Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de julio de 2011, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. registrada de entrada el 9 de junio de 2011, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Suelo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo, una disposición transitoria y dos disposiciones finales.

En el preámbulo se explica que el Reglamento proyectado desarrolla el texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, especialmente en lo relativo a la valoración inmobiliaria, con la intención de dar respuesta al deseo expresado por el legislador estatal de mejorar el funcionamiento del mercado del suelo, para hacerlo más transparente y eficiente, y de combatir, en la medida de lo posible, las eventuales prácticas especulativas en la utilización del mismo.

El desarrollo del nuevo régimen de valoraciones establecido por la Ley es -prosigue el preámbulo- de indudable importancia, no sólo porque supone una novedad, sino también por el hecho de que, por primera vez desde que las Comunidades Autónomas asumieran las competencias exclusivas en materia de urbanismo, el Estado ha procedido a desarrollar reglamentariamente este aspecto.

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto se estructura como sigue:

? El artículo único aprueba el Reglamento para el desarrollo de los títulos II y III del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por estatales exclusivas sobre legislación civil (artículo 149.1.8ª de la Constitución) y sobre expropiación forzosa y responsabilidad de las Administraciones públicas (artículo 149.1.18ª de la Constitución), a excepción de la sección I del capítulo I, que tiene carácter básico y se dicta al amparo de las competencias estatales exclusivas sobre la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1.1ª de la Constitución), sobre la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución), sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (artículo 149.1.18ª de la Constitución) y sobre la protección del medio ambiente (artículo 149.1.23ª de la Constitución). No obstante, los artículos 3 a 5 de la sección I del capítulo I se fundamentan -según esta disposición final primera- en los títulos competenciales invocados con carácter general.

? La disposición final segunda ("Entrada en vigor") prevé que el presente Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

A continuación de la parte dispositiva se inserta el Reglamento para el desarrollo de la Ley de Suelo, que consta de treinta y cinco artículos -distribuidos en cuatro capítulos- y de cuatro anexos:

? El capítulo I ("Disposiciones generales") se divide en dos secciones.

La sección I ("Objeto y definiciones") concreta el objeto de la norma, que es el desarrollo de los títulos II y III del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (artículo 1); distingue entre las situaciones básicas de "suelo urbanizado" y "suelo rural" (artículo 2); precisa lo que, a efectos de la legislación urbanística, debe entenderse por "finca", "finca registral", "parcela", "explotación en suelo rural", "construcción", "edificación", "instalación", "complejo inmobiliario" y "declaración de obra nueva" (artículo 3); regula las "actuaciones de dotación" que comportan la alteración de una situación jurídico-urbanística previa (artículo 4); define el concepto de "ámbito espacial homogéneo" en suelo urbanizado (artículo 5); aclara cuándo las edificaciones, construcciones e instalaciones se ajustan o no a la legalidad y cuándo se encuentran en situación de ruina física y establece los criterios de valoración para cada uno de estos casos (artículo 6); determina el contenido mínimo del informe o memoria de sostenibilidad económica que deberá acompañar a los instrumentos de ordenación urbanística a fin de evaluar su impacto e impone a las Administraciones competentes la obligación de realizar un informe de seguimiento de la actividad de ejecución desde el punto de vista económico y ambiental (artículo 7); y, por último, sanciona con la nulidad de pleno derecho aquellas cláusulas de los convenios urbanísticos que establezcan obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados (artículo 8).

La sección II ("Conceptos generales para la realización de las valoraciones") define lo que, a efectos del presente Reglamento, debe entenderse por "valor real del inmueble" (artículo 9); establece los criterios generales para la determinación del valor del suelo, de las edificaciones, construcciones e instalaciones, de las concesiones administrativas y los derechos reales sobre inmuebles y de los arrendamientos, remitiendo los demás supuestos indemnizatorios a lo dispuesto en la legislación expropiatoria (artículo 10); y distingue entre los conceptos de "renta real" y "renta potencial" (artículo 11).

? El capítulo II ("Valoración en situación de suelo rural") regula la valoración del suelo rural, previendo que en ningún caso podrán tenerse en cuenta las expectativas urbanísticas (artículo 12.4).

La valoración del suelo rural se realizará de forma diferente en función de que en los terrenos exista o no una explotación:

- En los terrenos en que exista explotación, la valoración se realizará mediante la capitalización de su renta anual o potencial (artículo 12.1). A tal efecto, se regulan los procedimientos de cálculo de la renta de la explotación (artículo 13), se definen las distintas clases de explotaciones rurales (artículo 14), se establecen los criterios generales de capitalización de la renta de la explotación (artículo 15) y los tipos de capitalización (artículo 16) y se define el método de capitalización de la renta real o potencial en explotaciones agropecuarias, cinegéticas o forestales (artículo 17), en explotaciones extractivas (artículo 18) y en explotaciones comerciales, industriales y de servicios en suelo rural (artículo 19).

- En los terrenos en que no exista explotación ni pueda existir, por causa de las características físicas o de las determinaciones jurídico- urbanísticas del suelo en el momento de la valoración, y, por consiguiente, no se pueda determinar una renta real o potencial (artículo 12.2), el valor del bien se determinará capitalizando una renta teórica, equivalente a la tercera parte de la renta real mínima de la tierra establecida a partir de las distintas estadísticas y estudios publicados por organismos públicos e instituciones (artículo 20).

El valor de capitalización del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza mediante la aplicación de un factor de corrección, cuando corresponda en atención a la localización espacial concreta del inmueble (artículo 21).

Finalmente y de manera singular, se regula la valoración de las edificaciones, construcciones e instalaciones en suelo rural, para el supuesto de que deban valorarse con independencia del mismo por su carácter de mejoras permanentes (artículo 22, en relación con el artículo 12.3), y la valoración del suelo rural con árboles singulares no sustituibles (artículo 23).

? El capítulo III ("Valoración en situación de suelo urbanizado") establece cinco supuestos diferentes de valoración del suelo urbanizado, en función de las concretas circunstancias en que éste se encuentre (artículo 24).

En todo caso, la valoración del suelo urbanizado deberá partir del "uso y edificabilidad de referencia" asignada a la parcela por la ordenación urbanística (artículo 26) o, si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, de la "edificabilidad media ponderada" (artículo 25).

Partiendo de estas premisas básicas, los cinco supuestos de valoración del suelo urbanizado regulados reglamentariamente son los siguientes:

- El valor del suelo urbanizado que no esté edificado, o en el que la edificación existente o en curso de ejecución sea ilegal o se encuentre en situación de ruina física, se obtendrá aplicando a la edificabilidad de referencia asignada a la parcela (o, en su caso, a la edificabilidad media ponderada) el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático. En el caso de parcelas que no se encuentren completamente urbanizadas o que tengan pendiente el levantamiento de cargas o el cumplimiento de deberes para poder realizar la edificabilidad prevista, deberá descontarse del valor del suelo la totalidad de los costes y gastos pendientes, así como el beneficio empresarial derivado de la promoción calculado en función de la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo (artículo 27).

- El valor del suelo urbanizado edificado o en curso de edificación será el mayor de los dos siguientes: el valor de tasación conjunta del suelo y la edificación existente, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o de la construcción ya realizada; o el valor del suelo calculado por el método residual estático del artículo 27, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada (artículo 28). A este respecto, se prevé que el valor de tasación conjunta del suelo y la edificación existente se calculará por el método de comparación de mercado, cuando exista información estadística significativa igual o superior a seis transacciones u ofertas comparables (artículo 29), o por el método de capitalización de rentas, cuando se carezca de dicha información estadística (artículo 30).

- El valor del suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma o renovación de la urbanización se determinará de acuerdo con lo establecido en el artículo 27, si el suelo no se encuentra edificado o si la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física, o según lo dispuesto en el artículo 28, si el suelo se encuentra edificado o en curso de edificación (artículo 31).

- El valor del suelo urbanizado sometido a actuaciones de dotación se determinará mediante la aplicación de los valores de repercusión del suelo correspondientes a los usos y edificabilidades de referencia (artículo 32).

- El valor del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas se tasará en el que correspondería a sus propietarios una vez terminada la ejecución de las actuaciones de transformación urbanística, calculado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 (artículo 33).

? El capítulo IV ("Indemnizaciones y gastos de urbanización") determina las indemnizaciones de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización y de la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación:

- La indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización procederá cuando se impida su ejercicio o se alteren sus condiciones por modificación de los usos del suelo o reducción de la edificabilidad. En este caso, la indemnización se fijará aplicando el porcentaje determinado en la legislación urbanística para la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas a uno de los siguientes valores: a la diferencia entre el valor del suelo en situación de suelo rural y el que le correspondería una vez urbanizado y libre de cargas, cuando se impida el ejercicio de la facultad; a la eventual merma del valor del suelo, una vez urbanizado y libre de cargas, cuando se alteren las condiciones de ejercicio de la facultad (artículo 34).

- La indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación será distinta en función de que se hayan o no iniciado las actuaciones de urbanización. Si se han iniciado actuaciones preparatorias pero aun no ha comenzado la ejecución de obras de urbanización, la indemnización se fija en la suma de los costes y gastos que devengan inútiles, concretamente los costes de los proyectos técnicos de ordenación y ejecución, los costes relativos a la constitución de la operación financiera y de gestión y promoción, los costes correspondientes a la actuaciones preparatorias y los tributos relacionados con dichas actuaciones, incrementados todos ellos en la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo correspondiente. Si se ha iniciado la ejecución de la obras de urbanización, la indemnización será la mayor de las tres siguientes: la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización; las suma de los costes y gastos que devengan inútiles, incrementados en la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo; o el valor de las actuaciones de urbanización en proporción a su grado de ejecución, para cuyo cálculo se asignará un coeficiente entre 0 y 1, que se multiplicará por la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación -cuando se impida su terminación- o por la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación -cuando sólo se alteren las condiciones de su ejecución sin impedirse su terminación- (artículo 35).

? Los anexos establecen determinados parámetros necesarios para la valoración del suelo y las edificaciones. Tales son los coeficientes correctores del tipo de capitalización en explotaciones agropecuarias y forestales en función del cultivo o aprovechamiento (anexo I), los coeficientes correctores por antigüedad -de cero a cien años- y estado de conservación -normal, regular, deficiente o ruinoso- (anexo II), la vida útil máxima de edificaciones, construcciones, vallados e instalaciones (anexo III) y las primas de riesgo en función del tipo de inmueble (anexo IV)

SEGUNDO.- Contenido del expediente

El texto inicial del proyecto de Real Decreto, de fecha 14 de septiembre de 2010, ha sido sometido a la siguiente tramitación:

A) Con fecha 6 de septiembre de 2010 se concedió audiencia a las asociaciones, organizaciones y entidades interesadas.

En respuesta se han recibido escritos de alegaciones de sindicatos (Unión General de Trabajadores), colegios profesionales (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos; Consejo General de Colegios de Aparejadores y Arquitectos; Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España; Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales; y Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Agrícolas de España), corporaciones profesionales (Consejo General de Notariado), asociaciones del mercado agropecuario (Asociación de Jóvenes Agricultores; Unión de Pequeños Agricultores y Ganaderos; y Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos), financiero (Asociación Hipotecaria Española; Asociación Española de Banca; y Confederación Española de Cajas de Ahorro) e inmobiliario (Asociación Española de Promotores Públicos de Vivienda y Suelo; Confederación de Cooperativas de Viviendas; Confederación Nacional de la Construcción; Asociación de Empresas Gestoras de Cooperativas Inmobiliarias; Asociación de Promotores Constructores de España; y Asociación Provincial de Promotores Inmobiliarios y Agentes Urbanizadores de Valencia), profesionales y empresas dedicadas a la tasación pericial (Unión de Arquitectos Peritos y Forenses de España; Asociación Profesional de Sociedades de Valoración; y TINSA Tasaciones Inmobiliarias, S.A.) y órganos de representación de los intereses municipales (Federación Española de Municipios y Provincias) y de los consumidores y usuarios (Consejo de Consumidores y Usuarios).

Entre las numerosas observaciones recibidas, merece destacarse la formulada en relación con las discrepancias advertidas entre los métodos de valoración contenidos en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, y los previstos en el proyecto de Reglamento. En particular, se ha alegado que la norma proyectada valora el suelo urbanizado no edificado de acuerdo con el método residual estático basado en valores actuales, cuando la Orden ECO/805/2003, que las entidades de crédito aplican para el supuesto de que el suelo sea dado en garantía de una operación crediticia, prevé el método de comparación y, en el supuesto de que éste no sea aplicable, el método residual dinámico basado en valores esperados. La utilización del método residual estático contemplado en el proyecto de Reglamento puede dar lugar -según se alega- a una valoración del suelo notablemente diferente a la resultante de la aplicación de los criterios previstos en la Orden ECO/805/2003.

B) En esta misma fecha se puso la norma en conocimiento de las Comunidades Autónomas

Formularon alegaciones, a través de sus órganos con competencia en materia urbanística, las Comunidades Autónomas de Andalucía, Cataluña, Madrid, Castilla y León, Valenciana, Canarias, Murcia, Cantabria e Islas Baleares.

En particular, se ha objetado la falta de competencia estatal para la aprobación de la norma proyectada, aduciéndose que el artículo 148.1.3ª de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "ordenación del territorio, urbanismo y vivienda".

Asimismo, han sido múltiples las observaciones formuladas a la parte dispositiva, volviéndose a insistir en algún caso en que el criterio de valoración seguido por la norma proyectada en relación con el suelo urbanizado no edificado entra en contradicción con el previsto en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras.

C) Con fecha 17 de septiembre de 2010 se remitió el texto proyectado a todos los departamentos ministeriales.

Realizaron alegaciones las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios del Interior, de Economía y Hacienda y de Fomento. Este último departamento adjuntó, asimismo, los informes de las entidades públicas empresariales Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) y Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF).

Asimismo, se recibieron escritos, sin observaciones, de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Igualdad, de Trabajo e Inmigración, de Asuntos Exteriores, de Sanidad y Política Social, de Defensa, de Cultura, de Presidencia, de Educación, de Industria, Turismo y Comercio y de Ciencia e Innovación.

D) Con fecha 11 de noviembre de 2010 se evacuó el informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Política Territorial, en el que, afirmándose la competencia estatal para la aprobación de la norma proyectada, se realizan algunas sugerencias para su mejor adecuación al orden constitucional de competencias.

E) Con fecha 1 de febrero de 2011, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento informó la norma proyectada, formulando consideraciones puntuales en relación a su contenido.

A la vista de las observaciones recibidas durante la tramitación del expediente, se concluyó el texto definitivo del proyecto de Real Decreto, que lleva fecha 8 de febrero de 2011 y al que se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo. De esta versión final se eliminan las normas registrales contempladas en el proyecto originario, que habían sido ampliamente cuestionadas desde diferentes sectores.

Remitido el expediente al Consejo de Estado y recibido en éste con fecha 15 de febrero de 2011, se devolvió para que fuese completado con un informe del Ministerio de Justicia, porque, aun habiendo desaparecido las normas registrales contenidas en el texto originario - razonaba el escrito de devolución-, siguen existiendo preceptos referidos a conceptos tales como "finca", "finca registral" o "derecho de edificabilidad" en los que era conveniente conocer el parecer de este departamento, y con un informe del Ministerio de Economía y Hacienda que se pronunciase sobre la corrección de las fórmulas aritméticas contenidas en la norma proyectada. Asimismo, se requería al departamento consultante para que diese audiencia a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

Con fecha 9 de junio de 2011, el expediente ha tenido nuevamente entrada en el Consejo de Estado, acompañado del informe del Ministerio de Justicia solicitado y de un informe de la Dirección General de Suelo y Políticas Urbanas de 13 de mayo anterior, en el que, por una parte, se explica que las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla no han sido consultadas por carecer de competencia legislativa en materia urbanística, y, por otra, se aclara que el Ministerio de Economía y Hacienda tuvo dos ocasiones de pronunciarse sobre las fórmulas aritméticas contenidas en el texto proyectado y, sin embargo, no entendió oportuno hacerlo.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones. I. OBJETO DE LA CONSULTA

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba del Reglamento de la Ley de Suelo.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 prevé que su Comisión Permanente deberá ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". La norma proyectada desarrolla los títulos II y II del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, de ahí la obligatoriedad del dictamen.

OBSERVACIONES GENERALES

II. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DEL PROYECTO

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado en líneas generales de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en otras disposiciones de pertinente aplicación. Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria de análisis de impacto normativo, en la que se evalúa la oportunidad de la propuesta normativa y su impacto económico y presupuestario y por razón de género (artículo 24.1, letras a) y b), de la Ley del Gobierno; Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio). Se ha concedido audiencia a las organizaciones, asociaciones y entidades cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición (artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno). Igualmente, se dio traslado de la norma proyectada a las Comunidades Autónomas y se ha incorporado el informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (artículo 24.3 de la Ley del Gobierno). Y, por último, ha informado la Secretaría General Técnica del departamento proponente, que es el Ministerio de Fomento (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno).

Conviene observar, en todo caso, que el departamento consultante no ha incorporado el informe del Ministerio de Economía y Hacienda solicitado por este Consejo de Estado en trámite de devolución por antecedentes ni tampoco ha concedido audiencia a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, sin que las razones esgrimidas en el informe de la Dirección General de Suelo y Políticas Urbanas puedan considerarse suficientes: en el primer caso, porque la corrección de determinadas fórmulas de valoración utilizadas en la norma proyectada ha sido puesta en cuestión durante la tramitación del expediente, especialmente por la contradicción que en algún punto existe entre tales fórmulas y la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, lo cual hacía conveniente que el Ministerio de Economía y Hacienda se pronunciase de manera expresa sobre este particular; y, en el segundo caso, porque la concesión de audiencia a las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla venía justificada en que éstas, aun careciendo de competencias legislativas así en general como en materia urbanística, resultan afectadas por la nueva normativa, lo que, unido a la autonomía constitucionalmente reconocida a ambas ciudades, hacía pertinente que fuesen oídas singularizadamente.

