidos, sobre todo en el segundo tipo de refundición prevista en el art. 82.5 CE, es decir, el que incluye la facultad "de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos", pues ello permite al Gobierno (...) la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de la refundición, con el fin de colmar lagunas, y en todo caso le habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático" (STC 166/2007).

Explica la memoria que en el proyecto de Real Decreto Legislativo objeto de examen se realizan aclaraciones y armonizaciones de los artículos de los tres textos refundidos conforme a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad.

A este respecto hay que tener en cuenta que la Convención no es una de las tres normas objeto de la refundición, sino que la Ley 26/2011, de 1 de agosto, llevo a cabo, como el propio título de la norma indica, la adaptación normativa de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con la Discapacidad, que ya formaba parte de nuestro ordenamiento jurídico desde su entrada en vigor el 3 de mayo de 2008. Es importante recordar a este respecto que la citada Ley 26/2011 de adaptación de la Convención modifica las Leyes 13/1982 y 51/2003 que son objeto de refundición (junto con la Ley 49/2007), de modo que la Convención ya ha sido incorporada expresamente a nuestro ordenamiento jurídico en la forma descrita con las correspondientes adaptaciones de las leyes que ahora se proyecta refundir.

Sin perjuicio de todo ello, recuérdese también que ya con anterioridad a la Ley 26/2011, el Consejo de Ministros había aprobado el 30 de marzo de 2010 un informe sobre las medidas necesarias para la adaptación de la legislación española a la Convención. En el acuerdo de aprobación se aclara que "... Los principios de la Convención y los derechos que en ella se reconocen no difieren en esencia de los recogidos en nuestra Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Sin embargo, comportan un cambio en el concepto de discapacidad, que supone pasar de considerar a la discapacidad como una preocupación en materia de bienestar social, a conceptuarla como una cuestión de derechos humanos; lo que obliga a modificar el enfoque de nuestra normativa interna".

Retomando la citada Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, es su disposición final segunda la que contiene la habilitación al Gobierno para llevar a cabo la tarea refundidora cuyo Proyecto ahora se examina.

Así las cosas, el Proyecto pretende ser un texto completo en el que se incluyen las principales disposiciones de rango legal ordinario que constituyen el régimen de las personas con discapacidad. No introduce innovación legislativa alguna, sino que se circunscribe a una tarea de unificación, sistematización y armonización de normas preexistentes, sin alterar la regulación material que de esas normas resulta. Se atiene, pues, a los límites que impone el artículo 82.5 de la Constitución, en el ejercicio de la delegación legislativa, que en este caso se extiende a "regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos".

Hechas estas precisiones y a la luz de lo previsto en la citada disposición final quinta de la Ley 12/2012, el Consejo de Estado considera que el rango de la norma proyectada -real decreto legislativo- es el adecuado y que dicha norma se dicta al amparo de la autorización contenida en una ley formal, que ha de ser ejercitada dentro de un plazo que todavía no ha expirado, al tiempo que se valora positivamente la labor refundidora llevada a cabo, que consolida en un texto único las disposiciones legales que hasta el momento han venido regulando esta materia y posibilita su mejor estructuración y ordenación.

Ello sin duda contribuirá a una mayor efectividad del principio de seguridad jurídica y permitirá incrementar la claridad del bloque normativo del régimen de derechos de las personas con discapacidad, eliminando la dispersión normativa existente, que siempre dificulta la interpretación y aplicación de las normas.

Sin perjuicio del juicio favorable que merece el texto proyectado, se formulan a continuación una serie de consideraciones.

IV. Consideraciones

Entrando ya en el examen sustantivo del Proyecto, y con la intención de facilitar el contraste entre las observaciones que se formulan y el texto al que se refieren, estima este Consejo de Estado que es preferible seguir el mismo orden y sistemática del Proyecto, de modo que se pasa a continuación a examinar y analizar los diversos Títulos en que se estructura.

De acuerdo con la autorización para refundir anteriormente examinada (apartado III del presente dictamen), el proyecto de texto refundido viene a integrar las siguientes disposiciones vigentes relativas a la protección de las personas con discapacidad: la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad; la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad; y la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Por lo que se refiere a la Ley 13/1982, de 7 de abril, de integración social de las personas con discapacidad, también conocida por sus abreviaturas como LISMI, desarrolló el artículo 49 de la Constitución Española. Se vertebraba en tres ejes fundamentales, la sanidad, la educación y la inserción laboral de las personas con discapacidad, sentando las bases para la adopción de políticas públicas de discapacidad y estableciendo un sistema de prestaciones sociales y económicas, así como medidas de integración, además del reconocimiento del concepto de dignidad como elemento fundamental para la igualdad de las personas con discapacidad.

En segundo lugar, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (LIONDAU), refleja una nueva manera de entender el fenómeno de la discapacidad, en virtud de la cual se considera que las desventajas que presenta una persona con discapacidad no sólo tienen su origen en sus dificultades personales, sino también y sobre todo en los obstáculos y condiciones limitativas impuestas por la propia sociedad. Sobre los principios de no discriminación, acción positiva y accesibilidad universal se configuran en la LIONDAU un conjunto de disposiciones que persiguen, con nuevas medidas (contra la discriminación, de acción positiva, de fomento y de defensa), el objetivo de garantizar y reconocer el derecho de las personas con discapacidad a la igualdad de oportunidades en todos los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social.

Y, en tercer lugar, la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad vino a dar cumplimiento a lo previsto en la disposición final undécima de la LIONDAU. En efecto, la regulación de las condiciones básicas de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal permite comprobar progresivamente en el tiempo el grado de cumplimiento y eficacia en el disfrute de los derechos por parte de las personas con discapacidad.

En atención a ello la citada disposición final undécima establece que el Gobierno, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la LIONDAU, remitirá a las Cortes un proyecto de ley que establezca el régimen de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad. Tal previsión se fundamenta en los principios de legalidad y tipicidad en virtud de los cuales los límites de la actividad sancionadora de las Administraciones Públicas deben estar fijados por Ley, de conformidad con el artículo 25 de la Constitución que exige la reserva de ley en materia sancionadora, un rango necesario de las normas que tipifican las conductas ilícitas y que regulan las sanciones correspondientes con el fin de respetar y hacer respetar las garantías de la ciudadanía en un Estado social y democrático de Derecho. La Ley 49/2007 dio cumplimiento al mandato legal teniendo en cuenta las exigencias constitucionales mencionadas y tomando en consideración lo establecido por las disposiciones comunitarias que exigen a los Estados miembros de la Unión Europea la adopción de las normas necesarias para aplicar sanciones en caso de incumplimiento de las disposiciones nacionales.

Se examina a continuación, siguiéndose, como se ha dicho más arriba, el orden y la sistemática del propio Proyecto, los diversos Títulos en que se estructura: (a) Disposiciones generales; (b) Derechos y obligaciones de las personas con discapacidad; (c) Igualdad de oportunidades y no discriminación; y (d) Infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

a) Disposiciones generales

El Título Preliminar, bajo la rúbrica "Disposiciones generales", se divide en tres Capítulos.

En el Capítulo I se recoge el objeto de la norma proyectada (artículo 1), una serie de definiciones de diversos conceptos (artículo 2), y los principios (artículo 3). Lo primero que debería revisarse es la rúbrica del propio Capítulo ("Objeto y principios"), cuando la parte, por lo menos la más extensa, la constituyen las definiciones que se recogen en el artículo 2.

