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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de octubre de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En atención a la comunicación de V. E. de fecha 9 de octubre de 2013, con registro de entrada el 16 de octubre, el Consejo de Estado ha examinado el expediente de resolución del contrato para la redacción del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Arredondo.

De antecedentes resulta:

Primero

El Ayuntamiento de Arredondo adjudicó, en acuerdo del Pleno de 17 de octubre de 2008, la redacción del Plan General de Ordenación Urbana a ...... . El contrato se formalizó el 18 de diciembre de 2008 por un precio de 56.840 euros (impuesto sobre el valor añadido incluido). La garantía definitiva se constituyó por importe de 2.842 euros y la contratista se obligaba a ejecutar el contrato en ocho meses, a partir del día hábil siguiente a su firma.

El contrato tenía por objeto "establecer las prescripciones que han de regir la contratación (...), desarrollo, control y elaboración de los documentos necesarios para la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de este término municipal...".

Consta en el expediente el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, que califica el contrato de servicios de carácter administrativo y señala expresamente entre las obligaciones del contratista la del cumplimiento del plazo, a contar desde el día siguiente a la formalización. La cláusula 30, relativa a la resolución del contrato, se remite a las causas previstas en los artículos 206 y 284 de la Ley de Contratos del Sector Público. No consta previsión específica sobre la posibilidad de incautación de la garantía definitiva en casos de incumplimiento imputable al contratista.

Segundo

En enero de 2013, transcurridos ya varios años, el Alcalde solicitó un informe al Secretario pues entendía que la contratista podría haber incurrido en incumplimiento y el 8 de enero de 2013 acordó resolver el contrato, con incautación de la garantía y notificárselo a la adjudicataria. Se hacía constar que se había abonado la suma de 14.120 euros, por lo que no subsistía ninguna otra obligación de pago, dado que la contratista únicamente había ejecutado los trabajos de la fase previa (metodología) y de la primera fase (avance del Plan General). El Pleno del Ayuntamiento ratificó la resolución del Alcalde el 1 de febrero de 2013.

Tercero

En trámite de audiencia el 12 de febrero de 2013 la contratista presentó sus alegaciones afirmando que no había incurrido en incumplimiento de sus obligaciones y solicitando que se sometiera al Pleno la aprobación inicial, después de la formulación del preceptivo informe técnico. Alegaba que los requerimientos administrativos habían sido constantes y la normativa en Cantabria sobre la materia dificultaba enormemente la elaboración de la planificación. Señalaba que no era cierto que los únicos trabajos realizados fueran los relativos a la fase previa y al avance del Plan General (facturado y liquidado en diciembre de 2010), ya que el 26 de julio de 2012 había presentado en el Ayuntamiento los documentos precisos para la aprobación inicial. Por otra parte, el 2 de agosto de 2012 había mantenido una reunión con el Alcalde para las subsanaciones, las cuales se habían remitido al día siguiente. En noviembre había enviado un modelo de informe de los servicios técnicos municipales sobre el documento del Plan General para facilitar su tarea y el 30 de noviembre de 2012 había mantenido una nueva reunión con los servicios municipales.

En resumen, la documentación para la aprobación inicial del Plan General se hallaba pendiente de informe técnico municipal. A las alegaciones acompaña una copia de una carta y de dos correos electrónicos de remisión de la documentación citada.

Cuarto

El 6 de marzo de 2013 el Alcalde de Arredondo resuelve desestimar las alegaciones y resolver el contrato, ya que el documento de aprobación inicial era inservible y adolecía de deficiencias puestas de manifiesto por informes sectoriales y no subsanadas. Entre ellas se hacen constar las objeciones de los informes de tres Direcciones Generales del Gobierno de Cantabria: Montes y Conservación de la Naturaleza, Medio Ambiente y Obras Públicas, así como las de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico y del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

Por otra parte, la contratista había hecho dos expedientes de regulación de empleo de forma que del equipo técnico presentado en el momento de la oferta solo quedaba una persona. La empresa, al día de la fecha, no cumpliría los requisitos de solvencia económica y financiera, pues tenía deudas con la Hacienda Pública y la Seguridad Social y había solicitado el concurso voluntario de acreedores, incurriendo así en causa de resolución del contrato. Esta resolución se notificó a la contratista

Quinto

El 18 de abril de 2013 la contratista presentó un recurso de reposición contra la resolución de la Alcaldía de 6 de marzo de 2013. Insistía en que no había incumplido el contrato de forma dolosa o culpable, ya que el retraso se debía a motivos no imputables a ella y se ofrecía a cumplir sus compromisos.