III. TITULO COMPETENCIAL DEL ESTADO

A) Examen de la jurisprudencia constitucional en materia urbanística

El examen de la adecuación del proyecto reglamentario sometido a consulta al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, adecuación que ha sido cuestionada a lo largo del expediente por varias de ellas, debe iniciarse con un breve repaso a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de urbanismo, recaída -fundamentalmente- en las Sentencias 61/1997, de 20 de marzo, sobre el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y 164/2001, de 11 de julio, sobre la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Dichas sentencias -como señalara el Consejo de Estado en su dictamen 906/2008, de 19 de junio, relativo al proyecto después aprobado como Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo- "han sentado los criterios para la correspondiente delimitación en materia de urbanismo y ordenación del territorio. Sumariamente puede decirse que dicha delimitación se basa en dos ideas: la exclusividad de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre urbanismo y la coexistencia de ésta con varios títulos competenciales del Estado de incidencia en este sector material". En definitiva, la competencia autonómica en materia de urbanismo ha de coexistir con aquellas que el Estado ostenta en virtud del artículo 149.1 de la Constitución, cuyo ejercicio puede condicionar lícitamente la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el referido sector material.

De los títulos competenciales del Estado con carácter prevalente frente a la competencia autonómica en materia de urbanismo deben destacarse los siguientes:

a) El título competencial del artículo 149.1.1ª de la Constitución: Este título, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención autonómica, contiene una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas condiciones básicas uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales. De este modo, en atención al derecho a la propiedad privada que reconoce el artículo 33.1 de la Constitución, compete al Estado regular las "condiciones básicas" que garanticen la igualdad de todos los propietarios del suelo en el ejercicio de su derecho de propiedad urbana, es decir, la igualdad básica en lo que se refiere a las valoraciones y al régimen urbanístico de la propiedad del suelo.

De esta forma, conforme a las Sentencias del Tribunal Constitucional 61/1997 y 164/2001, cabe admitir que el contenido urbanístico susceptible de apropiación privada, su valoración y los presupuestos -o delimitación negativa- para que pueda nacer el derecho de propiedad urbana son elementos, entre otros, que, en principio, pueden considerarse amparados por la competencia estatal que se localiza en el artículo 149.1.1ª de la Constitución; por medio de esas "condiciones básicas" el Estado puede plasmar una determinada concepción del derecho de propiedad urbana, en sus líneas más fundamentales.

b) El título competencial del artículo 149.1.18ª de la Constitución: Este apartado "atribuye al Estado numerosas competencias, de diverso alcance y naturaleza, cuya proyección sobre el urbanismo habrá que examinar, también en cada caso: "Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas" que garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; "el procedimiento administrativo común"; y, sobre todo, "la legislación sobre expropiación forzosa" y el "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas"" (Sentencia 61/1997). Resulta "evidente" para el Tribunal Constitucional que el artículo 149.1.18ª contiene en su conjunto un bloque de materias de mayor espectro que el que representa el art. 149.1.1ª, "que sólo es susceptible de afectar a la intervención pública sobre los derechos en juego en el ámbito del urbanismo, señaladamente del derecho de propiedad".

En este sentido, aunque la fijación por el Estado de criterios de valoración del suelo puede reconducirse a ambos títulos, el Tribunal Constitucional considera prioritaria la consideración del título competencial del artículo 149.1.18ª de la Constitución (inciso "legislación sobre expropiación forzosa"). En efecto, tal y como se proclama en la Sentencia 61/1997, si bien es cierto que las denominadas "valoraciones" están desconectadas en la legislación del suelo, en ciertos supuestos, de la operación expropiatoria y, en consecuencia, de la misma determinación del justiprecio (transferencias de aprovechamientos urbanísticos; indemnización por alteración del planeamiento; etc.), ello no obsta para que, a efectos competenciales, tales valoraciones estén estrechamente emparentadas, desde un punto de vista material, con el contenido del derecho de propiedad, cuyas condiciones básicas corresponde regular al Estado en los términos del artículo 149.1.1ª aunque es el 149.1.18ª de la Constitución el que tiene aquí una mayor relevancia.

Frente a ello, no cabe considerar que la valoración sea de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas, ya que compete al Estado determinar la valoración, al caer dentro del título competencial sobre la legislación de expropiación forzosa la fijación de los criterios de determinación del justiprecio, impidiéndose "que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional" (Sentencia 61/1997, con cita de la Sentencia 37/1987).

Igualmente, los dos títulos competenciales de referencia (apartados 1ª y 18ª del artículo 149.1) dan cobertura al establecimiento de criterios para la clasificación del suelo. Dicho establecimiento actúa como premisa indispensable para la configuración de las condiciones básicas de ejercicio de los estatutos jurídicos primarios de la propiedad del suelo. Ahora bien, con arreglo a la Sentencia 61/1997, "la citada clasificación constituye también el presupuesto lógico-jurídico para la aplicación del entero sistema de valoraciones a efectos indemnizatorios, por lo que entronca con la determinación del presupuesto de hecho que permita el ejercicio de la competencia estatal en la materia" (artículo 149.1.18ª de la Constitución).

Junto a los citados, existen otros títulos competenciales a favor del Estado susceptibles de afectar al urbanismo, como los consagrados en los siguientes apartados del artículo 149.1 de la Constitución: 8ª (legislación civil), 13ª (bases de la planificación de la actividad económica) y 23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente).

B) Títulos competenciales invocados por el proyecto de Reglamento

Con la intención, reconocida en su exposición de motivos, de asumir el orden de competencias derivado de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (al que el legislador estatal, hasta entonces, se había adaptado sin "interiorizarlo plenamente"), la derogada Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, distinguía en su disposición final primera tres bloques:

* El primero estaba integrado por los artículos y disposiciones que "tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases del régimen de las Administraciones Públicas, de la planificación general de la actividad económica y de protección del medio ambiente, dictadas en ejercicio de las competencias reservadas al legislador general en el artículo 149.1.1ª, 13ª, 18ª y 23ª de la Constitución".

* El segundo, referido a los patrimonios públicos de suelo, asumía "el carácter de bases de la planificación general de la actividad económica dictadas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el artículo 149.1.13ª de la Constitución".

* El tercer bloque se conformaba a partir de las previsiones que "tienen el carácter de disposiciones establecidas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.4ª, 8ª y 18ª sobre defensa, legislación civil, expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas".

En este panorama, la disposición final primera del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008, mediante el cual fueron insertados en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, los dispersos preceptos aún en vigor del texto refundido de 1992, se limita a ubicar en alguno de los tres bloques mencionados las novedades derivadas de dicha tarea de inserción. Y para ello tiene en cuenta, por una parte, el carácter atribuido a cada artículo del texto refundido de 1992 por la disposición final única del mismo (apartados 1 y 2) y, por otra, la valoración que mereció dicha atribución al Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997.

A pesar de que en la parte expositiva del Real Decreto Legislativo 2/2008, al igual que en la exposición de motivos de la Ley 8/2007, se subraya que no se trata de una legislación urbanística sino de una norma referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados, concebida a partir del deslinde de competencias establecido en estas materias por el bloque de constitucionalidad (condicionante que incide, incluso, sobre el mismo título -"de" suelo y no "del" suelo-), tanto el texto refundido en vigor como su antecedente inmediato han sido objeto de controversia competencial, plasmada en la interposición de recursos de inconstitucionalidad. En efecto, la cuestión competencial, además de ser objeto de debate durante la tramitación parlamentaria de la Ley 8/2007, dio lugar tras su publicación a la interposición de sendos recursos de inconstitucionalidad por las Comunidades Autónomas de Madrid, La Rioja y Canarias, además de por cincuenta diputados. Igualmente, el texto refundido en vigor ha sido recurrido ante el Tribunal Constitucional por las dos primeras, alegándose que el Estado incurre en un exceso competencial.

Como ha señalado el Consejo de Estado en numerosas ocasiones (entre otros, dictámenes 3.480/2003, de 18 de diciembre, y 800/2006, de 22 de junio), la pendencia de recursos de inconstitucionalidad interpuestos por varias Comunidades Autónomas contra la legislación de cobertura no supone un obstáculo jurídico para la aprobación de la norma reglamentaria destinada a desarrollarla.

C) Adecuación al orden constitucional de competencias de los títulos competenciales invocados por la norma proyectada

Sin perjuicio de lo anterior, es preciso valorar la conformidad del proyecto remitido a consulta con el sistema constitucional de distribución de competencias a nivel territorial.

La disposición final primera del real decreto en preparación, dedicada a la cobertura competencial de la norma, establece la siguiente distinción:

* La disposición reglamentaria se dicta al amparo de las competencias reservadas al Estado con carácter exclusivo por el artículo 149.1.8ª y 18ª de la Constitución, sobre legislación civil y de expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas.

* Como excepción, la Sección 1ª del Capítulo I ("Disposiciones generales") tiene carácter básico conforme al artículo 149.1.1ª, 13ª, 18ª y 23ª de la Constitución, que atribuyen al Estado competencias sobre la regulación de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, de la planificación general de la actividad económica, sobre las bases del régimen de las Administraciones Públicas y de protección del medio ambiente, salvo sus artículos 3 ("Definiciones") y 5 ("Ámbito espacial homogéneo"), a los que resulta de aplicación lo dispuesto en el párrafo anterior.

Con carácter general, comparte el Consejo de Estado el criterio favorable emitido por la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Política Territorial (hoy, Política Territorial y Administración Pública), en cuanto a la adecuación del proyecto consultado al régimen de distribución competencial, toda vez que el mismo, al amparo de la habilitación normativa contenida en la disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Suelo, desarrolla aspectos concretos de éste con base en los mismos títulos competenciales en los que se sustentan las previsiones de cobertura. Dicho con otras palabras, con la aprobación de la legislación de suelo de 2007 y el consiguiente texto refundido de 2008, el Estado no agotó el ejercicio de sus competencias de incidencia urbanística sino que quedó un margen de desarrollo reglamentario al que se remite la disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Suelo y que trata de concretarse, en determinados aspectos, mediante la disposición en tramitación.

En particular, la norma proyectada se centra fundamentalmente en el desarrollo del régimen de valoración inmobiliaria, la cual entronca con el título competencial del artículo 149.1.1ª de la Constitución, pero sobre todo con la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación sobre expropiación forzosa (que tiene carácter prioritario en este ámbito), al corresponder a los órganos estatales la fijación de los criterios de determinación del justiprecio para impedir "que los bienes puedan ser evaluados con criterios diferentes en unas y otras partes del territorio nacional", incluso cuando la valoración está desvinculada de las operaciones expropiatorias, de acuerdo con el criterio sentado por el Tribunal Constitucional.

Alguna duda, en cambio, suscita la conformidad con el bloque de constitucionalidad de los preceptos que, exceptuándose de la invocación genérica de las competencias estatales sobre legislación civil, expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, se dicen amparados por los títulos competenciales del artículo 149.1.1ª, 13ª, 18ª (bases del régimen de las Administraciones Públicas) y 23ª de la Constitución. Los seis preceptos del proyecto en esta situación (1, 2, 4, 6, 7 y 8) han concentrado los reproches por invasión competencial que han formulado en trámite de audiencia varias Comunidades Autónomas, como la de Canarias o la Comunidad Valenciana (también la de Madrid, si bien en este caso las objeciones abarcan también el régimen de valoraciones, en coherencia con el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por ella contra, entre otros preceptos del texto refundido de la Ley de Suelo de 2008, los artículos 22 y 23, dedicados, respectivamente, a los criterios generales para la valoración de inmuebles y la valoración en el suelo rural). A la vista del contenido de los preceptos indicados del reglamento en preparación, contenido criticable por razones distintas de las competenciales como se verá más adelante, y con las salvedades que entonces se realizarán, el Consejo de Estado estima que el Estado tiene competencia para aprobar la disposición sometida a consulta. En efecto, con carácter general, dichos preceptos enlazan con la competencia para el establecimiento de las condiciones básicas de ejercicio del derecho de la propiedad y las competencias básicas del Estado, desarrollando el texto refundido en vigor en aspectos concretos y sin invadir la competencia en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas, que disponen de un amplio espacio para la fijación de su política de ordenación del territorio en observancia de la normativa estatal.

No obstante lo anterior, al hilo del análisis de los preceptos de la Sección 1ª del Capítulo I del proyecto reglamentario, se formularán, cuando procedan, consideraciones de orden competencial al objeto de enjuiciar si el concreto desarrollo de una previsión del texto refundido de la Ley de Suelo se incardina en alguno de los títulos estatales mencionados y respeta la referida competencia autonómica sobre el urbanismo.

Para terminar, se realizan dos comentarios a la redacción de la disposición final primera del proyecto de real decreto:

- Resulta cuestionable, como ha puesto de relieve la Dirección General de Desarrollo Autonómico, la mención al título competencial del artículo 149.1.23ª de la Constitución, por cuanto la norma en preparación no está dirigida a establecer medidas básicas de protección del medio ambiente. La única conexión del proyecto con este título se sitúa en el apartado 2 del artículo 7, al hacer referencia al seguimiento de la sostenibilidad ambiental de la actividad de ejecución urbanística, precepto sobre el que se volverá en el presente dictamen.

- En atención a la doctrina del Tribunal Constitucional que distingue entre condiciones básicas del contenido de los derechos y deberes constitucionales y las bases de regulación y en coherencia con el tenor de la disposición final primera del texto refundido de la Ley de Suelo, el proyecto remitido en consulta debiera reflejar la indicada distinción de modo explícito.

Como corolario de estas observaciones, se sugiere la siguiente redacción alternativa del segundo párrafo de la disposición final primera del real decreto proyectado: "Se exceptúan de lo anterior las disposiciones incluidas en la Sección 1ª del Capítulo I, que tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases de la planificación general de la actividad económica y del régimen de las Administraciones Públicas, dictadas en ejercicio de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1.1ª, 13ª y 18ª de la Constitución, salvo sus artículos 3 y 5, a los que resulta de aplicación lo dispuesto en el párrafo primero de esta disposición".

Finalmente, no merece reproche alguno desde la perspectiva competencial la disposición derogatoria única del proyecto, que afecta a todas las disposiciones de igual o inferior rango contrarias a él, incluido el Título IV del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. La mayor parte de los preceptos de dicho título ya fueron derogados en virtud del Real Decreto 304/1993, de 26 de febrero, que aprueba la tabla de vigencias de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de solares y reparcelaciones.

En la medida en que la aprobación del proyecto sometido a consulta está amparada por títulos competenciales del Estado, éste está constitucionalmente habilitado para derogar el régimen reglamentario de valoraciones contenido en el Reglamento de Gestión Urbanística que será desplazado por dicho proyecto. IV. EL SISTEMA DE VALORACIONES

A) El sistema de valoraciones consagrado en el vigente texto refundido de la Ley de Suelo

El proyecto de Reglamento sometido a consulta, según afirma su artículo 1, tiene por objeto desarrollar los títulos II ("Bases del régimen del suelo") y III ("Valoraciones") del vigente texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Por el juego de ambos títulos se define un nuevo sistema de valoraciones (introducido por la Ley 8/2007, de 28 de mayo), que persigue el abaratamiento del precio del suelo y que parte de un planteamiento novedoso, dirigido a minimizar la valoración de las expectativas urbanísticas y en el que se consagra la desvinculación de la clasificación urbanística del suelo respecto de su valoración.

Por ello, con carácter previo a cualquier otra consideración, parece conveniente detenerse en una sucinta referencia a las distintas leyes que han regulado esta materia y en el examen de las principales características que dibujan el sistema de valoraciones resultante de los mencionados títulos del texto refundido vigente.

Principales hitos en la regulación legal del sistema de valoraciones urbanísticas

La Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, que reguló por primera vez esta materia, estableció un régimen basado en valores objetivos en atención a la tipología de suelos existentes: para el suelo rústico, el valor inicial, correspondiente al aprovechamiento natural de los terrenos; para el suelo de reserva urbana, el valor expectante, que agregaba al precedente las expectativas de urbanización; para el suelo urbano, el valor urbanístico, calculado a partir del aprovechamiento urbanístico determinado por el planeamiento; y para los solares edificables, el valor comercial, resultante de la acción de las leyes del mercado. El derecho a la obtención de esos valores por los propietarios se condicionaba al cumplimiento por éstos de los deberes de urbanizar y edificar, de forma que si esos deberes se incumplían, la ley autorizaba la expropiación por un valor inferior (expropiación-sanción) al que en otro caso les hubiera correspondido.

Este sistema no consiguió terminar con el carácter especulativo del mercado, lo que motivó una nueva reforma legal en 1975, centrada en la simplificación del sistema de valoraciones, que se redujeron a dos:

- Para el suelo no urbanizable, el valor inicial, calculado en función del rendimiento bruto de los terrenos de acuerdo con su explotación rústica efectiva y de su valor medio en venta a efectos de su explotación agrícola, sin que pudieran tomarse en consideración valores o rendimientos relacionados con su posible utilización urbana. Si el valor de los terrenos reflejado en estimaciones de carácter público sobrepasaba su valor inicial, primaba la más alta de dichas estimaciones, de modo que la valoración fiscal de los terrenos se configuraba como una garantía de mínimos a favor del expropiado en el momento de la determinación del justiprecio.

- Para los suelos urbano y urbanizable, el valor urbanístico, calculado en función del aprovechamiento urbanístico que les correspondía, según situación, de conformidad con el rendimiento atribuido a dicho aprovechamiento a efectos fiscales al inicio del expediente de valoración, sin tener en cuenta el precio consignado en los títulos de adquisición. El valor urbanístico del suelo urbano se fijaba así por su aprovechamiento, en atención al criterio prioritario del rendimiento asignado al mismo a efectos fiscales, que correspondía al Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Otro hito importante en la evolución del régimen de valoraciones lo constituyen la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, y el posterior texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

Este nuevo marco legal contribuyó a publificar el proceso de desarrollo urbanístico con el propósito de limar tensiones inflacionistas y permitir una mayor intervención administrativa en el mercado del suelo. Piezas fundamentales de este sistema fueron la adquisición gradual de facultades urbanísticas (en concordancia con el cumplimiento de los correlativos deberes) y la generalización del principio de valoración objetiva.

En particular, cabe destacar los siguientes puntos:

- Se mantuvo la dualidad de valores: por un lado, el valor inicial, que se determinaba aplicando los criterios de las valoraciones catastrales, sin consideración alguna a su posible utilización urbanística; por otro lado, el valor urbanístico, que se fijaba en cada caso en función del conjunto de derechos o facultades de este carácter que en el momento de la tasación se hubieren adquirido ya por el propietario de los terrenos.