El artículo 1, al igual que ocurre con otros muchos preceptos del Proyecto, es prácticamente una reproducción de los preceptos de las normas objeto de refundición. En concreto, el apartado 1 del artículo 1 del Proyecto se corresponde con el artículo 1 de la LIONDAU y el apartado 2 del artículo 1 del Proyecto es una reproducción del artículo 1 de la Ley 49/2007. Ninguna objeción, pues, plantea el citado precepto.

El artículo 2 del texto refundido proyectado integra una serie de definiciones. Los conceptos, que ahora aparecen agrupados en un mismo precepto, estaban ya definidos en distintos artículos de la LIONDAU excepto tres, la "discapacidad", la "discriminación por asociación" y la "inclusión social".

Conviene recordar a este respecto que la exposición de motivos de la LIONDAU justificaba la necesidad de su promulgación en dos razones principales: en primer lugar, la persistencia en la sociedad de desigualdades y, en segundo lugar, los cambios operados en la manera de entender la discapacidad. También la Convención, objeto de adaptación por la Ley 26/2011, en su preámbulo, reconoce que la discapacidad es un concepto que evoluciona ya que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones. Esta idea de la discapacidad, aceptada internacionalmente, es la que se ha venido incorporando a nuestro ordenamiento jurídico inspirada por el artículo 1 de la Convención y ahora se hace más expresa en el artículo 2 del Proyecto.

Ahora bien, como ya se ha puesto de manifiesto en diversas ocasiones, la delegación legislativa contenida en la autorización al ejecutivo para refundir los textos legales no permite introducir innovaciones en el ordenamiento jurídico pero sí llevar a cabo una aclaración suficiente del sentido a veces poco preciso de las normas refundidas, que facilita el mejor encaje de las mismas con otras que les afectan, también objeto de la delegación legislativa. El Consejo de Estado ha señalado en este sentido (vid., entre otros, el dictamen 808/2011, relativo al proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante) lo siguiente: "... ese proceder, que puede llegar a la inclusión de nuevos preceptos, es plenamente conforme al régimen constitucionalmente diseñado para esta autorización, tal y como ha sentado la STC 122/1992, de 6 de febrero, por cuanto la facultad conferida de "aclarar, regularizar y armonizar" así lo habilita; y este criterio es mantenido por la jurisprudencia constitucional concretándose en algún supuesto específico (STC 166/2007, de 4 de julio de 2007, FJ 8), en el entendimiento de que esa facultad añadida en la autorización para refundir permite la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de refundición, con el fin de colmar lagunas y, en todo caso, habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido resulte coherente y sistemático".

Entrando en el examen del texto proyectado, por lo que se refiere al concepto de "discapacidad", no se recoge expresamente en ninguno de los textos refundidos, sino que, como se ha indicado, se encuentra en el artículo 1 de la Convención. Ahora bien, a juicio del Consejo de Estado no resulta inadecuada la inclusión de esta definición ("discapacidad") pues, además de resultar de los propios principios y garantías recogidos en las normas objeto de refundición, en el propio Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de marzo de 2010, que aprobó el Informe sobre las medidas necesarias para la adaptación de la legislación española a la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad, se aclara que (...) "Los principios de la Convención y los derechos que en ella se reconocen no difieren en esencia de los recogidos en nuestra LIONDAU (norma que ahora se refunde). Sin embargo, comportan un cambio en el concepto de discapacidad, que supone pasar de considerar a la discapacidad como una preocupación en materia de bienestar social, a conceptuarla como una cuestión de derechos humanos; lo que obliga a modificar el enfoque de nuestra normativa interna".

Lo mismo podría decirse respecto del concepto de "inclusión social" pues, a la vista de la documentación que integra el expediente y de la propia evolución del concepto de discapacidad, parece razonable una actualización del concepto de integración social reflejado en la LISMI por el más adecuado de "inclusión social" que va más allá de las estrategias de normalización, hacia el pleno disfrute del derecho a vivir de forma independiente y participar en todos los asuntos de la comunidad.

Sin embargo, mayores dificultades ofrecen otras incorporaciones en el seno de la refundición proyectada como es el caso del término "discriminación por asociación" (la circunstancia personal o social que motiva el trato peyorativo no concurre en la persona discapacitada, sino en alguno de sus allegados o persona "asociada") que la propia memoria reconoce que constituye una novedad. Aunque, en efecto, este concepto viene siendo habitualmente empleado (con distinta terminología: "discriminación por asociación", "discriminación por vinculación", ...) sobre todo a partir de la Sentencia de 17 de julio de 2008 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el asunto C-303/06, Coleman v. Atridge, donde se reconoce la existencia de este tipo de discriminación, sin embargo, el Consejo de Estado considera que el Gobierno, en su labor de refundición, debería seguir más de cerca los textos legales que se refunden, evitando innovaciones que, en todo caso, podrían ser objeto de una posterior iniciativa legislativa como más adelante se indicará.

También plantea algunas dudas el artículo 3 del Proyecto que es una reproducción del artículo 3 de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, incorporando principios que no están incluidos en ninguna de las normas que han de refundirse. Con la refundición se atribuye al Gobierno una operación técnica y no creadora: sistematizar y articular en un texto único una pluralidad de leyes que inciden sobre el mismo objeto, sin alterar la regulación de esa pluralidad de normas, aunque la delegación puede incluir la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de refundirse. La Convención, como ya se ha puesto de manifiesto más arriba, fue ratificada por España el 21 de abril de 2008 (entró en vigor el 3 de mayo de 2008) y fue integrada por la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, norma que modificó las tres leyes que ahora han de ser refundidas. Hubiera sido, por tanto, más deseable que la Ley 26/2011 que ya modificó el artículo 2 de la LIONDAU relativo a los "principios" hubiese integrado la enumeración de principios del artículo 3 de la Convención, en lugar de hacerlo ahora directamente el Proyecto aunque la facultad en la autorización para refundir permita la explicitación de normas complementarias a las que son objeto de refundición, con el fin de colmar lagunas y con la finalidad de dar coherencia y sistematicidad al texto refundido.

En el Capítulo II del Título Preliminar se concretan los ámbitos subjetivo (artículo 4) y material (artículo 5) de la Ley, esto es, se determina quiénes son titulares de los derechos que la Ley garantiza así como el reconocimiento de situaciones asimiladas.

El artículo 4 del Proyecto refunde los artículos 4 y 7 de la LIONDAU y de la LISMI, respectivamente. Y el artículo 5 (ámbito de aplicación en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal) es, prácticamente, una reproducción del artículo 3 de la LIONDAU, aunque añade expresamente en la letra h) el ámbito del empleo, lo que no suscita ninguna objeción pues no sólo se desprende del último párrafo del propio artículo 3 de la LIONDAU sino que, además, la LISMI fue modificada en este sentido por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social con el objeto de transponer la Directiva 2000/78/CE del Consejo de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. Y, en todo caso, se observa que, respetando los límites del mandato de refundición, se conserva la cláusula de supletoriedad en el ámbito del empleo en materia de igualdad de oportunidades y no discriminación que recogía el artículo 3 de la LIONDAU y que ahora se ubica en el artículo 64.3 del texto refundido, respecto del Título II.