Añadía que los dos expedientes de regulación de empleo del 2012 habían supuesto una reducción de la plantilla, pero en absoluto la inexistencia de profesionales cualificados adscritos al contrato; al efecto proporcionaba una lista de nombres, profesiones y antigüedades y funciones del equipo redactor actual, en paralelo al equipo redactor originario. Señalaba, por otro lado, que la declaración de concurso no era una causa de resolución automática.

Sexto

El 15 de mayo de 2013 se abrió el trámite de audiencia a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja, avalista de la adjudicataria por 2.842 euros, importe de la garantía definitiva. No se recibieron alegaciones.

Se formuló una propuesta de resolución que entiende que el contrato debe ser resuelto por incumplimiento imputable al contratista.

Séptimo

El expediente tuvo su entrada en el Consejo de Estado el 3 de junio de 2013. En el dictamen 604/2013, de 20 de junio de 2013, se hizo constar que el procedimiento de resolución se inició el 8 de enero de 2013 y un acto administrativo de resolución del contrato dictado tras haber sido superados los tres meses, podría ser objeto de anulación. El procedimiento había caducado.

Octavo

En la sesión de 23 de agosto de 2013 el Ayuntamiento Pleno acuerda incoar un nuevo expediente, a la vista de lo expuesto por el Consejo de Estado. Se ha de hacer constar que se emplea en este Decreto de forma indebida la fórmula "oído el Consejo de Estado" a la que se refiere el artículo 7 del Reglamento Orgánico de este Consejo.

Se aportó a la documentación aquella que acredita que la entidad ...... se encontraba en concurso voluntario, declarado por auto de 22 de julio de 2013.

Noveno

Se concedió nueva audiencia a la contratista, que insiste en que presentó los estudios solicitados y el documento de aprobación inicial. Para continuar la tramitación del Plan de Ordenación es preciso un informe técnico que la adjudicataria no puede emitir, de manera que no es posible imputarle un incumplimiento del contrato.

También se concedió nueva audiencia a la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Zaragoza, Aragón y Rioja.

Décimo

La propuesta de resolución del contrato entiende que las alegaciones presentadas no desvirtúan los argumentos que fundamentan la resolución. El plazo total para la ejecución del contrato, que era de ocho meses, ha sido ampliamente superado y la aprobación inicial del Plan, que hubiera debido producirse en tres meses desde la formalización no ha tenido lugar. Tampoco será posible porque varios informes sectoriales encuentran deficiencias insubsanables en el proyecto presentado.

Se aclaran algunos extremos de estos defectos insubsanables, entre ellos, que los suelos no están claramente delimitados, que no existen medidas de protección del agua y la ribera, que no se describe con claridad el abastecimiento de agua, que no constan las condiciones para la instalación de antenas, que no se hace referencia a los sistemas de protección de las carreteras autonómicas y otros muchos detalles, algunos de gran importancia.

En resumen, el proyecto presentado no responde a lo previsto en el contrato ni resulta útil para la Corporación. En la propuesta de resolución no consta referencia alguna a la garantía.

Undécimo

El 28 de septiembre de 2013 se notificó al interesado que el expediente era enviado al Consejo de Estado en solicitud de su preceptivo dictamen.

El expediente, enviado por conducto de la Presidencia de la Comunidad Autónoma de Cantabria y calificado como urgente, ha tenido entrada en el Consejo de Estado.

A la vista de tales antecedentes, el Consejo de Estado emite las siguientes consideraciones.

El contrato al que el expediente se refiere fue adjudicado por el Ayuntamiento Pleno de Arredondo a ...... y tenía por objeto la redacción del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio en un plazo total de ocho meses, a contar desde su formalización el 18 de diciembre de 2008.

La adjudicataria se ha opuesto a la resolución que pretende el Ayuntamiento, de manera que el dictamen del Consejo de Estado se configura como preceptivo, ya que el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, prevé que la Comisión Permanente del Consejo de Estado será consultada en los asuntos relativos a la nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista, y en todo, caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado (entre muchos otros, dictamen 1.336/2005, de 17 de noviembre de 2005).