- Al trasladar esos valores a la clasificación del suelo, resultaban los siguientes supuestos: el suelo no urbanizable y el urbanizable no programado se seguían tasando por el valor inicial; el urbanizable programado que no contase todavía con planeamiento de desarrollo se tasaba agregando al valor inicial el 25% del coste de la urbanización o de la conversión del terreno en solar; el suelo urbano cuya ordenación detallada no se contuviera en el Plan General en el momento de practicarse su valoración se tasaba con arreglo al planeamiento anterior, siempre que el valor resultante no excediera del correspondiente al 50% del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por su titular según el nuevo plan; en fin, los terrenos urbanos y urbanizables cuya ordenación estuviere ya completa se valoraban de conformidad con su valor urbanístico.

- La aplicación de los valores inicial y urbanístico se verificaba con arreglo a la estructura secuencial del derecho de propiedad. Por ejemplo, la adquisición del derecho a urbanizar permitía en el suelo urbanizable agregar al valor inicial del suelo el 50% del coste estimado de su urbanización; y la pérdida de ese derecho por incumplimiento de los deberes urbanísticos suponía la aplicación del valor inicial.

- Estos criterios de valoración eran aplicables a todo tipo de operaciones expropiatorias, poniéndose fin a la dualidad de sistemas de valoración hasta ahora existentes, según la naturaleza urbanística o no urbanística de la operación.

La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, acogió "un sistema que trata de reflejar con la mayor exactitud posible el valor real que el mercado asigna a cada tipo de suelo, renunciando así formalmente a toda clase de fórmulas artificiosas que, con mayor o menor fundamento aparente, contradicen esa realidad y constituyen una fuente interminable de conflictos, proyectando una sombra de injusticia que resta credibilidad a la Administración y contribuye a deslegitimar su actuación".

En este contexto, la mencionada Ley recuperó la tradicional caracterización de la concepción estatutaria de la propiedad del suelo, eliminando la "fórmula secuencial" y limitándose a definir los derechos y deberes de los propietarios del suelo, cuyo ejercicio se regía por la legislación autonómica. Junto al reconocimiento de la apropiación privada del aprovechamiento urbanístico patrimonializable, se preveía la valoración de las simples expectativas desvinculadas del grado de cumplimiento de los deberes urbanísticos.

Se prescindió de la dualidad de valores y se estableció como único valor aquél "que el bien tenga realmente en el mercado del suelo, único valor que puede reclamar para sí el calificativo de justo que exige inexcusablemente toda operación expropiatoria", fijándose la metodología aplicable para su determinación:

- Para el suelo no urbanizable y para el suelo urbanizable carente de planeamiento de desarrollo, el valor había de fijarse por "el método de comparación a partir de valores de fincas análogas" por diversas circunstancias (régimen urbanístico, situación, tamaño, etc.).

- Para el resto del suelo urbanizable y para el suelo urbano, el valor se obtenía mediante la aplicación del valor básico de repercusión deducido de las ponencias catastrales al aprovechamiento asignado por el plan a los terrenos en cuestión. Finalmente y en línea con el texto refundido de 1992, se mantuvo el carácter unitario del sistema de valoración, de modo que los valores a aplicar eran los previstos en la legislación urbanística, con independencia de la naturaleza urbanística o no urbanística de las actuaciones expropiatorias.

El sistema de valoraciones consagrado en el vigente texto refundido de la Ley de Suelo

Se llega así a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y al posterior texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que definen un nuevo sistema de valoraciones.

Frente a los modelos anteriores -que, al margen de sus diferencias, articulaban un régimen de valoraciones especial, que en general se aplicó con preferencia sobre los criterios generales de la Ley de Expropiación Forzosa y que se fundamentaba en la valoración del suelo a partir de cuál fuera su clasificación y categorización urbanísticas (según "cuál fuera su destino y no su situación real", por usar las palabras de la exposición de motivos del texto refundido)-, la nueva regulación, con la finalidad de dar cumplimiento al mandato constitucional de impedir la especulación, parte de la desvinculación entre clasificación y valoración, entre la situación real del suelo y el destino fijado por el planeamiento: "debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto", según la exposición de motivos.

En particular, se considera que "la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas", llegándose "a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos". Y que es preciso retomar "el viejo principio de justicia y de sentido común contenido en el artículo 36 de la vieja pero todavía vigente Ley de Expropiación Forzosa: que las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro".

En consecuencia, se prescinde de clasificar el suelo y se atiende exclusivamente a la situación física, rural o urbanizada, en la que éste se encuentra en cada momento, haciendo completa abstracción del destino que hayan podido darle los planes. Como proclama el artículo 22.2 del texto refundido, el suelo se tasará con arreglo a lo prevenido en los artículos 23 y siguientes , según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive.

Por tanto, al desligar la clasificación urbanística del suelo de su valoración, lo decisivo es el dato fáctico de su inserción o no en la malla urbana:

- Si no está inserto en la malla urbana, es suelo rural (artículo 12.2) el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, así como el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos del suelo urbanizado.

- Por el contrario, se considera suelo urbanizado "el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población" (artículo 12.3).

En todo caso, debe hacerse notar que el vigente texto refundido emplea un criterio restrictivo de definición del suelo urbanizado, al considerar que el suelo rural sin atribución de aprovechamiento alguno por parte del planeamiento (suelo, por tanto, no urbanizable) comprende todo el suelo salvo aquellas parcelas, estén o no edificadas, que cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento (segundo inciso del artículo 12.3).

Las reglas de valoración se aplican a todas las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, que tengan por objeto (artículo 21):

- La verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados.

- La fijación del justiprecio en la expropiación , cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive.

- La fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas.

- Y la determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

En cuanto a los concretos criterios de valoración y sin perjuicio del examen más detenido de las previsiones legales al hilo del estudio de los diferentes preceptos del Reglamento proyectado, cabe destacar los siguientes contenidos:

- Para el suelo rural (artículo 23) se abandona el método de comparación y se sustituye por el método de la capitalización de rentas. No se consideran a estos efectos las expectativas urbanísticas; pero se prevé que el valor del suelo pueda ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, remitiéndose al desarrollo reglamentario la regulación de este factor de corrección.

- En relación con el suelo urbanizado (artículo 24), se distingue entre suelo no edificado o en el que la edificación es ilegal o se encuentra en situación de ruina física y suelo edificado o en curso de edificación. En el primer caso, a la edificabilidad se aplica el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático; en el segundo, el valor de la tasación será el superior entre el valor determinado, con base en el método de comparación, por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad y el valor determinado por el método residual estático, aplicado exclusivamente al suelo y sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

La regulación sobre valoraciones se cierra con dos previsiones que contemplan el otorgamiento a los propietarios de dos clases de indemnizaciones: en un caso, por la privación del ejercicio de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización (artículo 25); y en otro, por razón de la inutilidad sobrevenida de los gastos y costes desembolsados para la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación (artículo 26).

B) La coexistencia en Derecho español de dos sistemas diversos de valoraciones

Es un hecho la coexistencia en el ordenamiento español de una pluralidad de sistemas de valoración. A los efectos que ahora interesa cabe señalar, que responden a finalidades diversas y que en ocasiones cuentan con una regulación propia: por un lado, el sistema de valoraciones urbanísticas, cuyo régimen legal ha sido objeto de exposición con anterioridad y que precisamente se desarrolla en el proyecto de Reglamento sometido a consulta; por otro lado, el sistema de valoración de bienes inmuebles para finalidades financieras, del que constituye pieza fundamental la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras.

Esta Orden derogó la precedente de 1994 para, entre otras razones, adaptar el "cálculo del valor de tasación y su formalización a la legislación aprobada recientemente", entre la que cita expresamente la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. En este contexto, la coexistencia de ambos sistemas de valoración no planteó mayores problemas, aun teniendo -por definición- diferentes ámbitos de aplicación, en la medida en que de las regulaciones vigentes no resultaban grandes divergencias entre los valores de tasación y los valores urbanísticos.

Pero el sistema de valoraciones urbanísticas cambia sustancialmente con la Ley 8/2007, que parte de un concepto expansivo de suelo rural (que comprende el antiguo suelo urbanizable) y que excluye en su valoración las expectativas urbanísticas (si bien es cierto que esta exclusión se trata de corregir en cierta medida con la introducción de un factor de corrección en función de la localización y también a través de algunos mecanismos indemnizatorios). Del juego de ambos elementos resulta una significativa reducción de los justiprecios expropiatorios, que responde al objetivo primordial de la nueva regulación legal, pero que también ha merecido críticas diversas, habiendo sido especialmente cuestionada desde la perspectiva del equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación.

Sea como fuere, lo cierto es que el régimen legal de valoraciones diseñado en 2007 se encuentra en la base de las mayores divergencias que pueden producirse entre los valores urbanísticos y los valores de tasación a efectos financiero-hipotecarios, no sólo por razón de la exclusión de las expectativas en la valoración del suelo rural, sino también en tanto el nuevo marco legal altera de modo significativo la metodología de las valoraciones, sustituyendo en el caso del suelo rural el método de comparación por un método de capitalización y aplicando al suelo urbanizado no edificado el método residual estático. En este punto, el Reglamento proyectado contribuye a agudizar las divergencias en la medida en que se aparta de la Orden ECO/805/2003 al configurar los concretos métodos técnicos de valoración.

Es claro que uno y otro sistema de valoración -el urbanístico y el financiero- tienen un ámbito de aplicación específico. Así lo reitera, por lo demás, el preámbulo de la Orden EHA/564/2008, de 28 de febrero, por la que se modifica la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, al señalar que, como regla general, la Ley 8/2007 "establece unos criterios de valoración que son exclusivamente aplicables a los supuestos legalmente tasados, sin que tales criterios se apliquen a las finalidades recogidas en esta Orden".

Pero también lo es que ambos sistemas están claramente interrelacionados, como se evidencia en la única previsión sustantiva contenida en la mencionada Orden EHA/564/2008, que introduce una disposición adicional séptima en la Orden ECO/805/2003, por virtud de la cual la aplicación del principio de prudencia -que implica que, ante varios escenarios o posibilidades de elección igualmente probables, se elegirá el que dé como resultado un menor valor de tasación- obliga a considerar los criterios del texto refundido de la Ley del Suelo con escenarios de expropiación de inmuebles.

De ahí que no se alcance a comprender cuáles son las razones en que se fundamenta la distinta concreción de los métodos residual estático y de comparación en la norma proyectada y en la Orden de 2003 (a pesar de que ambas disposiciones parten de las mismas premisas); opción a la que sólo cabe anudar un impacto negativo. Pues la principal consecuencia de esa distinta concreción de la metodología empleada en uno y otro sistema de valoración es que el valor del suelo determinado en el ámbito de expropiaciones o ejecución de actuaciones urbanísticas pueda resultar distinto al valor fijado, para ese mismo suelo, cuando es dado en garantía de una operación crediticia, y ello aun cuando el método aplicado sea nominalmente el mismo. Es de lamentar que la tramitación de la disposición de carácter general consultada no haya ido acompañada de una aproximación, al menos, de la definición de los métodos técnicos de valoración en ambos sistemas a partir del criterio conjunto de los centros directivos competentes de los Ministerios de Fomento y Economía y Hacienda para que, cuando en uno y otro régimen el método aplicable sea, por ejemplo, el de comparación, no difieran los trámites procedentes en su aplicación.

No hay que olvidar, en este punto, la trascendencia del sistema de valoraciones consignado en la Orden ECO/805/2003, cuyo ámbito de aplicación se extiende a todos aquellos valores de tasación que se utilicen para alguna de las finalidades siguientes: 1) la garantía hipotecaria de créditos o préstamos que formen o vayan a formar parte de la cartera de cobertura de títulos hipotecarios emitidos por las entidades, promotores y constructores a que se refiere el artículo segundo del Real Decreto 685/1982, de 17 de marzo, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de Regulación del Mercado Hipotecario; 2) la cobertura de las provisiones técnicas de las entidades aseguradoras exigida en el Reglamento de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados; 3) la determinación del patrimonio de las instituciones de inversión colectiva inmobiliarias reguladas en el Reglamento de la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, reguladora de las Instituciones de Inversión Colectiva; y 4) la determinación del patrimonio inmobiliario de los Fondos de Pensiones regulados en el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones.

De ahí que las divergencias o desajustes entre los dos sistemas de valoración -para cuya superación la introducción en la Orden de 2003 del principio de prudencia resulta útil, pero insuficiente- puedan constituir un elemento de distorsión cuya proyección sobre la situación económica y patrimonial de las entidades financieras llevaría aparejadas graves consecuencias. Ello sucederá, como se acaba de indicar, cuando de su aplicación resulten valores sustancialmente diferentes y, en particular, cuando la valoración urbanística sea inferior a la valoración a efectos financieros (lo que tendrá lugar, por regla general, cuando se trate de suelo rural en el marco de un procedimiento expropiatorio). Piénsese, por ejemplo, en la trascendencia que puede tener para una entidad de crédito el hecho de que en su balance figuren varios inmuebles afectos a hipoteca con unos valores calculados según la Orden ECO/805/2003 y que, en el curso de unas actuaciones urbanísticas, esos mismos bienes resulten expropiados por unos valores significativamente inferiores a aquellos que les corresponden a efectos de garantía hipotecaria. El propio legislador parece haber sido consciente de las dificultades que conlleva la coexistencia de ambos sistemas de valoración en su configuración actual; y así, el apartado 2 de la disposición transitoria tercera de la Ley 8/2007 ya estableció que:

"Los terrenos que, a la entrada en vigor de esta Ley, formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se valorarán conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración o a terceros. De no existir previsión expresa sobre plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanística, se aplicará el de tres años contados desde la entrada en vigor de esta Ley".

Esta disposición, que se ha incorporado al texto refundido de 2008, fue modificada por el artículo 10.Uno del Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de Medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, para prorrogar dicho plazo hasta el 31 de diciembre de 2011.

Estando, pues, próximo a finalizar el plazo fijado para la plena efectividad del sistema de valoraciones consagrado en el texto refundido de 2008 y en atención a las consecuencias que pueden derivarse de esta disparidad de sistemas de valoración (que, en última instancia, afectaría a las garantías mismas de la actividad crediticia), se ha apuntado en el expediente la conveniencia de articular alguna medida normativa que permita minimizar el impacto de ese sistema de valoraciones urbanísticas en el ámbito financiero. Así, por ejemplo, se ha propuesto que en la norma reglamentaria se incluya una previsión por virtud de la cual sean de aplicación los criterios de valoración de la Orden ECO/805/2003 al suelo que esté dado en garantía de operaciones crediticias y cuyo acreedor sea alguna de las entidades de crédito previstas en el artículo 2 de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, sobre regulación del mercado hipotecario. Otra posibilidad sería ampliar el plazo fijado en la disposición transitoria tercera.2 del texto refundido, como de hecho estaba previsto en alguna de las versiones iniciales del anteproyecto de Ley de Economía Sostenible (que preveía tal ampliación hasta el 1 de julio de 2013).

Cuál sea la opción que finalmente proceda seguir es una decisión que entra en el ámbito de la política legislativa y que no corresponde ahora valorar a este Consejo de Estado. Sin embargo, el Consejo no puede dejar de mostrar su preocupación por el impacto negativo que previsiblemente tendrán sobre el desenvolvimiento de la actividad financiera las divergencias evidentes entre ambos sistemas de valoración, al tiempo que considera altamente recomendable la aproximación de las metodologías previstas en la Orden ECO/805/2003 y el Reglamento proyectado.

Por otra parte, debe prestarse atención al efecto que la nueva regulación pudiera tener en la determinación de los valores catastrales (IBI), visto el discutido alcance en este ámbito del texto aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2008.

V. TECNICA NORMATIVA DEL PROYECTO

La técnica normativa seguida en la elaboración del proyecto de Reglamento podría mejorarse en algunos aspectos:

? Se observa, en primer lugar, una inadecuación entre el título ("Reglamento para el desarrollo de la Ley de Suelo") y el contenido de la norma proyectada, que, una vez desaparecidas las previsiones sobre régimen registral que albergaba el texto inicial, no constituye un desarrollo general del texto refundido de la Ley de Suelo sino de un concreto y determinado aspecto del mismo, como es el régimen de valoraciones. En tal sentido, aunque el artículo 1 del proyecto de Reglamento dice que su objeto es el desarrollo de los títulos II ("Bases del régimen del suelo") y III ("Valoraciones") del texto refundido de la Ley de Suelo, el núcleo central de la norma viene dado por sus capítulos II, III y IV, en los que se desarrollan los criterios de valoración del suelo establecidos en el título III del texto refundido, siendo así que las disposiciones generales contenidas en su capítulo I deben entenderse referidas exclusiva o principalmente -en los términos que luego se verán- a efectos de la aplicación del régimen de valoraciones. Por tanto, el título debiera ser "proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo".

? Por otra parte, la fórmula promulgatoria señala que el proyecto de Real Decreto se dicta "de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado", cuando -según lo dispuesto en el artículo 2.2, párrafo quinto, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado- las disposiciones que se aprueban de conformidad con el referido dictamen deben usar la expresión "de acuerdo con el Consejo de Estado".

? Dentro ya de la parte dispositiva de la norma proyectada, son numerosos los artículos -fundamentalmente en su capítulo I pero no sólo en éste- que realizan una transcripción inexacta de las previsiones del texto refundido de la Ley de Suelo, en muchas ocasiones sin una mención expresa del precepto legal en que se apoyan. El Consejo de Estado ha mantenido en ocasiones una posición favorable a admitir la posibilidad de transcribir preceptos de la norma legal cuyo desarrollo se pretende, cuando ello sea necesario para facilitar la comprensión y manejo de la norma reglamentaria, pero siempre que se advierta tal circunstancia y que dicha transcripción sea literal. En este sentido, puede citarse el dictamen 1.221/97, de 13 de marzo (cuya doctrina ha sido reiterada, entre otros, en los dictámenes 3.359/98, 1.897/2004, 1.564/2006 y 1.290/2008), de conformidad con el cual "la transcripción literal de los preceptos de la ley en una norma reglamentaria de desarrollo únicamente debe utilizarse en la medida en que sea imprescindible para que la norma reglamentaria alcance un grado de comprensión suficiente. En estos casos, cuando se opta por advertir que efectivamente se está transcribiendo un precepto legal, dicha transcripción deberá ser literal, no siendo admisible en ningún caso que, a pesar de advertir dicha transcripción a través de la cita del precepto legal correspondiente, se altere, aunque sea mínimamente, su dicción literal".