El Capítulo III consta de un solo precepto, el artículo 6, que afirma el respeto a la autonomía de las personas con discapacidad, como pieza fundamental para el ejercicio de sus derechos. Hay que señalar que el principio de libertad en la toma de decisiones es un principio que está recogido en la LIONDAU (artículo 2.a) y que se inserta en el principio de vida independiente ("la situación en la que la persona con discapacidad ejerce el poder de decisión sobre su propia existencia..."). Convendría valorar si, desde un punto de vista sistemático, el contenido del artículo 6 tendría un mejor acomodo en el artículo 3 donde se recogen los principios, como hace la LIONDAU (y la misma Convención, en su artículo 3).

En todo caso, aunque el contenido del citado artículo 6 va más allá de lo previsto en el artículo 2.a) de la LIONDAU, a juicio del Consejo de Estado, entra dentro de la función armonizadora la redacción propuesta por el Proyecto y es adecuado de acuerdo con la importancia que en las normas objeto de refundición se da a este principio de autonomía e independencia individual de las personas con discapacidad, incluida la libertad de tomar sus propias decisiones, en cuanto principio que informa todos los derechos que se regulan en el propio texto refundido, conllevando la obligación de adoptar medidas de accesibilidad en la información a las personas con discapacidad, mediante los apoyos pertinentes. Además, téngase también en cuenta que la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención, como garantía del respeto a la autonomía de las personas con discapacidad, modifica diversas leyes incluyendo la regulación del derecho a la información en formatos adecuados que resulten accesibles y comprensibles a las personas con discapacidad, así como el sistema de apoyos para la prestación del consentimiento (Ley 30/1977, de 27 de octubre, sobre extracción y trasplante de órganos; Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de profesiones sanitarias, etcétera).

b) Derechos y obligaciones de las personas con discapacidad

El Título I se abre con una declaración genérica "Las personas con discapacidad tienen los mismos derechos que los demás ciudadanos conforme a nuestro ordenamiento jurídico" (artículo 7.1). Seguidamente se hace referencia a la actuación de los poderes públicos en cuanto que promoverán las medidas necesarias para hacer efectivo este derecho a la igualdad y se refuerza la consideración especial de la discriminación múltiple, para garantizar los derechos de quienes pueden estar en esta situación de especial vulnerabilidad, protegiéndose de manera singularmente intensa a las niñas, niños y mujeres con discapacidad, mayores con discapacidad, mujeres con discapacidad víctimas de violencia de género, personas con pluridiscapacidad u otras personas con discapacidad integrantes de minorías.

La memoria justifica que este precepto es acorde con lo dispuesto en los artículos 4 (obligaciones generales), 5 (igualdad y no discriminación) y 16 (que se refiere expresamente al género y a la edad como factores de discriminación múltiple) de la Convención. Una vez más debe reiterarse que la Convención no es objeto de refundición habiendo sido adaptada por la Ley 29/2011 cuya disposición final segunda autoriza precisamente al Gobierno para elaborar y aprobar un texto refundido en el que se regularicen, aclaren y armonicen la Ley 13/1982, la Ley 51/2003 y la Ley 49/2007.

En todo caso, el contenido del citado artículo 7 del Proyecto se basa en lo previsto en los artículos 1 y 5 de la LIONDAU y 1 y 3 de la LISMI, por lo que se considera adecuado a la autorización de refundición referida. Sin perjuicio de que el citado precepto proyectado es también coherente con el artículo 14 de la Constitución; el apartado segundo de este artículo es coherente con el 9.2 de la Constitución, y los apartados 3 y 4 son coherentes con el artículo 49 de la Constitución.

Este Título I, tras el referido artículo 7, se divide en nueve capítulos. El Capítulo I contiene la regulación del Sistema Especial de Prestaciones Sociales y Económicas de la LISMI, a cuyo acceso o pervivencia en su percepción tienen derecho aquellas personas que reúnan los requisitos establecidos, y que se complementa con el contenido de la disposición transitoria única. Los Capítulos II a VIII regulan el derecho a la protección de la salud, a la atención integral, a la educación, a la vida independiente, al trabajo, a la protección social y el derecho de participación en los asuntos públicos. Finalmente, el Capítulo IX establece las obligaciones de los poderes públicos para garantizar la efectividad de los derechos.

El Capítulo I ("Sistema de prestaciones sociales y económicas"), integrado por los artículos 8 y 9 del texto refundido proyectado, mantiene la acción protectora del sistema especial de prestaciones sociales y económicas que estableció la LISMI (Título V), si bien en el Proyecto (artículo 8) no se ha incorporado el subsidio de garantía de ingresos mínimos y el subsidio por ayuda de tercera persona, lo que es adecuado por haber sido suprimidos por la disposición transitoria undécima del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. No obstante, se recoge expresamente en el proyecto de texto refundido como derecho transitorio que las personas beneficiarias siguen manteniendo el derecho a la percepción del correspondiente subsidio que tenían conforme a la LISMI, siempre que continúen reuniendo los requisitos exigidos para su concesión y no opten por percibir la prestación no contributiva de la Seguridad Social o asignación económica por hijo a cargo, sin alterar, en modo alguno, el régimen jurídico vigente actualmente. En el artículo 9 del Proyecto se recoge la regulación sobre la asistencia sanitaria y farmacéutica del sistema especial de prestaciones sociales y económicas previsto en la LISMI (artículo 10.2).

El Capítulo II relativo al "Derecho a la protección de la salud" se inicia con el reconocimiento del derecho a la protección de la salud (artículo 10). Su contenido es coincidente con los artículos 3 y 4 de la LISMI. En concreto, en el apartado 1 del artículo 10 del Proyecto, se recoge el derecho a la protección de la salud que se reconoce en el artículo 3 de la LISMI, artículo que establece como obligación del Estado la prevención, los cuidados médicos y psicológicos y la rehabilitación adecuada. La salud sexual y reproductiva se encuadra en el derecho a los servicios que tienden a prevenir la aparición de la discapacidad, reconocido en el artículo 7.3 de la LISMI y, de forma más específica y expresa, en el artículo 9.3 de la LISMI. Además, la salud sexual y reproductiva está igualmente recogida, de forma expresa, en el artículo 25 a) de la Convención. El apartado 2, en lo que se refiere a los "sujetos privados", tiene su fundamento en el artículo 4.2 de la LISMI. Hay que señalar, además, que dentro de las funciones de regularización, se incluye una remisión a la legislación sanitaria vigente, como marco normativo de aplicación a las actuaciones de las Administraciones Públicas y sujetos privados. Respecto del apartado 3, la LISMI reconoce la necesidad de llevar a cabo acciones de ordenación y coordinación en el campo de la salud pública y de los servicios sociales en los artículos 8 y 9. En materia de prevención de la discapacidad, conforme a dichos artículos, deben fijarse principios y normas de coordinación de las distintas actuaciones públicas, que el artículo 8 configura como obligaciones del Estado "en el campo de la salud pública y de los servicios sociales". Por otra parte, las obligaciones reconocidas en el artículo 3 de la LISMI presuponen necesariamente una coordinación entre los servicios sanitarios y los de carácter social. El inciso final de este apartado responde exclusivamente al principio de igualdad en el ejercicio de los derechos (en este caso, del derecho a la protección de la salud).