Tras la declaración de caducidad del primer expediente incoado con la finalidad de resolver el contrato, al segundo se han incorporado todos los trámites preceptivos y tanto la contratista como su avalista habían tenido oportunidad de presentar sus alegaciones, de modo que el expediente ha sido correctamente tramitado.

Es precisa, sin embargo, una consideración de índole procedimental. El expediente ha sido calificado por la autoridad consultante como urgente, al amparo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado. No consta en el oficio de remisión razón o justificación alguna de este proceder y mal puede considerarse urgente, en el año 2013, la tramitación de un expediente de resolución que tiene su origen en un contrato formalizado en el año 2008. El Consejo de Estado se sujeta a los plazos que las leyes le imponen en la emisión de sus dictámenes y confía en que las autoridades consultantes hagan un uso ponderado de la calificación de urgencia.

Por lo que se refiere a la resolución, el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares del contrato para la redacción del Plan General de Ordenación Urbana se remite a las previstas en la Ley de Contratos del Sector Público, hoy texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

El artículo 223 de la citada norma dispone que son causas de resolución, entre otras, "d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista y el incumplimiento del plazo señalado en la letra c) del apartado 2 del artículo 112", "f) El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato" y "h) Las establecidas expresamente en el contrato".

El Ayuntamiento estima que la adjudicataria ha incurrido en un doble incumplimiento culpable, tanto por el incumplimiento del plazo como por la inadecuación de la prestación a lo pactado, en relación con lo previsto en el artículo 223. El supuesto es, por tanto, muy semejante a otros casos que ha tenido ocasión de examinar este Consejo de Estado, entre ellos, en los dictámenes 1.109/2005, de 15 de septiembre de 2005, relativo al expediente de resolución de contrato de asistencia técnica para la redacción del Plan especial de protección del conjunto histórico artístico de Liérganes y 1.363/2008, de 11 de septiembre de 2008, relativo al expediente de resolución del contrato para la redacción del Plan General de Ordenación del Territorio del Ayuntamiento de Ribamontán al Monte.

Como se desprende con claridad de lo narrado en los antecedentes la contratista presentó, en diciembre de 2010, los documentos relativos a la primera fase del trabajo, que fueron facturados y pagados, pero ha sido incapaz de presentar en tiempo y forma una propuesta que merezca la aprobación inicial del Plan por parte del Ayuntamiento. Los estudios presentados han sido considerados incompletos e insuficientes por varias dependencias de la Comunidad Autónoma de Cantabria y de la Administración General del Estado y adolecen de defectos insubsanables.

Concurre, pues, la primera causa de resolución a la que se ha hecho referencia, la prevista en el artículo 223 apartado d) junto con la causa prevista en el apartado f) del mismo artículo. En sucesivas fases de este procedimiento la contratista se ha opuesto a la resolución alegando, en síntesis, la dificultad para redactar y presentar el documento encomendado, que imputa a la complejidad del ordenamiento, la existencia de diferentes políticas en relación con la ordenación del suelo en la Comunidad y los sucesivos requerimientos de las Administraciones competentes. Estas alegaciones ya han sido formuladas por todos los contratistas que han tratado, sin éxito, de redactar un Plan General en la Comunidad de Cantabria, pero no tienen fuerza suficiente para desvirtuar la valoración llevada a cabo por los técnicos de las tres Administraciones públicas local, autonómica y general.

En resumen, estima el Consejo de Estado que procede resolver el contrato por incumplimiento imputable al contratista, con las consecuencias que dicha resolución lleva aparejadas. A estos efectos se habrá de tener en cuenta que, a pesar de lo dispuesto en el artículo 225.4 de la Ley de Contratos del Sector Público, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que señala que en caso de resolución la propuesta habrá de contener un "pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía", la propuesta enviada finalmente al Consejo de Estado no hace referencia alguna a la garantía constituida en su momento por importe de 2.842 euros.

Así las cosas, la garantía habrá de seguir el régimen general previsto en el artículo 225 que dispone: "3. Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados. La indemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del contratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada".

Procede, por tanto, la apertura de un expediente para valorar si la adjudicataria ha causado algún daño a los intereses públicos o restan obligaciones a las que esté afecta la garantía.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver el contrato adjudicado por el Ayuntamiento de Arredondo a ...... para la redacción del Plan General de Ordenación del Territorio del Municipio, sin pérdida de la garantía definitiva."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de octubre de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.