Entre los preceptos del proyecto de Reglamento que se apartan de esta recomendación, merece una especial atención el artículo 2 del proyecto de Reglamento, que define la situación básica de "suelo urbanizado", introduciendo una serie de precisiones que -como más adelante se verá al analizar este precepto- pueden alterar el alcance de la definición contenida en el texto refundido de la Ley del Suelo y que, en todo caso, contribuyen a oscurecer su sentido y a crear divergencias interpretativas no deseables.

Semejantes consideraciones deben hacerse en relación con el artículo 3, que realiza una reproducción inexacta de algunas definiciones ya contenidas en el texto refundido de la Ley de Suelo. A este respecto, debe recordarse que, por regla general, las definiciones que resultan esenciales en la configuración normativa de una determinada materia se ubican en la norma legal que preside su regulación (aunque excepcionalmente cabe la posibilidad de que la ley remita directamente a la norma reglamentaria la definición misma, siendo necesario a estos efectos contar con una habilitación expresa). En este contexto, la norma reglamentaria puede hacerse eco de las definiciones legales con un doble objetivo:

- En primer lugar, puede limitarse a reproducir la definición legal con la finalidad de facilitar la comprensión y aplicación de la regulación en ella contenida. En tal caso, es preciso que se invoque expresamente el precepto legal que se reproduce y que la transcripción sea literal.

- En segundo término, puede, dentro de los límites que le marca la ley que desarrolla, completar o aclarar las definiciones establecidas en sede legal. Esta labor de complemento o aclaración ha de tener, por tanto, un valor añadido respecto a la definición legal y preferiblemente ha de ampararse en una habilitación expresa.

De acuerdo con estas directrices, algunas de las definiciones contenidas en el artículo 3 del proyecto de Reglamento deberían reformularse, eliminando posibles desajustes con el texto refundido de la Ley de Suelo, en la forma que luego se dirá -dentro de las observaciones al articulado- al examinar en concreto este precepto reglamentario. ? Por otra parte, en el articulado del proyecto de Reglamento se intercalan multitud de fórmulas que expresan, en términos matemáticos, los criterios de valoración de las diferentes situaciones básicas del suelo establecidos en el texto refundido de la Ley de Suelo y desarrollados por el proyecto de Reglamento. Debería ponderarse la conveniencia de ubicarlas en uno o varios anexos, manteniendo en la parte dispositiva las reglas de valoración de las que tales fórmulas traen causa.

Precisamente por su marcado carácter técnico, las fórmulas matemáticas incluidas en el articulado deben considerarse además bajo la garantía técnica del departamento ministerial consultante (que no bajo la de Ministerio de Economía y Hacienda, cuyo criterio técnico al respecto no ha sido incorporado al procedimiento), máxime cuando ni en la memoria del análisis de impacto normativo, ni en ningún otro documento del expediente, se da explicación alguna acerca de la configuración de los distintos métodos valorativos contemplados en el proyecto de Reglamento ni se justifican las divergencias existentes entre éstos y los previstos en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras.

? Finalmente, el proyecto de Reglamento realiza numerosas menciones y remisiones al Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, o a alguno de su títulos o artículos, que en realidad lo son del texto refundido de la Ley de Suelo. Estas referencias inexactas se contienen en el párrafo tercero del preámbulo y el artículo único del proyecto de Real Decreto y en los artículos 1, 3 -ab initio y letras h) e i)-, 4.2.b), 5, 6.3 -ab initio y letra b)-, 7.1, 10.1, 16.1.a), 24.5, 26.2, 27.2 in fine, 31, 34, 35.1 y 35.2 del proyecto de Reglamento. Deben efectuarse, pues, las oportunas correcciones.

OBSERVACIONES AL ARTICULADO

VI. CAPÍTULO I. "DISPOSICIONES GENERALES"

El capítulo I, bajo la rúbrica "Disposiciones generales", se dedica, según el preámbulo, a "la definición de determinados elementos que, por su novedad en el panorama urbanístico español, precisan de un complemento normativo coherente con sus objetivos". Su contenido se divide en dos secciones: la sección I (artículos 1 a 7) concreta el objeto del Reglamento proyectado y establece una serie de definiciones; la sección II (artículos 9 a 11) perfila determinados conceptos generales para la realización de valoraciones.

Consideraciones generales sobre la sistemática empleada

Con carácter previo al examen de los artículos que integran este capítulo, la regulación proyectada suscita la cuestión relativa a la sistemática empleada en el Reglamento a la hora de incorporar a su contenido las diversas definiciones que se proyectan sobre el régimen de valoraciones.

Como se verá más adelante, el artículo 3, incluido en la sección I del capítulo I, enumera, bajo la rúbrica "Definiciones", una serie de conceptos que tienen distinto alcance. En unos casos, se proyectan con alcance general sobre toda la regulación en materia de valoraciones (por ejemplo, finca); en otros, tienen virtualidad a los efectos de los métodos de valoración (construcción, edificación, etc.); en fin, hay definiciones que poco tienen que ver con el objeto de la norma proyectada (por ejemplo, finca registral).

Adicionalmente, en la propia sección I se incluyen otras muchas definiciones, tanto en el artículo precedente, el 2, que se refiere a las situaciones básicas de suelo, como en los preceptos posteriores (ámbito espacial homogéneo, actuaciones de dotación, etc.). Y la sección II dedica sus artículos 9 y 11 del Reglamento proyectado a perfilar determinados "conceptos generales para la realización de las valoraciones", según reza su título, que son fundamentales para el desarrollo normativo previsto (valor real del inmueble, renta real y renta potencial).

Por tanto, dentro del capítulo I, en la sección I se ubican aquellas definiciones de alcance más general, dentro de las cuales se distingue adicionalmente entre "definiciones" propiamente dichas y otros conceptos a los que parece atribuirse una proyección algo más limitada, mientras que la sección II se dedica a determinados conceptos cuya virtualidad se ciñe al régimen de valoraciones. Sin embargo, esa sistemática no siempre se corresponde con el significado y alcance de cada concepto: por un lado, es clara la interrelación existente entre muchos de los conceptos que se incluyen en el capítulo I, al margen de cuál sea la sección en que se integran, en el sentido, por ejemplo, de que algunas definiciones perfiladas en el artículo 3 tienen una clara proyección en el desarrollo reglamentario del régimen de valoraciones; por otro lado, se incluyen conceptos que, dentro del propio régimen de valoraciones, tienen un ámbito de aplicación muy limitado (tal y como sucede, como se verá posteriormente, con el proyectado artículo 11).

A la vista de las anteriores consideraciones, hay que concluir que no resulta acertada la sistemática empleada por el proyecto a la hora de ordenar y ubicar definiciones y conceptos. Sería preferible que el contenido del capítulo I no se estructurase, de forma un tanto forzada, en dos secciones, sino que en él se recogiesen todas aquellas nociones que se proyectasen de modo general sobre el contenido del Reglamento. Quedarían fuera, por tanto, de este capítulo general aquellos conceptos cuyo ámbito de aplicación se ciñe a una concreta previsión del régimen de valoraciones (siguiendo con el ejemplo anterior, la renta real y la renta potencial en relación con la valoración del suelo rural) y también aquellos otros que son ajenos a la materia regulada, en línea con la observación que se formulará más adelante.

Artículo 1. Objeto

El artículo 1 del proyecto de Reglamento sometido a consulta señala que su objeto es "el desarrollo de los títulos II y III del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido del la Ley del Suelo".

Debe ajustarse la redacción de este precepto en línea con la observación general formulada a propósito del título del Reglamento proyectado. Así, habrá de hacerse mención específica al régimen de valoraciones -que constituye el objeto propio de la norma-, pues la mera alusión a dos títulos del texto refundido, sin ni siquiera indicar sus respectivos contenidos, no es ilustrativa de dicho objeto. Artículo 2. Situaciones básicas de suelo urbanizado y rural

El artículo 2 del Reglamento proyectado tiene por objeto completar la definición que de las situaciones básicas del suelo -urbanizado y rural- establece el artículo 12 del texto refundido.

a) Suelo urbanizado

Su apartado 1 trata de perfilar este concepto de una forma que no resulta adecuada.

En primer lugar y en cuanto a la definición misma de lo que debe entenderse por situación básica de suelo urbanizado -que, según el primer inciso del artículo 12.3 del texto refundido, es aquel "integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población"-, el proyecto se aparta de los términos de la ley en un doble sentido:

- Por lo que se refiere a la terminología empleada, no se habla simplemente de integración "en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población", sino que se alude a la integración "en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas edificables propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte". No se comprende, por ejemplo, cuál es la justificación para variar la terminología de la norma legal y aludir a viales y a parcelas edificables en lugar de a servicios; tampoco la de que se distinga entre núcleo y asentamiento de población.

- Además, lo que en la norma legal se configura como una concreción de la definición más general -cuando se dice que "así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento"-, se transforma en el proyecto en el establecimiento de una serie de condiciones cuya concurrencia es precisa (aunque no de modo simultáneo) para que pueda hablarse de suelo urbanizado.

Es claro que la regulación proyectada no puede merecer en este punto una valoración positiva. El artículo 12 del texto refundido fija una definición precisa de lo que debe entenderse por situación básica de suelo urbanizado y lo que no puede hacer la norma reglamentaria es, como ya se ha señalado anteriormente, alterar de forma injustificada ese concepto. Porque una cosa es que en sede reglamentaria se precise el concreto alcance de una expresión contenida en la ley y otra distinta es que en norma de rango inferior se introduzcan nuevos elementos en una definición legal, que potencialmente pueden variar su alcance o significado o, cuando menos, restar claridad en su aplicación.

En segundo lugar y en cuanto a los distintos supuestos (que no condiciones) que puede comprender el suelo urbanizado, el apartado 1 del proyectado artículo 2 enumera los tres siguientes:

- Que el suelo "tenga instaladas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y servicios necesarios para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística" (letra a)). En la redacción proyectada se alteran una vez más los términos en que se expresa la ley, hablándose de "infraestructuras y servicios necesarios" en lugar de "dotaciones y servicios requeridos"; y la exigencia de que tales dotaciones y servicios sean los requeridos por la legislación urbanística se formula en términos de satisfacción de "la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística".

- Que el suelo "carezca de alguna de las infraestructuras y servicios mencionados en el apartado anterior, pero pueda llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes" (primer inciso de la letra c)). También en este punto se aprecia una alteración injustificada de la terminología pues se habla de "instalaciones preexistentes" en lugar de "instalaciones en funcionamiento". En cambio, la precisión de que "en ningún caso podrán considerarse a estos efectos, las carreteras de circunvalación, ni las vías de comunicación interurbanas que no tengan, de acuerdo con el instrumento de ordenación correspondiente, la consideración de viales urbanos" sí podría considerarse aclaratoria del alcance de la previsión legal que desarrolla, debiendo ir precedida en tal caso de una mención expresa del precepto legal que complementa.

- Que el suelo "esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana. En éste último caso, cuando la actuación se localice en el borde exterior de un núcleo de población, se considerará como urbanizado el suelo contiguo al borde, cuyo fondo edificable no sea superior a la media del correspondiente a las parcelas edificables delimitadas en el interior del núcleo al que se adscribe" (letra c)). Si bien este supuesto podría encontrar su fundamento legal en el juego de los artículos 12.3 y artículo 14.1.a).2 del texto refundido, resulta especialmente cuestionable la introducción, en su segundo inciso, de los criterios sobre contigüidad y dimensión, que podrían determinar una extensión del concepto de suelo urbanizado no contemplada en la ley y cuyos presupuestos materiales no se ajustan a lo establecido en el tantas veces mencionado artículo 12 del texto refundido. Pues conforme a dicho precepto, lo determinante para que un suelo sea urbanizado es que cuente con las dotaciones y servicios propios de los núcleos de población y no el hecho de su contigüidad a éstos o el que tenga unas determinadas dimensiones.

Por tanto, también al desarrollar los concretos supuestos que pueden considerarse suelo urbanizado el Reglamento proyectado sigue la incorrecta técnica normativa de reproducir de modo inexacto el contenido de la Ley y merece una valoración negativa, en línea con la observación general formulada sobre esta misma cuestión.

El apartado 2 del artículo 2 del Reglamento proyectado establece que "también se consideran en la situación de suelo urbanizado los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural conforme a la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable, que cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios establecidos en ella".

Esta previsión trae causa de lo dispuesto en el apartado 3, segundo párrafo, del artículo 12 del texto refundido, según el cual, "al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el párrafo anterior, la legislación urbanística podrá considerar las peculiaridades de los núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural".

En primer lugar y habida cuenta de que es la legislación autonómica correspondiente la competente para considerar, en su caso, las peculiaridades de esos "núcleos tradicionales", no resulta correcto que en la redacción propuesta se dé un paso más que en el texto legal y se generalice la calificación de tales núcleos como suelo urbanizado.

Fuera de esta objeción, lo cierto es que el proyecto nada añade a la previsión legal que supuestamente desarrolla, la cual se limita a reproducir con inadecuada técnica normativa. Por tanto, debiera suprimirse por innecesaria.

b) Suelo rural

El proyectado artículo 2 dedica su apartado 3 a la definición de situación básica de suelo rural:

"Todo el suelo que no se encuentre en alguna de las situaciones mencionadas en los apartados anteriores, se entenderá comprendido en la situación básica de rural, sometido o no a actuaciones de transformación urbanística en los términos que establezca el instrumento de ordenación urbanística y territorial aplicable. En la misma situación se entenderá comprendido el suelo que haya sido urbanizado de forma ilegal".

El texto proyectado define, así, la situación básica de suelo rural de un modo puramente negativo, apartándose de la opción acogida en el artículo 12 del texto refundido, que dedica su apartado 2 a perfilar los distintos supuestos que comprende dicha situación básica: 1) el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización (letra a)); 2) el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización (primer inciso de la letra b)); y 3) y "cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente [relativo a la definición de situación básica de suelo urbanizado]". Por tanto, el proyecto utiliza, como criterio principal para definir lo que debe entenderse como situación básica de suelo rural, el criterio que la norma legal sitúa en último lugar: es suelo rural todo el que no es urbanizado, con independencia de que esté sometido o no a actuaciones de transformación urbanística en los términos que establezca el instrumento de ordenación urbanística y territorial aplicable. No cabe, pues, sino concluir que el Reglamento proyectado excede de su labor de desarrollo o complemento de la ley en la medida en que pretende introducir una nueva definición de la situación básica de suelo rural que no se corresponde con la consagrada en el texto refundido.

Además, introduce la precisión de que también se entenderá incluido en la situación de suelo rural "el suelo que haya sido urbanizado de forma ilegal".

Es dudoso que este supuesto pueda tener encaje en alguno de los supuestos contemplados en el artículo 12.2 del texto refundido (a lo sumo, en el segundo inciso de la letra b), en tanto se tratara de un suelo que no reuniera los requisitos que definen la situación básica de suelo urbanizado). Por otra parte, se han cuestionado los propios términos en que se expresa la norma proyectada, habiéndose propuesto que, más que considerar como suelo rural el suelo que haya sido urbanizado de forma ilegal, habría que considerar como tal el suelo urbanizado de forma ilegal que no sea susceptible de legalización. En fin, no cabe desconocer la relación de este supuesto con la normativa sobre disciplina urbanística, competencia de las Comunidades Autónomas.

c) Valoración global

A la vista de las numerosas observaciones formuladas al proyectado artículo 2 y de la relevancia de alguna de ellas, a juicio del Consejo de Estado procede reconsiderar en su conjunto la regulación prevista en relación con las situaciones básicas del suelo.

La objeción fundamental se centra en que el texto proyectado invierte el modelo legal, que define la situación de suelo rural de modo preferente. En cambio, el proyecto define el suelo rural con carácter residual o de modo únicamente negativo y, sin embargo, parece optar por una interpretación extensiva del suelo urbanizado, que se manifiesta sobre todo en la letra c) del apartado 1. Ello no sólo podría vulnerar el principio de jerarquía, sino que afecta negativamente a la seguridad jurídica, pues no sería imposible que una determinada situación mereciera un tratamiento distinto según se aplicara el texto refundido o el reglamento.

A ello hay que añadir que el artículo 2 del Reglamento proyectado no siempre parece respetuoso con el marco legal que desarrolla. Especialmente cuestionables desde el punto de vista de su adecuación al texto refundido resultan las previsiones contenidas en sus apartados 1.c) y 3, último inciso. Por otra parte y como se acaba de ver, son numerosos los supuestos en que el proyecto reproduce de modo inexacto la ley, apartándose, de forma injustificada y muchas veces innecesaria, de los términos legales.

Hay que tener en cuenta, por último, que la regulación proyectada genera incertidumbre en su aplicación desde la perspectiva de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pues si bien en líneas generales puede estimarse amparado por la competencia básica del Estado conforme al artículo 149.1.1ª, 13ª y 18ª (disposición final primera del Real Decreto proyectado), en los términos en que se ha razonado en el apartado III de este dictamen sobre el título competencial, no puede ignorarse que las diferentes leyes autonómicas en la materia, dictadas al amparo de la competencia exclusiva en materia de clasificación del suelo, han definido -con unas reglas tasadas y en ocasiones minuciosas- qué ha de entenderse por suelo urbano, suelo urbanizable y suelo rústico, habiendo optado en su mayor parte por una delimitación concreta (y no por una concepción meramente residual) del suelo no urbanizable. Ello puede generar discrepancias entre la clasificación legal del suelo (fijada por la normativa autonómica) y su clasificación a efectos de valor (fijada en el artículo 12 de la Ley y en el artículo 2 del proyecto de Reglamento), dificultando la aplicación del régimen de valoraciones.

Artículo 3. Definiciones

El artículo 3 del Reglamento proyectado, que establece una serie de definiciones "a efectos de lo dispuesto en Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio y en este reglamento", plantea diversas cuestiones.

a) Ámbito de aplicación

La primera cuestión que suscita el precepto comentado se refiere precisamente al ámbito de aplicación de este elenco de definiciones, cuyos efectos pretende extender el Reglamento proyectado al propio texto refundido de la Ley de Suelo.