En consecuencia, considera el Consejo de Estado que no es objetable tampoco en este punto la redacción dada por el Proyecto.

Dentro de ese Capítulo II, en el artículo 11 relativo a la regulación de la prevención, se sustituye el término "prevención de minusvalías" del artículo 8 de la LISMI, y se hace referencia a "prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades". No se objeta la sustitución del término "minusvalía", aunque no se justifica ni en la memoria ni en la tabla de equivalencias que consta en el expediente el origen de la expresión "prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades" que aparece en diversos preceptos (i. e., además del artículo 9, en los artículos 4, 50, 51 o disposición adicional sexta).

Los artículos 8 y 9.1 de la LISMI se refunden en uno único, el artículo 11 del Proyecto. Y la disposición adicional sexta del Proyecto reproduce el apartado 2 del artículo 9 de la LISMI y señala lo siguiente: "Sin perjuicio de las competencias que puedan corresponder a las demás administraciones públicas, el Gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, elaborará cuatrienalmente un plan nacional de prevención de deficiencias y de intensificación de discapacidades en los términos previstos en el artículo 11. El plan se presentará a las Cortes Generales para su conocimiento, y se les informará anualmente de su desarrollo y grado de cumplimiento".

A juicio del Consejo de Estado sería más adecuado incorporar el contenido de la disposición adicional sexta en el artículo 11 del Proyecto con el fin de dotar de mayor unidad a esta materia de los planes de prevención, siguiendo así la propia estructura de la norma que se refunde. Sin perjuicio de ello, el precepto proyectado debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia ("... el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia acordará criterios, recomendaciones y condiciones mínimas que deberían cumplir los Planes de Prevención de las Situaciones de Dependencia que elaboren las Comunidades Autónomas, con especial consideración de los riesgos y actuaciones para las personas mayores"), por lo que se sugiere una remisión a la citada Ley 39/2006.

El artículo 12 relativo a los equipos multiprofesionales coincide prácticamente con lo previsto en el artículo 10 de la LISMI. Se advierten pequeñas modificaciones como el empleo de la denominación genérica de "equipos multiprofesionales de atención a la discapacidad" o "equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad" para designar a los órganos encargados de valorar y calificar las situaciones de discapacidad para su reconocimiento oficial por el órgano administrativo competente, siendo coherente con el resto de legislación, en concreto, con los regulados por el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad.

También se observan unas pequeñas variedades en el régimen de funciones de los equipos multiprofesionales de calificación y reconocimiento del grado de discapacidad, en concreto al momento de emitir el dictamen técnico -ya previsto en la LISMI- donde se añade ahora que se tendrán en cuenta no solo deficiencias, limitaciones y barreras, sino también capacidades y habilidades, lo que no es objetable además de que está conectado con lo señalado por la Convención Internacional.

En cuanto al Capítulo III relativo a la "atención integral", el artículo 13 del Proyecto reproduce prácticamente el contenido del artículo 18 de la LISMI. Únicamente, se sustituye el concepto de rehabilitación utilizado por la LISMI, por el de "atención integral", lo que no se objeta pues es más adecuado a la nueva terminología empleada por la propia Convención. También son objeto de revisión terminológica los programas que pueden comprender la atención integral: (i) Habilitación o rehabilitación médico-funcional, en lugar de rehabilitación médico-funcional, en línea con lo previsto en la Convención. (ii) Atención, tratamiento y orientación psicológica, en vez de tratamiento y orientación psicológica. (iii) Educación, sin hacer la antigua distinción discriminatoria entre educación general y especial. (iv) Apoyo para la actividad profesional, en lugar de recuperación profesional.

Estos programas de atención que se enumeran en el artículo 13.2 del Proyecto se desarrollan seguidamente en los artículos 14 a 17, respectivamente, respetando el contenido sustancial de los artículos 18 a 22 y 32 a 35 de la LISMI (en particular, el artículo 13 del texto refundido proyectado se corresponde con el contenido de los artículos 18, 19.3 y 21 de la LISMI; el artículo 14 con el contenido de los artículos 19.1 y 2, y 20 de la LISMI, y el artículo 15, con el del artículo 22 de la LISMI; además, los distintos apartados del artículo 17 del Proyecto de texto refundido se corresponden con lo previsto en los artículos 32.2, 33, 34 y 35.1 de la LISMI), lo que no suscita objeción alguna a este Consejo de Estado. Tan solo, en lo relativo al artículo 16 ("Educación"), conviene tener en cuenta que el Capítulo IV que desarrolla este derecho, y tal y como se recoge en la LISMI, establece como regla general "el sistema ordinario de la educación general mediante los apoyos y ajustes" que correspondan, pero previendo también -aunque de modo excepcional- la escolarización de este alumnado en centros de educación especial cuando sus necesidades no puedan ser atendidas en los centros ordinarios con apoyos, tomando siempre en consideración la opinión de los padres. Esta previsión excepcional, que sí se recoge en el artículo 18.3 del Proyecto, debería ser tenida en cuenta también en el artículo 16 del Proyecto o, cuando menos, a modo de remisión.

El Capítulo IV (artículos 18 a 21) se refiere al derecho a la educación dentro del marco de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, reconociendo una "educación inclusiva, de calidad y gratuita" para las personas con discapacidad. La escolarización de este alumnado se llevará a cabo en centros ordinarios, como ya se ha indicado correspondiendo a las administraciones públicas educativas asegurar un sistema educativo inclusivo en todos los niveles educativos "prestando atención a la diversidad de necesidades educativas del alumnado con discapacidad mediante la regulación de apoyos y ajustes" y sólo cuando excepcionalmente sus necesidades no puedan ser atendidas se llevará a cabo la escolarización en centros de educación especial o unidades sustitutorias que se restringe a supuestos de excepcionalidad en los que se tomará en consideración la voluntad de los padres o tutores.

En definitiva, este Capítulo IV proyectado aclara, armoniza y regula los artículos de la LISMI no "desplazados" o derogados por la legislación en materia de educación, tomando como referencia, a efectos de principios, directrices y terminología, el artículo 24 de la Convención. Se mantiene la gratuidad en la enseñanza, tal y como viene recogida en el artículo 30 de la LISMI.

En cuanto al artículo 21 ("Valoración de las necesidades educativas"), hay que recordar que el artículo 12.1 del Proyecto regula de forma genérica la figura de los equipos multiprofesionales de atención a la discapacidad, conforme a lo previsto con carácter general en el artículo 10.1 de la LISMI. Pues bien, el artículo 21 del Proyecto es adecuado toda vez que en el ámbito educativo estos equipos multiprofesionales reciben la denominación de "servicio de orientación educativa" (o "servicios o profesionales especializados en la orientación educativa, psicopedagógica y profesional" de acuerdo con el artículo 157.1.h) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, "Corresponde a las Administraciones educativas proveer los recursos necesarios para garantizar, en el proceso de aplicación de la presente Ley:... h) La existencia de servicios o profesionales especializados en la orientación educativa, psicopedagógica y profesional"). Únicamente a este respecto, debería tenerse en cuenta la tramitación del proyecto de Ley Orgánica de Mejora para la Calidad Educativa y la aprobación, por el Consejo de Ministros el 17 de mayo de 2013, de su remisión a las Cortes Generales en la medida en que la versión final de la norma en materia de educación proyectada pueda ofrecer una denominación diferente para estos servicios de orientación educativa.