A falta de una remisión expresa de la norma legal a las definiciones que pueda establecer la norma reglamentaria, no parece posible que ésta, con el único amparo de la habilitación general contenida en la disposición final segunda del texto refundido de la Ley de Suelo, pueda extender la eficacia de las definiciones por ella introducidas al texto refundido, incidiendo, en última instancia, en el alcance y significado de sus previsiones.

b) La alteración de las definiciones legales

No son pocos los ejemplos de reproducción inexacta de las definiciones contenidas en la Ley, sin invocación expresa del precepto legal del que traen causa. Adicionalmente, en aquellos supuestos en que la previsión reglamentaria puede venir justificada por la finalidad de aclarar un concreto elemento de una definición legal, no se identifica claramente el alcance de la precisión o de la aclaración que pretende introducir.

Así sucede en el texto proyectado en relación con dos conceptos fundamentales que define el artículo 17.1 del texto refundido.

El apartado 1.a) de dicho precepto define finca como "la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo". La letra a) del proyectado artículo 3 recoge esta definición en los siguientes términos:

- En primer lugar, se dice que finca es "la unidad de suelo que disponga de límites físicos precisos y cuya identificación procede de su idoneidad para ser objeto de propiedad o dominio, atribuida con carácter exclusivo y excluyente a un propietario o a varios sujetos a algún régimen de comunidad, conforme a lo establecido en la legislación civil aplicable". Frente a la definición legal, se exige que la unidad de suelo disponga de límites físicos precisos y la mención al proindiviso se sustituye por una referencia a "algún régimen de comunidad, conforme a lo establecido en la legislación civil aplicable". Además, aunque el primer párrafo parece destinarse a la definición de finca como unidad de suelo (refiriéndose el siguiente a la edificación), se introduce cierta confusión con el segundo inciso de este primer párrafo, por virtud del cual se establece que, como regla general, "la edificación que se realice sobre o bajo un suelo determinado no tendrá el carácter de finca independiente y se considerará parte integrante de dicha unidad de terreno".

- Pero, además, también se define como finca "el volumen edificable atribuido de conformidad con lo establecido en los instrumentos de ordenación urbanística, así como la edificación o porción de la misma que sea susceptible de asignación de uso o de edificabilidad materializable de manera independiente". Se configuran, por tanto, como finca, los volúmenes edificables atribuidos de conformidad con lo establecido en los instrumentos de ordenación urbanística, sin que quede claro a qué supuestos concretos se refiere este precepto, en la medida en que el artículo 7.2 del texto refundido establece que "la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo" y que "la patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

La letra c) del proyectado artículo 3 recoge la definición legal que de la parcela se establece en el artículo 17.1.b) del texto refundido. A tal efecto añade, frente a la definición legal, que ha de estar "adecuadamente delimitada a efectos de su utilización o explotación diferenciada, de conformidad con la legislación aplicable, y cualquiera que sea la situación básica en la que se encuentre".

Por tanto, el proyecto reproduce la definición legal pero incorpora dos nuevas previsiones -sobre delimitación y situación básica- cuya finalidad parece ser la de precisar mejor tal definición. Sin embargo, no cabe sino reiterar que se trata de una técnica normativa incorrecta pues, aunque la definición propuesta en sede reglamentaria no parece incidir en el preciso significado y alcance de la definición recogida en el texto refundido, no se identifica con exactitud el alcance de la previsión reglamentaria y puede generar confusión a la hora de su aplicación.

c) La inclusión de definiciones no necesarias a los efectos del Reglamento proyectado

Es claro que la norma reglamentaria -y, más, un Reglamento con un objeto tan acotado como el que ahora se examina- sólo debería incorporar aquellas definiciones que resultan necesarias para su mejor comprensión en tanto guardan relación directa con la materia que regula.

De ahí que no tenga sentido mantener en el texto proyectado la definición de "finca registral" (letra b)), habida cuenta de que ya no forma parte del mismo la materia registral.

En todo caso, conviene tener en cuenta que, una vez más, el proyecto reproduce de forma inexacta la norma legal. Según el artículo 17.1.a) del texto refundido, es finca registral aquella finca que puede abrir folio en el Registro de la Propiedad. En cambio, en la regulación proyectada se habla de "realidad inmobiliaria" y se exige que el folio sea independiente, con inscripción y número propio.

Otro tanto sucede con la definición de "complejo inmobiliario", que se recoge en la letra h) y que trae causa de los apartados 3 y 4 del artículo 17 del texto refundido; y con la definición de declaración de obra nueva, que se recoge en la letra i) y que se fundamenta en el artículo 20 de la norma legal. La norma proyectada no se hace eco de estos conceptos en ningún otro precepto.

En conclusión, el Consejo de Estado considera que debieran eliminarse del proyecto estas definiciones, en tanto que referidas a conceptos que no se proyectan sobre el núcleo esencial de la regulación en él contenida, centrada en las valoraciones urbanísticas. Pero, si se optara por mantenerlas, sería aconsejable dotarlas de cierta independencia formal en la norma proyectada -por ejemplo, en una sección o incluso en un capítulo independiente-, con la finalidad de evidenciar que el Reglamento desarrolla otros aspectos del texto refundido distintos del régimen de valoraciones y de que los destinatarios de la norma puedan identificarlos fácilmente.

Artículo 4. Actuaciones de dotación

El artículo 4 del proyecto de Reglamento sometido a consulta regula las actuaciones de dotación, a las que se refiere el artículo 14.1.b) del texto refundido. Según el precepto legal, las actuaciones de dotación son aquellas actuaciones de transformación urbanística que tienen por objeto "incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste".

El régimen legal se completa con lo prevenido por el artículo 16, que establece los "deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística". En particular y a los efectos que ahora interesan, señala que tales actuaciones comportan, entre otros, los siguientes deberes legales (letras a) y b)):

- El deber de entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En el caso de las actuaciones de dotación, esta obligación puede ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

- El deber de entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje -que, con carácter general, oscila entre el 5 y el 15- de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. En las actuaciones de dotación, este porcentaje se entenderá referido al incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.

Finalmente, la disposición transitoria segunda del texto refundido establece que si, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no tiene establecidas las reglas precisas para la aplicación de los deberes previstos en la norma estatal para las actuaciones de dotación, desde dicho momento y hasta su adaptación a dicha Ley serán aplicables las siguientes:

- El instrumento de ordenación delimitará el ámbito de la actuación, ya sea continuo o discontinuo, en que se incluyen los incrementos de edificabilidad o densidad o los cambios de uso y las nuevas dotaciones a ellos correspondientes y calculará el valor total de las cargas imputables a la actuación que corresponde a cada nuevo metro cuadrado de techo o a cada nueva vivienda, según corresponda.

- Los propietarios podrán cumplir los deberes que consistan en la entrega de suelo, cuando no dispongan del necesario para ello, pagando su equivalente en dinero.

- Los deberes se cumplirán en el momento del otorgamiento de la licencia o el acto administrativo de intervención que se requiera para la materialización de la mayor edificabilidad o densidad o el inicio del uso atribuido por la nueva ordenación. Sobre esta base legal, el Reglamento proyectado regula algunos aspectos relativos a este tipo de actuaciones: determinación de las actuaciones por aquellas disposiciones establecidas por los instrumentos de ordenación urbanística que comportan la alteración de la situación jurídico- urbanística previa (apartado 1); obligaciones que comportan las actuaciones de dotación (apartado 2); y contenido de los instrumentos de ordenación urbanística a los efectos de la delimitación de las actuaciones de dotación (apartado 3).

Pues bien, la regulación establecida en el precepto que ahora se examina ha sido cuestionada en el expediente por varias Comunidades Autónomas, no sólo desde la perspectiva de la distribución constitucional de competencias (sobre la que incide el apartado 3 del precepto comentado), sino también desde la perspectiva de su contenido sustantivo (referida esencialmente a sus apartados 1 y 2).

a) Contenido sustantivo de la regulación proyectada

Comenzando por este último aspecto y, más en concreto, por la definición que de actuación de dotación resulta del proyectado artículo 4, una vez más el Reglamento proyectado se aparta injustificadamente de la definición legal. Pues en efecto tales actuaciones ya no se definen como las que tienen por objeto "incrementar las dotaciones públicas de suelo urbanizado" (artículo 14.1.b) del texto refundido), sino como aquellas "alteraciones de la situación jurídico-urbanística previa, mediante la atribución de incrementos de edificabilidad o de densidad, cambios de uso o dichas alteraciones conjuntamente" (apartado 1 del artículo 4 del proyecto de Reglamento). Es decir, la norma reglamentaria no perfila este concepto sobre la necesidad de obtener dotaciones debido a un cambio en la situación jurídico-urbanística, sino que estima que cualquier cambio que suponga incremento de edificabilidad o de densidad generará de por sí y en todo caso la necesidad de incrementar dotaciones.

Es cierto que muchos de estos cambios implicarán normalmente un incremento de dotaciones, pero no siempre tiene que ser así, correspondiendo al planeamiento urbanístico la apreciación de dicha necesidad, en función de las circunstancias concretas de cada caso. Por tanto, la caracterización de una actuación de transformación urbanística como dotacional sólo puede perfilarse, con el alcance general que tienen la ley o su desarrollo reglamentario, tomando como eje la necesidad de crear o incrementar las dotaciones, siendo función del correspondiente instrumento de ordenación urbanística su definición en cada caso concreto.

Por otro lado, se excluyen de la noción que ofrece la norma reglamentaria elementos esenciales para la definición de este tipo de actuación y que sí recoge el texto legal. Así sucede, por ejemplo, con la exigencia de que la actuación de dotación no debe requerir una reforma o renovación integral de la urbanización.

En fin, se alteran algunos términos de la definición legal -por ejemplo, ya no se alude a parcelas en ámbito de suelo urbanizado, sino a parcelas integradas en ámbitos zonales de suelo urbanizado delimitados por la ordenación- sin que estos cambios contribuyan a aclarar el alcance de la definición misma.

En segundo lugar y por lo que se refiere a la concreción de las obligaciones que conllevan las actuaciones de dotación, el apartado 2 del artículo proyectado debería comenzar en todo caso con una cita de los deberes previstos en las letras a) y b) del artículo 16 del texto refundido.

b) Incidencia sobre el esquema constitucional de distribución de competencias

Finalmente y en lo que se refiere al examen del proyectado artículo 4 desde la perspectiva de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, han sido varias las Comunidades que han considerado que el Estado carece de competencia para regular las actuaciones de dotación y, en particular, para determinar el contenido de los instrumentos de ordenación urbanística a tales efectos (apartado 3 del proyectado artículo 4).

En este punto, es preciso traer a colación lo afirmado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 164/2001, de 11 de julio de 2001. En dicha sentencia se examina la posible inconstitucionalidad de los deberes impuestos a los propietarios de suelo urbano por el artículo 14.2, letras a) y b), de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones . Y se afirma lo siguiente (fundamento jurídico 21):

"Cierto es que en la distinción entre "sistemas generales" y "dotaciones públicas locales" [que resultaba de las letras a) y b) del mencionado artículo 14.2] podría identificarse la predeterminación de un modelo urbanístico, y con ello una invasión de las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. Pero el art. 14.2.a) y b) LRSV admite otras interpretaciones conformes con la Constitución. Debemos destacar, en este sentido, que la distinción entre "dotaciones públicas de carácter local" y "sistemas generales" no la establece la LRSV. Es, con independencia de su denominación, una distinción tradicional ya que, junto a infraestructuras urbanísticas que sirven al conjunto de la ciudad, también existen otras dotaciones públicas de menores dimensiones y que proyectan su utilidad sobre ámbitos espaciales más limitados. En lo que ahora importa, el art. 14.2.a) y b) LRSV no impone un modelo determinado de suelo dotacional público (por barrios o sectores y para el conjunto de la ciudad). Su único contenido normativo consiste en imponer a los propietarios el deber de cesión de suelo para usos dotacionales públicos de acuerdo con la referida distinción. Pero, más allá, y en coherencia con lo que ya declaramos en la STC 61/1997, FJ 17.b), el modelo de dotaciones urbanísticas públicas corresponde, por entero, a las Comunidades Autónomas. De esta manera la distinción misma entre dotaciones públicas locales y sistemas generales depende de lo que disponga la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma. En estos términos es claro que el art. 14.2.a) y b) LRSV no invade las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. Por último, la alusión al "planeamiento general" en el art. 14.2.b) LRSV no es inconstitucional si se interpreta conforme a lo ya razonado en el FJ 6".

Con base en la referida doctrina del Tribunal Constitucional, cabría concluir en principio que la previsión contenida en el artículo 4.3 del proyecto de Reglamento no respeta el esquema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Ahora bien, la anterior conclusión puede ser matizada al amparo de lo establecido en la disposición transitoria segunda del texto refundido que, como se ha visto anteriormente, fija unas reglas para el supuesto de que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no haya establecido el régimen correspondiente para la aplicación de los deberes previstos en la norma estatal para las actuaciones de dotación. Sólo sobre la base de esta disposición transitoria, cabría admitir que, con carácter excepcional, la norma reglamentaria pudiese concretar algunos contenidos propios de los instrumentos de ordenación urbanística a los efectos de las actuaciones de dotación.

Para ello, sería preciso que la norma reglamentaria comenzara con una invocación expresa de la aludida disposición transitoria segunda del texto refundido, pues es únicamente esta disposición legal la que, tomando como punto de partida el reconocimiento de la competencia autonómica en la materia, posibilita la articulación por la norma estatal de un régimen jurídico referido a las actuaciones de dotación, que resultará aplicable supletoriamente, sólo cuando las Comunidades Autónomas no hayan hecho uso de su competencia normativa.

En cuanto al concreto contenido de la previsión examinada, la norma reglamentaria prevé que el instrumento de ordenación establezca: 1) técnicas de gestión que permitan garantizar el levantamiento de la carga correspondiente al suelo dotacional y el cumplimiento del deber de participación pública en las plusvalías que eventualmente correspondiera; y 2) el procedimiento para satisfacer, en su caso, la compensación monetaria de valor equivalente, de manera previa o simultánea a la patrimonialización del incremento o cambio de uso atribuidos.

Sería conveniente ordenar tales previsiones en función de las distintas reglas que establece la disposición transitoria segunda del texto refundido. Artículo 5. Ámbito espacial homogéneo

El artículo 5 del proyecto de Reglamento define qué ha de entenderse por "ámbito espacial homogéneo" a los efectos de la valoración que competa realizar de conformidad con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley del Suelo.

Es el apartado 1.a) del artículo 24.1 del citado texto refundido, relativo a la valoración en el suelo urbanizado, el que introduce - para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física- este parámetro, al señalar que "si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido".

Como ha señalado la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente, al limitarse el artículo proyectado a una mención genérica de las características del denominado ámbito espacial homogéneo, que se definirán en el "correspondiente instrumento de ordenación urbanística", se trata de una previsión innecesaria, bastando la mera remisión a lo que disponga al efecto la legislación autonómica, que es la competente. Desde esta perspectiva, además, pueden plantearse problemas de índole competencial pues, en última instancia, el precepto comentado incide sobre un posible objeto de los instrumentos de ordenación urbanística.

Por último, no tiene sentido que este artículo, de mantenerse, se ubique fuera de los conceptos referidos por el proyecto al régimen de valoraciones (sección II). En línea con las consideraciones que se efectuaron a propósito de la sistemática empleada para ordenar las definiciones, lo más adecuado sería eliminar la división del capítulo I en dos secciones.

Artículo 6. Edificaciones, construcciones e instalaciones ajustadas a la legalidad y en situación de ruina física

El Reglamento proyectado desarrolla en este artículo algunas de las previsiones contenidas en los artículos 22 y 24 del texto refundido de la Ley de Suelo, planteando al efecto diversas cuestiones.

En primer lugar, el apartado 1 reproduce la definición de edificaciones, construcciones e instalaciones ajustadas a la legalidad que se contiene en el tercer párrafo del artículo 22.3 del texto refundido; pero una vez más lo hace de forma inexacta y sin invocación expresa de dicho precepto legal.

Por lo demás, cabe plantearse si la norma reglamentaria puede determinar, sin contar con una habilitación legal expresa para ello, cuándo se considerará que la edificación no se ajusta a la legalidad (apartado 2). Es cierto que la redacción proyectada no hace mucho más que formular el apartado 1 en términos negativos (introduciendo, sin embargo, un concepto nuevo, cual es el de "título administrativo legitimante"); pero no lo es menos que es a la norma legal a la que corresponde primordialmente determinar lo que está ajustado a la legalidad y lo que no. En todo caso, no se comprende por qué en este apartado se hace referencia únicamente a la edificación y no a la construcción o a la instalación.

En cuanto a la determinación de las previsiones específicas para la valoración de edificaciones, construcciones e instalaciones no ajustadas a la legalidad (apartado 3), se establece (letra b) que "en suelo en situación de urbanizado, no se computarán a los efectos de la tasación conjunta a que alude en la letra a) del apartado 2 del artículo 24 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio". La redacción proyectada suscita dudas pues el apartado 2 del artículo 24 del texto refundido (no del Real Decreto Legislativo, como reza el proyecto) se refiere a "suelo edificado o en curso de edificación" mientras que es el apartado 1 de dicho artículo el que tiene por objeto el "suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física". Por tanto, en el caso de edificación ilegal no parece que deba aplicarse la tasación conjunta del artículo 24.2.a), sino que la valoración habría de hacerse conforme a lo prevenido en el artículo 1 de dicho precepto.

Por último, hay que referirse a la definición de "situación de ruina" (apartado 4). Ha de llamarse la atención, en primer lugar, sobre la circunstancia de que la rúbrica del precepto hace referencia a la "situación de ruina física", mientras que la versión final de la redacción proyectada para el apartado alude simplemente a la "situación de ruina", debiendo aclararse este extremo.

En todo caso, este matiz no resulta baladí pues se trata de una previsión que ha sido objetada por diversas Comunidades Autónomas, en la medida en que sus respectivas legislaciones urbanísticas recogen este mismo concepto (aunque no definido en análogos términos) y distinguen entre diversos tipos de ruina (así, por ejemplo, se distingue entre ruina parcial y ruina inminente, o también entre ruina física, ruina económica y ruina urbanística). Así, se ha dicho que la norma estatal sólo puede dar una definición de ruina a los efectos del régimen de valoraciones; o también que la definición que se perfile en el proyecto ha de ser exclusivamente de "ruina física", entendida como situación que marca el límite de la supervivencia estructural, física en sentido propio, de la edificación, pues sólo desde esta perspectiva podría tener encaje en la definición básica de la propiedad urbana (a los efectos del artículo 149.1.1ª de la Constitución) y, en consecuencia, estar amparada en la competencia estatal para diseñar el estatuto básico de aquella propiedad (en el mismo sentido, sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 - fundamento jurídico 32).

Por tanto, debe revisarse la redacción proyectada, refiriendo el concepto a la ruina física y señalando que la definición se establece a los efectos del régimen de valoraciones.

Finalmente, el apartado comentado se refiere a "los requisitos establecidos por la legislación urbanística aplicable, dirigidos a determinar el límite del deber normal de conservación".

En primer lugar y puesto que se está definiendo una situación negativa, no es correcto referirse a los requisitos que habrán de cumplirse al efecto; más bien, habrá que aludir a las circunstancias que habrán de concurrir en tal situación. Por otro lado, se considera que tales circunstancias han de ir referidas a los criterios de antigüedad y estado de conservación (que son los que menciona expresamente el párrafo cuarto del artículo 23.2 del texto refundido) y no al deber normal de conservación.

Artículo 7. Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad económica y ambiental

Para el análisis de este precepto, resulta pertinente tanto su transcripción como la de los apartados 4 y 5 del artículo 15 del texto refundido de la Ley de Suelo con los que enlaza:

"Artículo 7. Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad económica y ambiental. 1. El informe o memoria de sostenibilidad económica, que según lo establecido en el apartado 4 del artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, deberá formar parte de la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización, deberá identificar, describir y evaluar el impacto de la actuación urbanística. El contenido mínimo comprenderá las siguientes determinaciones: a) Análisis del impacto de la actuación para las Haciendas Públicas, que implicará la evaluación del importe de la inversión correspondiente a cada Administración Pública, en relación con la implantación de las infraestructuras, servicios urbanísticos y equipamientos públicos que les correspondan como titulares de las mismas. Específicamente y en relación con el impacto económico para la Hacienda local, se cuantificarán los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, y se estimará el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socio-económicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta.

b) Justificación de la existencia de suelo adecuado y suficiente para usos productivos que comporten actividad económica y su acomodación al desarrollo urbano y residencial previsto por el planeamiento.

2. Las Administraciones competentes en materia de ordenación y ejecución urbanísticas deberán elevar un informe de seguimiento de la actividad de ejecución de su competencia, al órgano que corresponda de entre sus órganos colegiados de gobierno, con la periodicidad mínima que fije la legislación en la materia, y en todo caso, cuando se alteren los instrumentos de ordenación urbanística, respecto de los cuales se exijan el informe de sostenibilidad económica y el de sostenibilidad ambiental. En dicho informe, constará, como mínimo, el cumplimiento de las previsiones de los citados informes y las eventuales desviaciones resultantes en relación con las estimaciones realizadas en los mismos.

Los Municipios estarán obligados a elaborar este informe, al menos, cuando deban tener una Junta de Gobierno Local.

El informe a que se refieren los párrafos anteriores podrá surtir los efectos propios del seguimiento a que se refiere la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando cumpla todos los requisitos en ella exigidos y deberá proponer, en su caso, medidas que favorezcan el reequilibrio ambiental y territorial o el reajuste económico para la Hacienda Local que pudiera derivarse de las estimaciones referidas en la letra a) del apartado primero de este artículo."

"Artículo 15. Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano

(...) 4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

5. Las Administraciones competentes en materia de ordenación y ejecución urbanísticas deberán elevar al órgano que corresponda de entre sus órganos colegiados de gobierno, con la periodicidad mínima que fije la legislación en la materia, un informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística de su competencia, que deberá considerar al menos la sostenibilidad ambiental y económica a que se refiere este artículo.

Los Municipios estarán obligados al informe a que se refiere el párrafo anterior cuando lo disponga la legislación en la materia y, al menos, cuando deban tener una Junta de Gobierno Local.

El informe a que se refieren los párrafos anteriores podrá surtir los efectos propios del seguimiento a que se refiere la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando cumpla todos los requisitos en ella exigidos. (...)"

La comparación de ambos textos pone de relieve que, como advierte la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento -pero niega de forma algo sorprendente la memoria del análisis de impacto normativo-, el artículo 7 del proyecto remitido en consulta tiene un alcance muy limitado, pues es una reproducción inexacta del artículo 15 del texto refundido de la Ley de Suelo, apartados 4 y 5, sin dar cuenta de que se trata precisamente de esa reproducción.

La versión originaria del precepto analizado (artículo 8 del texto de 14 de septiembre de 2010) tenía mayor alcance, pues comprendía en el contenido mínimo del informe o memoria de sostenibilidad económica, para los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización, una evaluación de análisis dinámico con los eventuales escenarios temporales a partir de la evolución de las variables socioeconómicas e inmobiliarias previsibles en cada período, y fijaba una periodicidad anual para el seguimiento de la sostenibilidad ambiental y económica para los municipios obligados a dicho seguimiento. Ahora bien, dado este mayor alcance, dicha versión del precepto fue objeto de múltiples objeciones durante el trámite de audiencia, por entender las Comunidades Autónomas participantes en este trámite que la regulación era exhaustiva e invadía sus competencias. De ahí que, en palabras de la memoria del análisis de impacto económico, se redujera "su carga normativa" y se acomodara "a los estrictos contenidos del artículo 15 de la Ley de Suelo".

Como resultado de todo ello, gran parte del contenido del artículo 7 del proyecto remitido en consulta resulta prescindible (incluso contraproducente, por la deficiente técnica normativa empleada), al limitarse a repetir con otra dicción el contenido de la previsión legal de cobertura. En consecuencia, debería restringirse su contenido a aquellos aspectos apuntados por el legislador que se juzgan necesitados de desarrollo y ello siempre que el mismo no exceda de las competencias estatales.

Por lo que se refiere, en primer lugar, al informe o memoria de sostenibilidad económica (artículo 7.1 del Reglamento en preparación, que, al menos, cita -aunque incorrectamente- el artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de Suelo, mediante el que se exige la inclusión de dicho informe o memoria en la documentación de las actuaciones de urbanización), el único desarrollo atañe al alcance del análisis de impacto de la actuación para las Haciendas Públicas afectadas, al precisarse que, en el ámbito local, debe incluirse la cuantificación de los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, así como la estimación del importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socio-económicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta.

Considera el Consejo de Estado que tal desarrollo se adecua al sistema constitucional de distribución de competencias a nivel territorial, en atención a los títulos competenciales del artículo 149.1.13ª y 18ª de la Constitución, especialmente a la vista de este último, al tratarse de una previsión básica de régimen local. Además, se favorece el acierto en la toma de decisiones de carácter territorial y urbanístico, toda vez que el análisis de los costes anudados a la actuación de urbanización prevista y la estimación de los ingresos que llevará aparejados contribuye a mejorar la formación del juicio pertinente desde la perspectiva económica. En este sentido, convendría vincular dicho contenido con los fines dispuestos para la sostenibilidad urbana por el artículo 107 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

En lo que afecta, en segundo lugar, al preceptivo informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística (artículo 7.2 del proyecto), las deficiencias de técnica normativa son más patentes, habida cuenta de que la reproducción del artículo 15.5 del texto refundido de la Ley de Suelo no va acompañada de su cita y se introducen variaciones en el tenor literal del precepto legal que inducen a confusión. Así, por ejemplo, respecto de la obligatoriedad de dicho seguimiento para los entes municipales, el artículo 15.5 citado, además de incluir a todos los municipios que deban tener una Junta de Gobierno Local (artículo 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local), remite a lo dispuesto en la legislación en la materia, remisión que desaparece del segundo párrafo del artículo 7.2 del proyecto analizado. Ello es muestra de los inconvenientes que suscita la reproducción inexacta de un precepto legal en sede reglamentaria.

Dejando al margen las previsiones repetidas con mayor o menor fidelidad al texto legal, el desarrollo proyectado de la regulación relativa al informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística se constriñe a dos materias:

a) Periodicidad: El artículo 7.2 del texto remitido en consulta, al igual que el artículo 15.5 del texto refundido de cobertura, remite a la "legislación en la materia" la fijación de la periodicidad mínima, si bien añade que, "en todo caso", el informe habrá de ser emitido "cuando se alteren los instrumentos de ordenación urbanística, respecto de los cuales se exijan el informe de sostenibilidad económica y el de sostenibilidad ambiental".

Entiende el Consejo de Estado que la remisión del artículo 15.5 del texto refundido de la Ley de Suelo a la legislación en la materia ha de interpretarse hecha a la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística. Por tanto, si el legislador estatal no prescribe directamente la periodicidad con la que debe formularse y discutirse el informe de seguimiento, sino que remite este extremo sin más a dicha legislación autonómica, el desarrollo reglamentario no es el instrumento apropiado para imponer a las Comunidades Autónomas la emisión del informe en un momento concreto, en este caso, a propósito de la alternación de los instrumentos de ordenación urbanística. Se entiende, en suma, que procede eliminar la previsión de referencia.

b) Contenido: De forma dispersa (párrafos primero y tercero), el artículo 7.2 examinado dispone que, como mínimo, ha de hacerse constar en el informe de seguimiento el cumplimiento de las previsiones de los informes de sostenibilidad económica y ambiental y las eventuales desviaciones resultantes en relación con las estimaciones realizadas en los mismos, así como, en su caso, la propuesta de las medidas que favorezcan el reequilibrio ambiental y territorial o el reajuste económico para la Hacienda Local que pudiera derivarse del análisis del impacto de la memoria de sostenibilidad económica.

Al igual que se dijera en relación con el informe o memoria de sostenibilidad económica, y por las mismas razones, el Consejo de Estado considera este desarrollo reglamentario del contenido del informe de seguimiento ajustado al orden de distribución competencial al tiempo que adecuado para satisfacer el objetivo del legislador: garantizar que la evaluación de la sostenibilidad ambiental y económica de las actuaciones de urbanización se extienda del plano de la ordenación urbanística al de su ejecución.

En mérito de lo expuesto, a juicio de este Cuerpo Consultivo, el artículo 7 de la disposición proyectada debe ser objeto de una revisión profunda, con la finalidad, en primer término, de acomodar su tenor a una correcta técnica normativa, de modo que, si se reproducen previsiones legales en el proyecto de Reglamento, se haga por resultar imprescindible para la intelección de la norma, con cita del precepto de la ley, y de forma literal. En segundo término, el desarrollo debe ceñirse al contenido de los informes de referencia. A estas directrices respondería la siguiente redacción u otra similar:

1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de Suelo, la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

Específicamente y en relación con el impacto económico para la Hacienda local, se cuantificarán los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación, y se estimará el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales, en función de la edificación y población potencial previstas, evaluados en función de los escenarios socio-económicos previsibles hasta que se encuentren terminadas las edificaciones que la actuación comporta.

2. En el informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística al que se refiere el artículo 15.5 del texto refundido de la Ley de Suelo, constará, como mínimo, el cumplimiento de las previsiones de los informes de sostenibilidad económica y ambiental y las eventuales desviaciones resultantes en relación con las estimaciones realizadas en los mismos, así como, en su caso, la propuesta de las medidas que favorezcan el reequilibrio ambiental y territorial o el reajuste económico para la Hacienda Local que pudiera derivarse del análisis del impacto de la memoria de sostenibilidad económica al que se refiere el apartado anterior.

Artículo 8. Convenios urbanísticos.

De nuevo, conviene iniciar el análisis de este precepto con su transcripción y la del precepto legal de procedencia (artículo 16.3 del texto refundido de la Ley de Suelo):

"Artículo 8. Convenios urbanísticos. Serán nulas de pleno derecho las cláusulas que, incorporadas a convenios o negocios jurídicos suscritos entre la Administración y los promotores de actuaciones de carácter urbanístico, tengan por objeto establecer obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados. Se entienden por tales aquellas que no estén suscritas por todos los titulares de bienes y derechos afectados, salvo que hayan sido expresamente aceptadas por todos ellos."

"Artículo 16. Deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística. (...) 3. Los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente en perjuicio de los propietarios afectados. La cláusula que contravenga estas reglas será nula de pleno Derecho."

El artículo 16.3 del texto refundido de la Ley de Suelo establece, a propósito de la ejecución de las actuaciones de transformación urbanística, un claro límite -en forma de prohibición- al ejercicio convencional de la potestad administrativa de dirección y control de la actividad de ejecución de tales actuaciones. En efecto, conforme al apartado transcrito, los convenios o negocios jurídicos que se celebren no pueden establecer, en perjuicio de los propietarios afectados por la actuación, obligaciones adicionales a las establecidas legalmente ni más gravosas que éstas, siendo la sanción por la infracción de tal prohibición, de conformidad con la letra g) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la nulidad de la cláusula donde se prevean las obligaciones adicionales o más gravosas (nulidad parcial, que no se extiende, en principio, al entero convenio o negocio jurídico). La finalidad perseguida consiste en evitar los excesos que se han venido poniendo de manifiesto en la práctica urbanística con ocasión del recurso a la técnica convencional.

El desarrollo de esta regla al que aspira el artículo 8 del proyecto consultado ha sido objeto de críticas de diversa índole durante la tramitación del expediente de elaboración normativa, tanto por invasión de competencias autonómicas como por la falta de claridad y adecuación legal del precepto (como ha alegado el Ministerio de Economía y Hacienda). Frente a tales críticas, la memoria del análisis de impacto normativo afirma que la regulación del artículo 8 del texto proyectado no conculca competencia autonómica alguna por razón de urbanismo u ordenación del territorio y que elimina los "equívocos" que en la práctica cotidiana los convenios o negocios urbanísticos estaban generando.

El precepto comentado no resulta atinado en atención a los siguientes argumentos:

- De un lado, el inciso inicial del artículo 8 del proyecto reproduce el artículo 16.3 de la Ley sin respetar su literalidad, lo que genera innecesariamente dificultades interpretativas. El artículo 16.3 del texto refundido de la Ley de Suelo se refiere a los convenios celebrados por la Administración correspondiente (inciso que suprime el proyecto) con los promotores de la actuación, (ha de entenderse a partir del contexto) de transformación urbanística. La norma analizada alude, en cambio, al "promotor de actuaciones de carácter urbanístico", lo que ocasiona dudas respecto del ámbito al que pretende extenderse la regla trascrita.

- De otro lado, el proyecto añade lo que se entiende por cláusulas determinantes de obligaciones o prestaciones adicionales o más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados, cláusulas de las que resulta predicable la nulidad: "aquellas que no estén suscritas por todos los titulares de los bienes y derechos afectados, salvo que hayan sido expresamente aceptadas por todos ellos".

A pesar de la finalidad clarificadora -a la que alude la memoria del análisis de impacto normativo- de este añadido, su dicción, lejos de cumplir dicha finalidad, introduce confusión al mezclar la sanción de nulidad de la cláusula más gravosa con disconformidad de los titulares de los bienes y derechos afectados con dicha cláusula. En efecto, el proyecto identifica las cláusulas más gravosas con aquellas que no estén suscritas por los particulares afectados ni hayan sido aceptadas expresamente por ellos, dando a entender que la aprobación de todo convenio urbanístico exige, como requisito previo, la acreditación de la conformidad de los propietarios y demás titulares de derechos, bien mediante la suscripción del propio convenio, bien mediante la aceptación expresa de su contenido.

Esta identificación no parecae admisible, en la medida en que se produce un claro alejamiento entre el propósito de la previsión legal y su concreción por vía reglamentaria.

En primer lugar, para el caso de que un convenio se limitase a reproducir las prestaciones legales, sin adición alguna ni perjuicio de ninguno de los propietarios, el proyecto conduciría a sostener la nulidad de todas las cláusulas que no fueran respaldadas por todos ellos (y por los titulares de derechos, como los usufructuarios), a pesar de la sujeción de la cláusula en cuestión del negocio jurídico a las prescripciones de la ley. Es decir, se estaría reconociendo un poder de veto a cualquiera de los titulares de bienes y derechos afectados, con independencia de la conformidad o no del negocio jurídico a las obligaciones legales, lo que, en ningún caso, fue la voluntad del legislador.

En segundo lugar, y más grave todavía, para el supuesto de un convenio que impusiese a los propietarios afectados prestaciones adicionales no previstas legalmente o más gravosas, la disposición en preparación conllevaría una especie de inadmisible subsanación del vicio de nulidad radical por acuerdo expreso, aunque no fuera formal, de los titulares. En este sentido, si se conceptuara la aceptación de las cláusulas más gravosas como una renuncia a los derechos reconocidos legalmente, esta renuncia conculcaría el interés público en el que se sustenta la regla prohibitiva del artículo 16.3 del texto refundido de referencia, en contravención igualmente del artículo 6.2 del Código Civil. Teniendo en cuenta, como subraya el Ministerio de Economía y Hacienda, la finalidad tuitiva de los propietarios sometidos a actuaciones de transformación urbanística, frecuentemente en posición de debilidad frente a los promotores de éstas, el artículo 8 del proyecto no es conforme a esta finalidad a la que responde la previsión legal de cobertura, al concebir como renunciables los derechos reconocidos a los propietarios en todo proceso de transformación urbanística.

En atención a los argumentos expuestos, considera el Consejo de Estado que procedería suprimir el artículo 8 del texto consultado.

Artículo 9. Valor real del inmueble

Dispone este precepto lo siguiente:

"A los efectos de este reglamento, se entenderá por valor real del inmueble el valor de sustitución en el mercado por otro similar en su misma situación. Para ello, se atenderá a lo siguiente:

a) En inmuebles situados en suelo rural, se tasará mediante la capitalización de la renta real o potencial de la explotación al tipo de capitalización establecido en el artículo 16 de este reglamento en función de la naturaleza de la explotación, pudiendo ser corregido al alza en función de factores objetivos de localización, todo ello, según lo dispuesto en el Capitulo II.

b) En inmuebles situados en suelo urbanizado, el valor se determinará atendiendo a las condiciones normales de mercado de acuerdo con la realidad del inmueble en los términos establecidos en el Capítulo III."