Por otro lado, el Proyecto dedica el Capítulo V del Título I a la regulación del "derecho a vivir de forma independiente" y a participar plenamente en todos los aspectos de la vida, para lo cual los poderes públicos tienen que adoptar aquellas medidas necesarias para asegurar la accesibilidad universal. El Capítulo se divide en dos Secciones:

> La Sección 1ª se ocupa de las condiciones de accesibilidad que deben reunir los ámbitos enumerados en el artículo 5 para garantizar unos mismos niveles de igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos con discapacidad. El Consejo de Estado, con excepción de los plazos a los que más adelante se hace referencia, no formula objeciones al texto refundido que se proyecta en esta Sección pues se corresponde con la LIONDAU, en particular con sus artículos 10 (plenamente coincidente con el artículo 23 del Proyecto) y 10 bis (coincidente con el artículo 28 del Proyecto), así como con las disposiciones finales quinta, sexta, séptima, octava y novena también de la LIONDAU. Las condiciones en el ámbito del empleo se regulan en el artículo 40 del Proyecto, coincidente con el artículo 37 bis de la LISMI, incorporado por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, para transponer el contenido de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. El Consejo de Estado considera adecuada la ubicación de este artículo 40 del Proyecto dentro del Capítulo VI sobre el derecho al trabajo.

Por otro lado, las condiciones de accesibilidad a que se refiere la citada Sección 1ª tienen ya su correspondiente desarrollo reglamentario mediante los siguientes reales decretos:

o Real Decreto 366/2007, de 16 de marzo, por el que se establecen las condiciones de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad en sus relaciones con la Administración General del Estado. o Real Decreto 505/2007, de 20 de abril, por el que se aprueban las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización de los espacios públicos urbanizados y edificaciones. o Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento sobre las condiciones básicas para el acceso de las personas con discapacidad a las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social. o Real Decreto 1544/2007, de 23 de noviembre, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los modos de transporte para personas con discapacidad.

En esta Sección 1ª se agrupan otras condiciones de accesibilidad como, por ejemplo, en materia de edificación: el artículo 26 del Proyecto es coincidente con el artículo 54 de la LISMI y está en concordancia con las previsiones recogidas en el Código Técnico de Edificación, por lo que no se hace ninguna objeción.

Sin perjuicio de todo ello, a juicio del Consejo de Estado y de acuerdo con lo informado por otros órganos preinformantes como el Consejo Económico y Social, sí que convendría reconsiderar el tratamiento que en términos generales se ha dado a los plazos. A modo de ejemplo, la disposición final séptima de la LIONDAU dispone lo siguiente: "En el plazo de dos años desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno deberá realizar los estudios integrales sobre la accesibilidad a dichos bienes o servicios que se consideren más relevantes desde el punto de vista de la no discriminación y accesibilidad universal". Esta disposición ha sido incorporada por el artículo 24.2 del Proyecto que dispone ahora lo siguiente: "Con el fin de revisar y actualizar la normativa vigente, el Gobierno deberá realizar, al menos cada cinco años, los estudios integrales sobre la accesibilidad a dichas tecnologías, productos o servicios que se consideren más relevantes desde el punto de vista de la no discriminación y accesibilidad universal. En estos estudios se tendrán en cuenta las dificultades derivadas de déficits en las capacidades cognitivas". El Consejo de Estado entiende que deberían acomodarse los plazos a las normas objeto de refundición, en este caso a la LIONDAU, manteniendo el plazo de dos años para la realización de estudios integrales.

En este mismo sentido del tratamiento de los plazos que hace el Proyecto, señala por otro lado la disposición final quinta de la LIONDAU en sus párrafos tercero y siguientes del apartado 1 que las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación serán obligatorias según el calendario siguiente:

(i) "En el plazo de tres a cinco años desde la entrada en vigor de esta Ley, todos los entornos, productos y servicios nuevos serán accesibles, y toda disposición, criterio o práctica administrativa discriminatoria será corregida".

(ii) "En el plazo de doce a catorce años desde la entrada en vigor de esta Ley, todos los entornos, productos y servicios existentes y toda disposición, criterio o práctica cumplirán las exigencias de accesibilidad y no discriminación".

El artículo 28 del Proyecto señala, a este respecto, lo siguiente:

(i) "No obstante, en todo caso desde el 4 de diciembre de 2008 todos los entornos, productos y servicios nuevos a partir de dicha fecha serán accesibles, y toda disposición, criterio o práctica administrativa discriminatoria habrá sido corregida".

(ii) "Todos los entornos, productos y servicios existentes y toda disposición, criterio o práctica cumplirán las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación antes del 4 de diciembre de 2017".

A juicio del Consejo de Estado debe corregirse la redacción dada al citado artículo 28 del texto refundido proyectado que reproduce prácticamente el contenido de una norma que se aprobó en el año 2003 y que preveía que "al menos desde el 4 de diciembre de 2008", todos los entornos, productos y servicios nuevos "serán accesibles", y toda disposición, criterio o práctica administrativa discriminatoria "habrá sido corregida". Evidentemente, esa misma redacción no se puede incorporar al Proyecto sometido a examen aun cuando se mantenga su contenido con las correspondientes adaptaciones temporales.

En el mismo sentido conviene revisar la redacción dada al párrafo segundo del artículo 29.4 del Proyecto.

> La Sección 2ª recoge una serie de medidas de acción positiva dirigidas a apoyar el ejercicio del derecho a la vida independiente. Todas ellas estaban ya contempladas en la LISMI, por lo que el Consejo de Estado no formula ninguna objeción.

Se tratan del subsidio de movilidad y compensación por gastos de transporte, que forma parte de la vigente acción protectora del sistema de prestaciones sociales y económicas (artículo 12 de la LISMI) y aquellos otros aspectos de la atención de las personas con discapacidad, que la LISMI recogía en una sección referida a movilidad y barreras arquitectónicas (Título IX, Sección 1ª): medidas para facilitar el estacionamiento de vehículos, reserva de viviendas, el concepto de rehabilitación de vivienda u otras medidas públicas de accesibilidad (artículos 55 y 56 de la LISMI).

El Consejo de Estado advierte, tan solo, que en determinados preceptos no se sigue tan de cerca el texto de la norma refundida como sería deseable, como ocurre en el artículo 30 del Proyecto donde se indica que los Ayuntamientos adoptarán las medidas adecuadas para facilitar el estacionamiento de los vehículos automóviles pertenecientes a personas que por razón de su discapacidad vean afectada su movilidad, omitiendo "con problemas graves [de movilidad]", como sí dice expresamente el artículo 60 de la LISMI.

Otro de los derechos que se regulan en el Título I es el derecho al trabajo de las personas con discapacidad que se encuentra en el Capítulo VI (artículos 35 a 47 del proyecto de texto refundido) y se estructura en cuatro Secciones: (i) la primera recoge las disposiciones generales; (ii) la segunda, una serie de medidas de acción positiva en el empleo ordinario; (iii) la tercera, se dedica al empleo protegido; y (iv) la cuarta recoge el empleo autónomo.