Este precepto define a los efectos reglamentarios el valor real del inmueble como su valor de sustitución en el mercado, para cuyo cálculo se atiende a la distinción entre inmuebles situados en suelo rural y en suelo urbanizado, haciéndose referencia a los respectivos métodos de valoración por remisión a la regulación contenida en el Capítulo II para los primeros y en el III para los segundos.

La inclusión de la noción de valor real y su identificación como valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación no resulta útil ni procedente. Por lo pronto, el concepto definido ("valor real") no es empleado en la norma proyectada más que en el artículo comentado, por lo que tal definición es, en el mejor de los casos, superflua. En el peor, puede introducir dudas interpretativas, como han señalado varios organismos participantes en el trámite de audiencia, entre ellos, la Unión de Arquitectos Peritos Forenses de España.

A este respecto, conviene realizar algunas consideraciones. Conforme a la parte expositiva del texto refundido de la Ley de Suelo, a la vista del mandato dirigido por la propia Constitución a los poderes públicos para impedir la especulación en materia de valoraciones, se abandonaron los criterios de legislaciones anteriores (con los que se llegaba "a la paradoja de pretender que el valor real no consistía en tasar la realidad, sino también las meras expectativas generadas por la acción de los poderes públicos") y se buscó "la recomposición de este panorama" a partir de la sencillez y la claridad, mediante la desvinculación entre clasificación y valoración; en consecuencia, con independencia de las clases y categorías urbanísticas de suelo, se parte de las dos situaciones básicas ya mencionadas, suelo rural y urbanizado, y ambos se valoran conforme a su naturaleza, de forma que "los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación".

Por consiguiente, en la fijación de los criterios de valoración, el legislador ha pretendido que su aplicación condujera al valor de sustitución del inmueble, lo que es cosa diferente a establecer el valor de sustitución como el criterio mismo de valoración. Es más, el mandato de la ley -artículo 22.1 y 2- es claro en el sentido de que el valor del suelo que establece viene referido a su pleno dominio, libre de toda carga, gravamen o derecho limitativo, y que ese valor urbanístico se ajusta a un criterio propio (el legal, no necesariamente coincidente con el real), por cuanto "se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación", con total independencia de "la causa de valoración y el instrumento legal que la motive". Las dificultades interpretativas que la definición del "valor real" y su equiparación con el valor de sustitución originarían han sido puestas de manifiesto en el expediente por algunas organizaciones, para las que de la aplicación de los concretos criterios previstos en la ley, a pesar de la intención del legislador reconocida en el preámbulo parcialmente transcrito, no siempre se obtiene dicho valor de sustitución. Es cierto que el artículo 9 comentado, tras aludir a tales nociones, precisa seguidamente que, para determinar el "valor real", se atenderá a los criterios que luego se desarrollan, por lo que no cabe adoptar un criterio distinto con la excusa de su falta de idoneidad en un caso concreto para determinar el valor de sustitución del inmueble en cuestión; pero también lo es que la introducción del concepto de "valor de sustitución", en lugar de en la parte expositiva de una norma como un principio inspirador de la acción del legislador, en la parte dispositiva como concepto normativo, comporta más inconvenientes que ventajas.

Por lo demás, no resulta pertinente la conversión de una idea plasmada en la parte expositiva de una ley, aun partiendo del valor para su interpretación (al que se refiere el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus Sentencias 222/2006, de 6 de julio, y 49/2008, de 9 de abril), en una previsión normativa de la disposición de desarrollo.

En resumen, el inciso inicial del artículo 9 del proyecto define un concepto ("valor real") que luego no se utiliza en el texto y lo hace por equiparación a otra noción ("valor de sustitución") que, si bien inspiró al legislador en la determinación de los criterios de valoración, carece de sustantividad propia, pues se concreta en dichos criterios y no debe poder imponerse a los mismos, generando una situación normativa, además de anómala -por el traslado de esta noción de la parte expositiva de la legislación de cobertura al articulado del proyecto-, fácil de ser malinterpretada. Todo ello aconseja la supresión de dicho inciso.

Finalmente, resultan prescindibles las remisiones que realizan las letras a) y b) del artículo 9, pues de la regulación y título de los Capítulos II y III se desprende con nitidez que el primero resulta aplicable a la valoración de inmuebles en situación de suelo rural y el segundo a la valoración de inmuebles en situación de suelo urbanizado, por lo que debe ponderarse la conveniencia de mantener el precepto de referencia, una vez suprimido su primer inciso.

Artículo 10. Criterios generales de valoración

El artículo 10 del proyecto, una vez más, sigue el criterio antedicho, reproduciendo el contenido del artículo 21 del texto refundido de la Ley de Suelo, sin citarlo más que en su apartado 1, y alejándose de su literalidad con efectos indeseables sobre el texto analizado. Resulta difícil de entender que, formulada esta crítica por otras entidades y órganos preinformantes, la memoria del análisis de impacto normativo niegue la existencia de "argumentos que avalen la supuesta reproducción inexacta de su equivalente en la Ley de Suelo". En el caso del artículo 10 analizado puede hablarse de regulación "por acumulación" (expresión empleada por el Consejo de Estado en otros dictámenes, como el 215/2010, de 18 de marzo), pues fija los criterios generales de valoración como si tales criterios no vinieran ya determinados por el artículo 21 del texto refundido de la Ley de Suelo, aunque asume su contenido para reproducirlo parcialmente con otras palabras o adicionar incisos o expresiones. No hace falta insistir, pues se viene subrayando a lo largo del dictamen, en la incorrección que ello supone desde el punto de vista de la técnica normativa ni en los problemas hermenéuticos que genera.

Se exponen a continuación las objeciones que merece el artículo 10 de la disposición consultada, bien por la deficiente técnica normativa empleada, bien por la falta de adecuación de este precepto a las previsiones del texto refundido de la Ley de Suelo:

* El apartado 4 c) dispone que "la tasación de las edificaciones o construcciones, tendrá en cuenta su antigüedad y estado de conservación, así como el resto de elementos que incidan en su valor. Si han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil, salvo que dicha circunstancia ya hubiera sido tenida en cuenta en la antigüedad y estado de conservación del inmueble".

Esta previsión engarza con el artículo 22.3, párrafo cuarto, del texto refundido de la Ley de Suelo, conforme al cual "la valoración de las edificaciones o construcciones tendrá en cuenta su antigüedad y su estado de conservación. Si han quedado incursas en la situación de fuera de ordenación, su valor se reducirá en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil".

El cotejo de ambos textos pone de manifiesto que el precepto reglamentario proyectado no se atiene a la dicción literal de la Ley, incorporando elementos para la valoración de las edificaciones o construcciones no previstos legalmente (cualquiera, distinto a la antigüedad y estado de valoración, que incida en su valor) y salvedades al criterio legal de valoración de las edificaciones o construcciones en la situación de fuera de ordenación.

* De acuerdo con el apartado 6, "la valoración de las concesiones administrativas y de los derechos reales sobre inmuebles, a los efectos de su constitución, modificación o extinción, se efectuará con arreglo a las disposiciones sobre expropiación que específicamente determinen el justiprecio de los mismos; y subsidiariamente, según las normas del derecho administrativo, civil o fiscal que resulten de aplicación".

En este caso sí se respeta la literalidad de la previsión de procedencia (el artículo 22.4, primer párrafo, del texto refundido de la Ley de Suelo). Ahora bien, ni se menciona ésta, ni se reproduce el segundo párrafo del artículo 22.4, que permite a la Administración actuante, al expropiar una finca gravada con cargas, optar entre fijar el justiprecio para cada derecho concurrente con el dominio o valorar su conjunto consignándolo judicialmente a fin de que se distribuya entre los titulares por resolución judicial.

* Para el cálculo de las indemnizaciones arrendaticias, cuando procedan de acuerdo con la legislación de expropiación forzosa (apartado 7), en el caso de arrendamientos rústicos y aparcerías, ha de atenderse a la legislación de arrendamientos rústicos, salvo en el caso de arrendamientos rústicos históricos, en los que el cálculo de la indemnización debe efectuarse conforme a su propia legislación.

Esta previsión desconoce que el artículo 23.1 c) del texto refundido de la Ley de Suelo ya se refiere a las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, los cuales se tasarán con arreglo a los criterios de las leyes de expropiación forzosa y arrendamientos rústicos.

* El apartado 8 establece, como cláusula de cierre, que "todos los demás supuestos indemnizatorios no contemplados en el presente reglamento se fijarán de acuerdo con lo previsto en la Ley de Expropiación Forzosa".

Dicha cláusula de cierre no coincide con la que, con alcance más amplio, contiene el artículo 28 del texto refundido de la Ley de Suelo, al que contraría:

"La valoración se realiza, en todo lo no dispuesto en esta Ley:

a) Conforme a los criterios que determinen las Leyes de la ordenación territorial y urbanística, cuando tenga por objeto la verificación de las operaciones precisas para la ejecución de la ordenación urbanística y, en especial, la distribución de los beneficios y las cargas de ella derivadas. b) Con arreglo a los criterios de la legislación general de expropiación forzosa y de responsabilidad de las Administraciones Públicas, según proceda, en los restantes casos."

En definitiva, debe replantearse la procedencia de mantener este precepto, que pretende configurarse como una regulación, en paralelo a la legal, de los criterios generales de valoración. Si se juzgara oportuno desarrollar el contenido del artículo 22 del texto refundido de la Ley de Suelo, oportunidad que no resulta palmaria, sería preciso discernir, como primera providencia, qué criterios de los previstos en el precepto legal citado están necesitados de tal desarrollo para, sin reproducir la previsión del texto refundido (salvo que se estime imprescindible, en cuyo caso la reproducción deberá ser literal), concretar tales criterios, con estricta observancia de su tenor y espíritu, así como del de cualquier otro artículo de rango legal con incidencia en el texto reglamentario en preparación.

Artículo 11. Renta real y renta potencial.

Conforme a este precepto, los conceptos de rentas real y potencial se definen del siguiente modo:

"1. Se entenderá por renta real aquella que sea atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con su estado y actividad en el momento de la valoración, ya sea la existente, debidamente acreditada sobre la base de datos estadísticamente significativos, o la más probable resultante de los cultivos y aprovechamientos susceptibles de utilización, de acuerdo con su uso actual. 2. Se entenderá por renta potencial aquella que sea atribuible a la explotación del suelo rural de acuerdo con los usos y actividades más probables y financieramente aconsejables de que sean susceptibles los terrenos, de acuerdo con la legislación y normativa que les sea de aplicación, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Para la identificación de tales usos y actividades deberán considerarse como referentes estadísticamente significativos, la existencia de los mismos en el mismo término municipal o en términos municipales próximos. En ningún caso podrá considerarse para el cálculo de la renta potencial una clase de explotación que, de acuerdo con el artículo 14 de este Reglamento, difiera de la considerada en el cálculo de la renta real, salvo que los nuevos usos y actividades se justifiquen con base en un estudio económico de viabilidad de la explotación, se hayan obtenido los títulos habilitantes necesarios para su implantación de acuerdo con la legislación aplicable y se haya acreditado el comienzo de las inversiones para su transformación."

Considerando que el precepto transcrito viene a definir para el suelo rural los conceptos a que alude el artículo 23.1 a) del texto refundido de la Ley de Suelo, que impone la tasación mediante la capitalización de la renta anual de la explotación que sea superior, real o potencial, lo primero que debe cuestionarse es la ubicación de dicho precepto. En efecto, las nociones de rentas real y potencial están circunscritas en el texto refundido a la valoración en el suelo rural, donde se excluye el método de comparación previsto en la legislación de 1998 y se establece un único método de valoración basado en la capitalización de tales rentas. No en vano, en las respectivas definiciones de los apartados 1 y 2 del artículo 11 se conciben las rentas real y potencial por referencia al suelo rural. Por consiguiente, la ubicación apropiada del artículo 11 no es la Sección 2ª ("Conceptos generales para la realización de las valoraciones") del Capítulo I, sino el Capítulo II, dedicado específicamente a la valoración en situación de suelo rural. En nada obsta esta conclusión el hecho de que el artículo 30, al regular la tasación conjunta del suelo y la edificación sin información estadística significativa -en sede de valoración en el suelo urbanizado-, aluda a aquellos conceptos, en la medida en que lo hace por analogía y con remisión al artículo 13 para el cálculo de la renta de explotación en suelo rural.

En cuanto hace al contenido del artículo 11 del proyecto, su análisis debe iniciarse con la transcripción del segundo párrafo del artículo 23.1 a):

"La renta potencial se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación considerada."

Ha de hacerse notar que, frente al concepto de renta real, que se define ex novo en el proyecto reglamentario, la definición de renta potencial del artículo 11 comentado se superpone a la prevista en el artículo 23.1 a), párrafo segundo, del texto refundido de la Ley de Suelo. Procede realizar los siguientes comentarios:

* La noción de renta real que ofrece el artículo 11.1 de la disposición en preparación tiene unos contornos poco definidos por cuanto se difumina su distinción respecto de la renta potencial. En este sentido, la renta real no se identifica exclusivamente con la renta existente, sino que comprende asimismo "la más probable resultante de los cultivos y aprovechamientos susceptibles de utilización, de acuerdo con su uso actual". Además, la exigencia de la debida acreditación de la renta existente se relativiza al construirse "sobre la base de datos estadísticamente significativos".

En definitiva, aun cuando el legislador consideró innecesario delimitar el concepto de renta real, el proyecto acomete tal delimitación y lo hace de forma que no parece adecuada, pues no se acomoda a una común intelección del concepto definido. La renta real del suelo urbano no puede abarcar rentas inexistentes pero probables, toda vez que éstas caen de lleno en el ámbito de la potencialidad. * La definición de renta potencial del artículo 11.2 del reglamento en tramitación está viciada nuevamente por la existencia de una noción legal que aquél sólo toma en consideración de forma tangencial. En este caso, tal defecto tiene como consecuencia la introducción de variables no contempladas por el legislador, como la relativa a los usos "financieramente aconsejables".

Por lo demás, mientras que el artículo 11.1 del proyecto extiende la concepción de la renta real más allá de límites razonables, el apartado 2 de este precepto constriñe la configuración legal de la renta potencial.

Así, el legislador no prejuzga los tipos de usos, disfrute o explotaciones para fijar la capitalización de la renta potencial, pudiéndose en rigor tomarse en consideración cualesquiera usos agropecuarios o de distinta naturaleza, como extractiva, comercial o industrial; ni siquiera refiere los tipos de usos, disfrute o explotación a los del entorno de los terrenos objeto de valoración, sino que lo determinante es que se trate de usos "de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción". Frente a ello, el proyecto de Reglamento examinado incorpora un factor territorial (en la identificación de los usos y actividades más probables y financieramente aconsejables ha de atenderse a su existencia en el mismo término municipal o en términos municipales próximos) y, sobre todo, restringe la consideración de cualquier clase de explotación no apreciada en el cálculo de la renta real (en la medida en que tal consideración únicamente procede si media un estudio económico de viabilidad, se han obtenido los títulos habilitantes necesarios y se ha acreditado el comienzo de las inversiones de transformación).

Como corolario de lo expuesto, de estimarse necesario definir en el proyecto los conceptos de rentas real y potencial, el artículo correspondiente debería ubicarse en el Capítulo II y ofrecer unas definiciones que permitan su pertinente distinción, acotando la renta real a la existente que sea debidamente justificada mediante datos contrastados (y no sobre la base de meras referencias estadísticas) y comprendiendo en la renta potencial, conforme al tenor del artículo 23.1 a) del texto refundido de la Ley de Suelo, cualquier uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción.

VII. CAPITULO II. "VALORACION EN SITUACION DE SUELO RURAL"

El capítulo II del proyecto de Reglamento (artículos 12 a 23) establece los criterios de valoración del suelo rural, desarrollando el artículo 23 del texto refundido de la Ley de Suelo, que dice así:

"1. Cuando el suelo sea rural a los efectos de esta Ley:

a) Los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.

La renta potencial se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación considerada. El valor del suelo rural así obtenido podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan.

b) Las edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse con independencia del suelo, se tasarán por el método de coste de reposición según su estado y antigüedad en el momento al que deba entenderse referida la valoración. c) Las plantaciones y los sembrados preexistentes, así como las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a los criterios de las Leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos Rústicos.

2. En ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados."

Las principales novedades introducidas por este artículo 23 del texto refundido de la Ley de Suelo respecto de la normativa anterior, en cuanto a la valoración del suelo rural, son las dos siguientes:

? La primera es que se sustituye el método de comparación con el valor de fincas análogas por el de capitalización de la renta real o potencial, la que sea superior, de la explotación (artículo 23.1.a). La exposición de motivos del texto refundido de la Ley de Suelo ha justificado este cambio en que "muy pocas veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la eliminación de elementos especulativos".

En tal sentido, el proyecto de Reglamento adopta el método de capitalización de la renta para la valoración del suelo rural, aunque distinguiendo en función de que exista o no la posibilidad de poner dicho suelo en explotación.

Para el supuesto de que exista o pueda existir explotación en el suelo rural, el proyecto de Reglamento fija las reglas de cálculo de la renta real o potencial (artículo 13) y los tipos de capitalización (artículo 16), que son los dos factores fundamentales para el cálculo del valor de capitalización. Este valor se obtendrá aplicando las fórmulas aritméticas establecidas por la norma proyectada, tanto en general (artículo 15) como de manera singularizada en función de la naturaleza de la explotación considerada (artículos 17, 18 y 19, en relación con el 14).

Para el caso de que no exista ni pueda existir explotación en suelo rural, el proyecto de Reglamento prevé el método de capitalización de una renta teórica (artículo 20).

? La segunda de las novedades introducidas por el texto refundido de la Ley de Suelo es que, en la valoración del suelo rural, no se tendrán en cuenta las expectativas urbanísticas (artículo 23.1.b). Esta previsión es de trascendental importancia desde el momento en que el denominado "suelo urbanizable" por la normativa anterior -es decir, aquel tipo de suelo que, aun cuando por su situación física es rural, los instrumentos de planeamiento consideran susceptible de ser urbanizado- ha dejado de ser una categoría independiente, pasando a valorarse por sus condiciones naturales como suelo rural. En otras palabras, las tradicionales categorías de "suelo rústico" y "suelo urbanizable", que respondían a la diferente clasificación establecida en el plan, quedan ahora subsumidas - según el texto refundido de la Ley de Suelo- en el concepto de "suelo rural" y, en consecuencia, su régimen de valoración es idéntico, con independencia de que el plan prevea o no la posibilidad de desarrollo urbanístico.