En la Sección primera, se establecen las garantías para el ejercicio del derecho del trabajo en condiciones de igualdad de trato y no discriminación, recogidas ya en los artículos 37 y siguientes de la LISMI, tras su modificación por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. A través de esta última, como ya se ha indicado más arriba, se transpuso al ordenamiento jurídico español la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. En línea con lo previsto en la citada Directiva, cabe resaltar dos cuestiones: (i) el reconocimiento expreso, en el artículo 35.6 del Proyecto, de la consideración de la conducta de acoso por razón de discapacidad en los términos definidos en la propia Ley, como acto discriminatorio en todo caso, y (ii) la aclaración que se hace en el artículo 35.7 de que toda orden de discriminar a personas por motivo o por razón de su discapacidad, constituye una acción discriminatoria.

A juicio del Consejo de Estado, aunque el artículo 35 proyectado reproduce prácticamente lo señalado en los artículos 37 y siguientes de la LISMI, debería valorarse la conveniencia de eliminar los apartados 3 y 4 del artículo 35 del Proyecto que suponen una reiteración de lo dispuesto en el artículo 2, en el elenco de definiciones y donde se ubican (en los apartados c y d) tanto el concepto de discriminación directa (en idénticos términos al apartado 3 del artículo 35) como de discriminación indirecta (también muy similar al apartado 4 del artículo 35 con una mínima adaptación en este último al aspecto laboral).

El artículo 36 recoge el principio de igualdad de trato en el empleo en similares términos al formulado en el artículo 37 de la LISMI, regularizando su definición conforme al ámbito de la Directiva 2000/78/CE, por lo que el Consejo de Estado no hace objeciones.

Por otro lado, el artículo 37 del texto refundido proyectado comienza señalando cuál es la finalidad de la política de empleo integrando el artículo 37 de la LISMI y ajustándolo a la redacción del artículo 27.1 de la Convención Internacional. Seguidamente, el apartado 2 del artículo 37 del Proyecto define los tipos de empleo a través de los cuales las personas con discapacidad pueden ejercer su derecho al trabajo, de acuerdo con la normativa vigente sobre empleo de personas con discapacidad; la clasificación de los tipos de empleo no responde a ningún precepto de las normas objeto de refundición, sino que tiene una naturaleza meramente declarativa.

El Consejo de Estado considera que el precepto proyectado entra dentro de la función armonizadora con el propósito de ordenar los tipos de empleo que en la LISMI está actualmente mezclada (empleo ordinario, artículos 37 y 38; empleo protegido, artículos 41 y siguientes y empleo autónomo, artículo 38.4) y, además, sirve de guía para la estructura del Capítulo VI del Título I del Proyecto.

Finalmente, el apartado 3, dentro también de la función de armonización, remite a la "normativa reguladora de la materia", eliminando la regulación expresa que se hace en el artículo 38.3 de la LISMI.

El artículo 38 del Proyecto se corresponde con el artículo 39 de la LISMI, si bien regulariza y armoniza su contenido, sustituyendo básicamente la denominación de las Oficinas de Empleo del INE por "servicios públicos de empleo" (además de incorporar la figura de las agencias de colocación, conforme a lo previsto en la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo). En todo caso, convendría unificar el criterio de denominación en todo el precepto pues si bien en el apartado primero sí que se alude a los servicios públicos de empleo, en los apartados 2 y 3 vuelve a aparecer la anterior denominación de oficinas de empleo.

En cuanto a las ayudas para favorecer la inclusión laboral de las personas con discapacidad (artículo 39 del Proyecto), se reproduce el artículo 38.4 de la LISMI. La única diferencia es la inclusión del último inciso relativo a las "entidades de la economía social" que no se objeta por este Consejo de Estado pues se entiende que procede tras la aprobación de la Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social.

En la Sección segunda, se recogen las medidas de acción positiva en el "empleo ordinario" reproduciendo lo previsto en la LISMI, en sus artículos 37 bis (coincidente con el artículo 40 del Proyecto) y 38 (coincidente con el artículo 42 del Proyecto). Tan solo el artículo 41 es descriptivo de lo que son los servicios de empleo con apoyo, sin apartarse de la regulación vigente haciendo una remisión a la regulación reglamentaria (vid. en este sentido el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1104/2007 que examinó el proyecto de Real Decreto por el que se regula el programa de empleo con apoyo como medida de fomento de empleo de personas con discapacidad en el mercado ordinario de trabajo).

La Sección tercera regula el "empleo protegido" en sus artículos 43 a 47. Estos preceptos reproducen, prácticamente, lo dispuesto en los artículos 42 a 45 de la LISMI. Únicamente, se incluyen dos artículos en el Proyecto, el 46 (dentro de la Sección tercera) y 47 (como único artículo de la Sección cuarta) relativos, respectivamente, al empleo protegido en enclaves laborales y al empleo autónomo. El Consejo de Estado no objeta la inclusión de estos dos preceptos que, en todo caso, se tratan de meras declaraciones que completan el repertorio de tipos de empleo y que, en todo caso, hacen una remisión a la regulación de desarrollo refiriéndose -aunque no se cita- al Real Decreto 290/2004, de 20 de febrero, por el que se regulan los enclaves laborales como medida de fomento del empleo de las personas con discapacidad y a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo (artículo 27.1) y Ley 5/2011, de 29 de marzo, de Economía Social.

El Capítulo VII ("Derecho a la protección social") tampoco sufre apenas modificaciones respecto de la estructura originaria de la LISMI. Los artículos que lo integran, 48 a 52, vienen a integrar el contenido de los artículos 49 a 53 de la LISMI con mínimas alteraciones que son acordes con la función armonizadora como, por ejemplo, la rúbrica del artículo 52 del Proyecto ("Centros ocupacionales") frente a la del artículo 53 de la LISMI ("Finalidad, condiciones y creación y sometimiento de centros ocupacionales").

El Capítulo VIII regula el derecho de participación en los asuntos públicos y está compuesto por los artículos 53 a 56, aglutinando las distintas vías de participación de las personas con discapacidad en los asuntos públicos.

Aunque el Capítulo integra en buena medida los artículos de la LIONDAU en relación con la participación de las personas con discapacidad, a juicio del Consejo de Estado, se sugiere que se siga más de cerca el texto de la norma objeto de refundición sin perjuicio de que la función armonizadora del Gobierno permita acomodar los derechos de la Convención como sucede, por ejemplo, en el caso de los artículos 53 ("Derecho de participación en la vida política") y 54.1 ("Derecho de participación en la vida pública") de acuerdo con el contenido del artículo 29 de la Convención.

Este Capítulo VIII dedica también los artículos 55 y 56, respectivamente, al "Consejo Nacional de la Discapacidad" y a la "Oficina de Atención a la Discapacidad", órgano del Consejo Nacional de la Discapacidad, de carácter permanente y especializado, incorporando así íntegramente el contenido del artículo 15.3 de la LIONDAU, encargado de promover la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

Con relación a la denominada en el Proyecto "Oficina de Atención a la Discapacidad", conviene recordar que, por un lado, la LIONDAU se refiere a una "oficina permanente especializada". En concreto, el párrafo segundo del artículo 15.3 señala lo siguiente: "... corresponderá al Consejo Nacional de la Discapacidad la promoción de la igualdad de oportunidades y no discriminación de las personas con discapacidad, a cuyo efecto se constituirá en su seno una oficina permanente especializada, con la que colaborarán las asociaciones de utilidad pública más representativas de las personas con discapacidad y sus familias". Por otro lado, el Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre, por el que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad, en su artículo 11 también denomina a dicha oficina como "Oficina Permanente Especializada", que la define, de conformidad con el artículo 15.3 de la LIONDAU, como el órgano del Consejo Nacional de la Discapacidad, de carácter permanente y especializado, encargado de promover la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Los artículos siguientes del Real Decreto citado se refieren igualmente a la "Estructura y medios de la Oficina Permanente Especializada" (artículo 12), a las "Funciones de la Oficina Permanente Especializada" (artículo 13), al "Ámbito de actuación de la Oficina Permanente Especializada" (artículo 14) o al "Funcionamiento de la Oficina Permanente Especializada" (artículo 15).

El Consejo de Estado no se opone a la nueva denominación que se da en el texto refundido proyectado en la medida que puede ser más indicativa y clarificadora de su función, lo que exigirá, no obstante, el correspondiente ajuste con el resto de normas, en particular, con el citado Real Decreto 1855/2009 en el sentido de aclarar que todo lo relativo a la Oficina Permanente Especializada debe entenderse a partir de la publicación del Proyecto a la Oficina de Atención a la Discapacidad a que se refiere el artículo 56 del Proyecto (citada también en sus artículos 100 y 104).

El último de los capítulos del Título I del Proyecto es el Capítulo IX relativo a las "Obligaciones de los poderes públicos" y que está dividido en dos secciones.

La Sección 1ª recoge una serie de obligaciones que los poderes públicos asumen para garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en los capítulos anteriores, de acuerdo con lo previsto en las normas que se refunden. Los artículos 57 y 58 del texto proyectado se corresponden con los artículos 3 y 66 de la LISMI, respectivamente, por lo que ninguna objeción se suscita a este respecto.

Se incluye en este Capítulo la denominada "toma de conciencia social" (artículo 59), que supone una incorporación del artículo 12 de la LIONDAU, en cuanto medida de fomento, y del artículo 5 de la LISMI que obliga a los poderes públicos a promover la información necesaria "para la completa mentalización de la sociedad", especialmente en los ámbitos escolar y profesional, al objeto de que ésta, en su conjunto, colabore al reconocimiento y ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, para su total integración. A juicio del Consejo de Estado, resulta más adecuada la rúbrica empleada por la propia LIONDAU ("Medidas de sensibilización y formación") que la recogida en el Proyecto que es, a su vez, la que se contiene en la Convención Internacional, en su artículo 8. Y todo ello, sin perjuicio de que la memoria no justifica el cambio de ubicación de este precepto cuando su encaje más natural es el actual, dentro de las medidas de fomento de las Administraciones Públicas, que en el Proyecto se desarrolla en los artículos 70 y siguientes (Sección 1ª del Capítulo II del Título II).

Por último, la Sección 2ª del Capítulo IX se refiere al personal especializado (artículo 60), a la formación del personal (artículo 61) y al voluntariado (artículo 62). Estos preceptos que se proyectan vienen a incorporar, sin apenas cambios, los artículos 62 a 64 de la LISMI con las correspondientes adaptaciones terminológicas y normativas (por ejemplo, la desaparición de la "orientación de los obligados a la prestación civil sustitutoria del servicio militar a la atención a los minusválidos" a que se refiere la rúbrica del artículo 64 de la LISMI), por lo que el Consejo de Estado no formula objeción alguna a estos tres artículos del Proyecto.

c) Igualdad de oportunidades y no discriminación

El Título II del Proyecto lleva por rúbrica "Igualdad de oportunidades y no discriminación" y está integrado por los artículos 63 a 77, agrupados en dos Capítulos que configuran el conjunto de medidas que garantizan el derecho a la igualdad de oportunidades y la no discriminación.

El Capítulo I se corresponde básicamente con el Capítulo II de la LIONDAU: fija qué se entiende por vulneración del derecho de igualdad de oportunidades y de qué manera se va a garantizar este derecho a través de medidas contra la discriminación y medidas de acción positiva, cuyo contenido se establece; además, en el artículo 64.2 del texto proyectado, conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1.2 de la LIONDAU, se aclara que las medidas de defensa, de arbitraje y de carácter judicial contempladas en la Ley serán de aplicación con independencia de la existencia de reconocimiento oficial de la situación de discapacidad o de su transitoriedad, de acuerdo con la definición de personas con discapacidad de la Convención; el artículo 64.3 recoge la cláusula de supletoriedad de este Título II del Proyecto respecto a la normativa laboral, en coherencia con lo previsto en el último párrafo del artículo 3 de la LIONDAU.

Por otro lado, a las "medidas de fomento y defensa" se refiere el Capítulo II, con una estructura análoga a la que presenta la LIONDAU, esto es, un artículo común y dos secciones, la primera dedicada a las medidas de fomento y la segunda a las medidas de defensa.

Por lo que respecta, en primer lugar, a las medidas de fomento (Sección 1ª), existe alguna diferencia respecto de la regulación vigente de la LIONDAU:

- Por un lado, las medidas de sensibilización y formación de la LIONDAU se han incluido dentro del artículo 59 del Proyecto como obligaciones de los poderes públicos, cambio de ubicación que, como ya se ha puesto de manifiesto más arriba, no se justifica. - Por otro lado, el Proyecto no considera ahora la participación de las organizaciones representativas de las personas con discapacidad y sus familias como una medida de fomento sino que se eleva a la categoría de derecho, dentro del "Derecho de participación en los asuntos públicos" (artículo 54.2), en el Capítulo VIII del Título I. - Además, se consideran medidas de fomento alguno de los principios generales de la LISMI, como el apoyo de las Administraciones Públicas a la iniciativa privada sin ánimo de lucro (artículo 72 del Proyecto que reproduce íntegramente el contenido del artículo 4 de la LISMI). - Finalmente, el artículo 73 del Proyecto integra sin apenas cambios la disposición adicional sexta de la LIONDAU relativa al Observatorio Estatal de la Discapacidad, en cuanto instrumento técnico de la Administración General del Estado, que se encarga entre otras cosas de la recopilación, sistematización, actualización, generación de información y difusión relacionada con el ámbito de la discapacidad (únicamente se incluye ahora como novedad en el apartado 2 del citado precepto que el informe que habrá de confeccionar el Observatorio citado se elaborará "de acuerdo con datos estadísticos recopilados, con especial atención al género").

Y, en lo atinente, en segundo lugar, a las medidas de defensa (Sección 2ª, artículos 74 a 77), se integra el contenido del Capítulo III de la LIONDAU con excepción del último artículo "Consecuencias del incumplimiento de las prohibiciones", que ahora se incluye en el siguiente Título del texto refundido, en el que se regula el régimen de infracciones y sanciones, por lo que no se hace objeción a este respecto.

d) Infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad

El Título III (artículos 78 a 105) integra en el texto refundido que se proyecta el régimen de infracciones y sanciones sin que se adviertan apenas cambios respecto de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre, de infracciones y sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, con excepción de la modificación en los plazos de prescripción de las infracciones a los que más adelante se hará referencia.

Previamente y como consideración general hay que señalar que la normativa refundida adolece de muchos defectos por lo que convendría afrontar, en un futuro, una iniciativa legislativa para modificar el régimen de infracciones y sanciones en materia de discapacidad, sin que ahora el texto refundido pueda modificar e introducir innovaciones al margen de la citada Ley 49/2007.

El Título III está compuesto por el artículo 78 ("Régimen de infracciones y sanciones") que sirve de introducción al resto de preceptos que están agrupados en dos capítulos: el Capítulo I, sobre el "Régimen común de infracciones y sanciones"; y el Capítulo II, sobre "Normas específicas de aplicación por la Administración General del Estado".

A su vez, el Capítulo I también es introducido por el artículo 79 ("Sujetos") y, seguidamente se divide en 3 Secciones: (i) Infracciones; (ii) Sanciones; y (iii) Garantías del régimen sancionador.

Y el Capítulo II abarca desde los artículos 94 al 105 donde también el artículo 94 es introductorio y a continuación se divide también en 3 Secciones: (i) Infracciones y Sanciones, (ii) Procedimiento sancionador y (iii) Órganos competentes.

Considera el Consejo de Estado que debería reconsiderarse la estructura empleada. Así, por ejemplo, carece de razón que el artículo 78 que establece una serie de cuestiones generales sobre el régimen de infracciones y sanciones no se integre dentro del Capítulo I que regula precisamente el régimen común de infracciones y sanciones. En el caso de seguirse esta recomendación, exigiría también modificar la rúbrica del precepto para diferenciarla de la rúbrica del Capítulo I.

Además de lo indicado, el artículo 78.2 integra la disposición adicional segunda de la Ley 49/2007 ("2. Las infracciones y sanciones en el orden social en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad seguirán rigiéndose por el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto"). De acuerdo con las Directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, el reproducido contenido del artículo 78.2 del Proyecto es más propio de una disposición adicional que del texto articulado ("Los regímenes jurídicos especiales que no puedan situarse en el articulado. El orden de estos regímenes será el siguiente: territorial, personal, económico y procesal. El régimen jurídico especial implica la creación de normas reguladoras de situaciones jurídicas diferentes de las previstas en la parte dispositiva de la norma. Estos regímenes determinarán de forma clara y precisa el ámbito de aplicación, y su regulación será suficientemente completa para que puedan ser aplicados inmediatamente" ex regla 39 de las Directrices de Técnica Normativa).

Los artículos 79, 80 y 81 del Proyecto coinciden, respectivamente, con los artículos 8, 2 y 3 de la Ley 49/2007, por lo que el Consejo de Estado no formula ninguna objeción.

El artículo 82 del Proyecto atiende a los plazos de prescripción de las infracciones al igual que el artículo 12 de la Ley 49/2007. Sin embargo, se modifican los plazos de prescripción; así, el artículo 82 del Proyecto dispone que las infracciones leves prescribirán al año (el mismo plazo que establece actualmente el artículo 12 de la Ley 49/2007), las graves a los cuatro años (frente a los tres años que establece la citada Ley 49/2007) y las muy graves a los cinco años (en lugar de los cuatro años que dispone la Ley 49/2007). Argumenta la memoria que "se armonizan los plazos de prescripción de las infracciones con los que ya estaban previstos para las sanciones".

Sin embargo entiende el Consejo de Estado que el citado precepto supone una extralimitación de la habilitación de que dispone el Gobierno para la elaboración del Real Decreto Legislativo proyectado. No es razón, a juicio del Consejo de Estado, que los plazos de prescripción de las sanciones -se regulan en el artículo 87 del Proyecto que, en este caso, sí que son los mismos que se establecen en el artículo 13 de la Ley 49/2007- sean diferentes de los plazos de prescripción de las infracciones. Téngase en cuenta que el propio artículo 132 de la Ley 30/1992 establece que "las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año".

En consecuencia, a juicio del Consejo de Estado, el artículo 82 debería establecer los mismos plazos que el artículo 12 de la Ley 49/2007 objeto de refundición.

Esta observación tiene carácter esencial en el sentido previsto por el artículo 130, número 3, del Reglamento Orgánico de este Consejo de Estado.

Los artículos 83 a 88 son una reproducción de la Ley 49/2007, con excepción del artículo 86 que se corresponde con el artículo 21 de la LIONDAU, que se sugiere la revisión de la redacción proyectada, bastando con una total reproducción del artículo de la LIONDAU con la correspondiente adaptación del número del artículo que se cita. Ninguna otra objeción de fondo se formula a este respecto.

Y lo mismo cabe señalar con relación a los artículos 89 a 93 del Proyecto que reproducen exactamente los artículos 9 a 14 de la LIONDAU y su disposición adicional primera sobre garantía de accesibilidad de los procedimientos (artículo 90 del Proyecto). Tan solo se introduce en el artículo 92 un criterio de disociación de los datos de carácter personal de las personas físicas que intervengan en el expediente distintas del sancionado.

En cuanto al Capítulo II sobre normas específicas de aplicación por la Administración General del Estado, el Proyecto tampoco introduce ningún cambio con relación a la redacción de los artículos de la LIONDAU. Señala la memoria que en el artículo 95, conforme al informe de la Agencia Española de Protección de Datos, se suprime la infracción relativa al "incumplimiento deliberado del deber de sigilo y confidencialidad con respecto a los datos personales de las personas con discapacidad" (artículo 16.3.c) de la Ley 49/2007, de 26 de diciembre) dado que coincide con la prevista en el artículo 44.3.d) de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal ("la vulneración del deber de guardar secreto acerca del tratamiento de los datos de carácter personal al que se refiere el artículo 10 de dicha Ley"), infracción a la que corresponde una sanción de cuantía más alta. Siendo ello así, convendría corregir la redacción pues aunque la memoria dice que ha sido suprimida esta infracción, sin embargo aparece en la letra d) del artículo 95.3, por lo que debería procederse a su eliminación.

En lo atinente a la parte final del texto refundido proyectado comprende nueve disposiciones adicionales, una disposición transitoria y tres disposiciones finales. El Proyecto acertadamente no integra aquellas disposiciones de la LISMI que contienen mandatos ya cumplidos o disposiciones que han sido superadas o desplazadas por la normativa posterior. En todo caso, el texto refundido proyectado sí debiera tener en cuenta aquellas disposiciones (i. e., disposiciones adicionales primera a cuarta de la LIONDAU) que modificaban otras leyes que no son objeto de refundición.

Con relación al futuro desarrollo reglamentario de la norma que se proyecta, el primer apartado de la disposición final tercera habilita al Gobierno para el desarrollo reglamentario de "cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de esta ley", siempre previa consulta al Consejo Nacional de la Discapacidad y a las comunidades autónomas.

Debe tenerse en cuenta que las tres leyes que son objeto de refundición por el Proyecto han sido desarrolladas ya reglamentariamente como se ha puesto de manifiesto en diversas partes de este dictamen, resultando confuso como ha puesto de manifiesto, entre otros, el Consejo Económico y Social, que el Proyecto contemple nuevas previsiones de desarrollo normativo ex novo, a excepción de los aspectos que no hubieran sido objeto de regulación hasta el momento de la aprobación de la Ley. Este Consejo de Estado considera que debería aclararse y precisarse el alcance de esta disposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial que se formula en el cuerpo del presente dictamen en relación con el proyectado artículo 82, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto Legislativo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad y de su Inclusión Social."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de noviembre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.