Por esta razón, el proyecto de Reglamento prevé - reproduciendo casi a la letra lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Suelo- que en ningún caso podrán considerarse expectativas urbanísticas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún efectivamente implantados (artículo 12.4).

No obstante, la exposición de motivos del texto refundido de la Ley de Suelo aclara que "la localización influye en el valor de este suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra". En tal sentido, el valor del suelo rural obtenido mediante capitalización de su renta real o potencial podrá ser corregido al alza -según prevé el propio texto refundido- hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, "en los términos que reglamentariamente se establezcan" (artículo 23.1.a). Haciendo uso de esta habilitación legal, el proyecto de Reglamento ha regulado pormenorizadamente el factor de corrección por localización (artículo 21).

Realizadas estas consideraciones generales sobre el marco legal aplicable, deben analizarse a continuación de manera separada los artículos 12 a 23 del proyecto de Reglamento sometido a consulta.

Artículo 12. Valoración en situación de suelo rural

En este precepto reglamentario se enuncian los criterios generales de valoración del suelo rural:

? Los dos primeros apartados del artículo 12 del proyecto de Reglamento prevén la aplicación del método de capitalización para la valoración del suelo rural, distinguiendo en función de que exista o no explotación en dicho suelo: así, cuando existe o pueda existir explotación, se utilizará el método de capitalización de la renta real o potencial, aplicándose la que sea superior, corregida en su caso en función de la localización del suelo (artículo 12.1); en cambio, cuando no exista ni pueda existir explotación por las características físicas o las determinaciones jurídico- urbanísticas del suelo, se empleará el método de capitalización de la renta teórica (artículo 12.2).

El artículo 12.1 del proyecto de Reglamento, al contemplar el método de capitalización de la renta real o potencial para la valoración del suelo rural en que existe o puede existir una explotación, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 23.1.a) del texto refundido de la Ley de Suelo.

En cambio, el supuesto valorativo contemplado en el artículo 12.2 del proyecto de Reglamento -suelo en que no existe ni puede existir una explotación- no está expresamente previsto en el texto refundido de la Ley de Suelo. La regulación proyectada no excede, sin embargo, de los límites propios de la potestad reglamentaria por dos razones: en primer lugar, porque se está dando respuesta a una situación en la que los criterios establecidos en el texto refundido de la Ley de Suelo no pueden ser puestos en práctica, cual es la de que no pueda determinarse la renta real o potencial del suelo rural; en segundo término, porque la norma reglamentaria no se aparta del método de capitalización establecido en el texto refundido de la Ley de Suelo, aunque aplicándolo sobre la renta teórica de un suelo en que no puede calcularse la renta real o potencial.

En todo caso, conviene observar que el artículo 12.2 de la norma proyectada no contempla, para la valoración del suelo rural en que no existe ni puede existir explotación, la aplicación del factor de corrección por localización mencionado en el artículo 12.1 para la valoración del suelo rural en que existe o puede existir una explotación. La ubicación sistemática del artículo 21 del proyecto de Reglamento ("Factor de corrección por localización"), situado inmediatamente después del artículo dedicado a la valoración del suelo en que no existe ni puede existir explotación ("Capitalización de la renta en ausencia de explotación"), parece dar a entender que este factor también entrará en juego en este segundo supuesto. Dado que la utilización de este factor corrector está únicamente condicionada a la localización del inmueble -o como dice el artículo 23.1.a) del texto refundido de la Ley del Suelo, a "la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico"-, no existe razón aparente, a juicio del Consejo de Estado, para que el suelo rural en que no exista ni pueda existir explotación quede excluido de su ámbito de aplicación. En cualquier caso, deberá clarificarse el tenor del artículo 12.2 del proyecto de Reglamento, al objeto de precisar si el factor corrector por localización es aplicable -como parece pertinente- a la valoración del suelo rural en que no existe ni puede existir explotación.

? El tercer apartado del artículo 12 del proyecto de Reglamento dispone que las edificaciones, construcciones e instalaciones en suelo rural, cuando deban valorarse con independencia del mismo, se tasarán de acuerdo con lo establecido en el artículo 22, es decir, de acuerdo con el método de coste de reposición según su estado y antigüedad en el momento al que deba entenderse referida la valoración.

En este punto, el artículo 12.3 de la norma proyectada se ajusta a lo dispuesto en el artículo 23.1.b) del texto refundido de la Ley de Suelo. ? El cuarto apartado del artículo 12 del proyecto de Reglamento establece que, en la valoración del suelo rural, no podrán considerare expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que "no hayan sido aún efectivamente implantados".

La plasmación a nivel reglamentario de este principio de proscripción de las expectativas urbanísticas en la valoración del suelo rural debe realizarse, por su importancia y novedad, reproduciendo los mismos términos utilizados por el artículo 23.2 del texto refundido de la Ley de Suelo, lo que, en definitiva, ha de conllevar la sustitución de la expresión "no hayan sido aún efectivamente implantados" por "no hayan sido aún efectivamente realizados".

? Por último, las asociaciones agrarias han solicitado durante el trámite de audiencia que el proyecto de Reglamento enuncie y desarrolle en el artículo 12 los criterios de valoración de "plantaciones y sembrados preexistentes" en el suelo rural.

El artículo 23.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo prevé que "las plantaciones y los sembrados preexistentes, así como las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a los criterios de las Leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos Rústicos".

El artículo 45 de la Ley de Expropiación Forzosa dispone que "cuando en el momento de la ocupación existan cosechas pendientes o se hubieran efectuado labores de barbechera, se indemnizará de las mismas a quien corresponda". Este precepto contempla el supuesto indemnizatorio pero no establece las reglas de valoración de las cosechas pendientes.

En consecuencia, la remisión que el artículo 23.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo realiza a la legislación de expropiación forzosa, en lo relativo a la valoración de plantaciones y sembrados preexistentes, no resulta precisa a estos efectos. Por esta razón, el proyecto de Reglamento debería concretar los criterios de valoración de las plantaciones y siembras preexistentes, para lo cual podrá tenerse en cuenta lo ya dispuesto por el artículo 26 del Reglamento para la aplicación de la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, sobre seguros agrarios combinados, aprobado por Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre, y la Orden PRE/632/2003, de 14 de marzo, por la que se aprueba la Norma general de peritación de los daños ocasionados sobre las producciones agrícolas, amparadas en el seguro agrario combinado. Aun cuando estas disposiciones han sido dictadas para un ámbito distinto del urbanístico o expropiatorio, el supuesto que regulan es -en sus fundamentos económicos- el mismo que el contemplado en el artículo 23.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo: la indemnización de las plantaciones y siembras que se perjudican por causa no imputable a su propietario.

No sucede lo mismo con "las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos", pues la disposición adicional segunda de la Ley 49/2003, de 26 de noviembre, de Arrendamientos Rústicos, establece reglas precisas a tal fin. En consecuencia, la remisión contenida en el artículo 23.1.c) del texto refundido de la Ley de Suelo a la legislación de arrendamientos rústicos es suficiente y no necesita ser desarrollada a nivel reglamentario, como ya se ha señalado al comentar los criterios generales de valoración contenidos en el artículo 10.

Artículo 13. Cálculo de la renta de explotación

En este precepto reglamentario se establecen los criterios de cálculo de la renta real o potencial que deberá ser tenida en cuenta para la determinación del valor de capitalización del suelo rural:

? El apartado primero del artículo 13 del proyecto de Reglamento establece dos procedimientos para el cálculo de la renta real o potencial, en función de que utilice bien "la información técnica, económica y contable de la explotación actual o potencial del suelo rural" (apartado a), bien "la información estadísticamente significativa sobre los cánones de arrendamiento u otras formas de compensación por el uso de suelo rural" (apartado b). Esta previsión suscita las siguientes observaciones:

- En primer lugar, debe repararse en que, para el cálculo de la renta real o potencial "a partir de la información técnica, económica y contable de la explotación actual o potencial en suelo rural", que es el primero de los procedimientos establecidos, el artículo 13.1.a) del proyecto de Reglamento considera "preferente" la información procedente de "estudios y publicaciones realizadas por las Administraciones Públicas competentes en la materia sobre rendimientos, precios y costes, así como de las demás variables técnico-económicas de las zonas".

Como se ve, este precepto no contempla la posibilidad -al menos no de manera "preferente"- de que el titular de las explotaciones justifique documentalmente la renta que realmente percibe. Es más, el artículo 11.1 del proyecto de Reglamento parece excluir esta posibilidad, cuando define la renta real como "la existente, debidamente acreditada sobre la base de datos estadísticamente significativos, o la más probable resultante de los cultivos y aprovechamientos susceptibles de utilización, de acuerdo con su uso actual".

A juicio del Consejo de Estado y sin perjuicio de lo ya observado con carácter esencial en relación con el artículo 11, solo puede otorgarse preferencia a la información estadística cuando se trate de determinar la renta real "más probable" y la renta potencial, pero no cuando el propietario pueda acreditar documentalmente la renta real "existente". En este último caso han de prevalecer los datos reflejados en la documentación aportada por el propio titular de la explotación, y así debería indicarse de manera expresa en la norma proyectada.

- En segundo lugar, el método de cálculo de la renta real o potencial "cuando en la zona exista información estadísticamente significativa sobre los cánones de arrendamientos u otras formas de compensación por el uso del suelo rural", establecido en el artículo 13.1.b) del proyecto de Reglamento, incurre en algunas imprecisiones conceptuales y terminológicas.

En este supuesto, la renta real o potencial vendrá determinada -según la norma proyectada- por la suma de dos factores: el "canon de arrendamiento o compensación por el uso de la tierra al propietario anual"; y los "derechos y mejoras atribuibles al arrendatario o usuario del suelo rural anual (aparcero, enfiteusis, llevadero, etc.)". Es claro que, en la definición de ambos factores, el adjetivo "anual" no está ubicado correctamente desde un punto de vista sintáctico. Además, en el segundo de ellos, debe sustituirse "enfiteusis" por "enfiteuta" y eliminarse el término "llevadero" -que carece de aceptación legal o consuetudinaria y parece hacer alusión a quien "lleva una tierra" con el consentimiento de su propietario sin previa formalización de los contratos típicos de arrendamiento, aparcería o enfiteusis-, poniendo en su lugar el más genérico "o similar". En definitiva, ambos sumandos quedarían más precisamente definidos como "canon de arrendamiento o compensación anual satisfechos al propietario por el uso de la tierra, en euros por hectárea" y "valor anual de los derechos y mejoras atribuibles al arrendatario o usuario del suelo rural (aparcero, enfiteuta o similar)".

- Finalmente y más importante, el artículo 13.1 del proyecto de Reglamento no establece un criterio de prelación entre los métodos de cálculo de la renta real o potencial contemplados en los apartados a) y b), ya que la aplicación del establecido en el apartado b) no se supedita a la ausencia de la "información técnica, económica y contable de la explotación actual o potencial en suelo rural" a que se refiere el apartado a), sino a la existencia de "información estadísticamente significativa sobre los cánones de arrendamiento u otras formas de compensación por el uso de suelo rural".

Con la redacción actual del precepto reglamentario, sería admisible el cálculo de la renta real o potencial de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13.1.b) aun disponiéndose de la información técnica, económica y contable de la explotación a que alude el artículo 13.1.a) del proyecto de Reglamento, cuando lo más razonable sería que, en un supuesto tal, se aplicase el método del artículo 13.1.a) de manera preferente.

? El apartado segundo del artículo 13 del proyecto de Reglamento prevé en su párrafo primero que la renta anual real o potencial "podrá estar referida al año natural o al año agrícola o campaña" y añade en su párrafo segundo que, "cuando las magnitudes técnicas o económicas empleadas en el cálculo de la renta real o potencial difieran substancialmente de los valores medios, se deberán justificar documentalmente".

Durante el trámite de audiencia, las asociaciones agrarias han alegado que el párrafo segundo de este precepto es de difícil comprensión, pues no se precisan cuáles son esos valores medios. El significado del precepto dista, en efecto, de estar claro. Dada su ubicación sistemática, podría estar haciendo referencia al caso de que la renta real o potencial del año o campaña agrícola difiera sustancialmente de los valores medios de la renta real o potencial referidos al año natural. Es más probable, sin embargo, que se esté pensando en el supuesto de que la renta real o potencial de una concreta explotación difiera sustancialmente de los valores de rentabilidad medios de las explotaciones de su misma naturaleza. En todo caso, debe aclararse el sentido del párrafo segundo del artículo 13.2 del proyecto de Reglamento, en el bien entendido de que, si fuera cierta la segunda de las interpretaciones apuntadas, la previsión en cuestión debería ubicarse en un apartado independiente, dada la ausencia de relación con el primer párrafo.

? Los apartados tercero y cuarto del artículo 13 del proyecto de Reglamento enumeran los ingresos y costes que deben tenerse en cuenta al objeto de calcular la renta real o potencial de la explotación.

El artículo 23.1.a) del texto refundido de la Ley de Suelo prevé que la renta del suelo rural "incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación considerada".

Este precepto legal no enumera taxativamente los ingresos y costes que deben considerarse para el cálculo de la renta real o potencial, por lo que su relación pormenorizada en la norma proyectada entra dentro del ámbito propio de la potestad reglamentaria.

Entre los ingresos de la explotación, el artículo 13.3 del proyecto de Reglamento incluye, además de las subvenciones a que alude el artículo 23.1.a) del texto refundido de la Ley de Suelo, otros de diverso origen. La redacción del precepto es oscura en algún punto (por ejemplo, no es fácil saber en qué consisten los "servicios medioambientales" a que se refiere el precepto) y debería ser revisada a fin de evitar solapamientos o reiteraciones innecesarias, de forma que se dijera:

"3. A los efectos de cálculo de la renta real o potencial de la letra a) del apartado 1, se considerarán como ingresos los siguientes: a) Los correspondientes a la venta de productos, subproductos u otros recursos o materiales de la explotación. b) Los derivados de la prestación de los servicios de la explotación, incluidos los de naturaleza medioambiental. c) Los obtenidos con el alquiler de las instalaciones de la explotación. d) Las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados."

Por su parte, el artículo 13.4 del proyecto de Reglamento determina los costes que deben computarse para el cálculo de la renta real o potencial de la explotación, aunque incurriendo en algunas imprecisiones conceptuales e incorrecciones sintácticas. En concreto, la letra c) quedaría mejor redactada si dijera: "El coste total de la adquisición de los equipos, maquinaria e instalaciones de la explotación, incluyendo el valor de las amortizaciones en función de su vida útil, uso y obsolescencia, o el coste de su alquiler". La letra d) se refiere in fine a las "gratificaciones de todo tipo de coste de naturaleza laboral", sin que resulte fácil determinar con exactitud cuáles sean éstas -quizá se trate de las indemnizaciones o suplidos por los gastos realizados por el trabajador a consecuencia de la actividad laboral, que no forman parte del salario (artículo 26.2 del Estatuto de los Trabajadores)-. La letra e) debería ser reformulada en los siguientes o similares términos: "El coste de la energía eléctrica, el abastecimiento de agua, la conexión a la red de comunicación y cualesquiera otros servicios de utilidad pública suministrados a la explotación". Y la letra h) contiene una cláusula residual cuyo significado y alcance tendría que ser delimitado de manera más precisa y comprensible en lo que se refiere a los costes "vinculados a las características específicas del uso legal del suelo rural".

Artículo 14. Clases de explotaciones rurales

En este precepto reglamentario se clasifican las explotaciones rurales en tres tipos: "explotaciones agropecuarias y forestales" (letra a), "explotaciones extractivas" (letra b) y "explotaciones comerciales, industriales, de servicios y otras" (letra c).

Esta distinción es de gran importancia a efectos de la valoración del suelo rural, ya que los tipos de capitalización regulados en el artículo 16 del proyecto de Reglamento y las fórmulas de capitalización contempladas en los artículos 17, 18 y 19 de la norma proyectada difieren en función de la naturaleza de la explotación.

Sin perjuicio de lo que luego se dirá en relación con estos preceptos, el artículo 14 del proyecto de Reglamento suscita las siguientes observaciones:

? En el encabezamiento de este precepto reglamentario debería precisarse que esta clasificación tripartita de las explotaciones en suelo rural lo es "a efectos de este Reglamento".

? La redacción del concepto de "explotaciones agropecuarias y forestales" de la letra a) del artículo 14, que resulta de la integración de la definiciones de "explotación agropecuaria" y "explotación forestal" que el texto inicial de la norma contemplaba separadamente, debería revisarse. Como redacción alternativa cabría sugerir:

"a) Las explotaciones agropecuarias y forestales, cuya actividad comprenda la utilización del suelo rural bien para el cultivo, tanto en secano como en regadío, o el aprovechamiento ganadero o cinegético de prados y pastizales o de cotos de caza en régimen extensivo, bien para la extracción de masa forestal de los bosques naturales e implantados, con destino a la obtención de madera, corcho, celulosa o dendroenergía , o para la generación de rentas por el uso sostenible de bosques y la percepción de ingresos por las aportaciones medioambientales a la sociedad".

En relación con esta cuestión, cabe asimismo observar que los artículos 16.b) y 17 del proyecto de Reglamento hablan de "explotaciones agropecuarias, cinegéticas y forestales", cuando en puridad deberían referirse a las "explotaciones agropecuarias y forestales", ya que la definición de este tipo de explotaciones contenida en el artículo 14.a) incluye -como se ha visto- los aprovechamientos cinegéticos en régimen extensivo.

? La formulación del concepto de "explotaciones comerciales, industriales, de servicios y otras" de la letra c) del artículo 14 del proyecto de Reglamento debería revisarse en su párrafo inicial, de forma que dijera: "Las explotaciones comerciales, industriales, de servicios y otras, cuya actividad requiera instalaciones para su desarrollo que, no estando comprendidas en las letras a) y b) del presente artículo, se destinen, entre otras, a alguna de las siguientes finalidades: (...)".

Artículo 15. Criterios generales de capitalización de la renta de la explotación

En este precepto reglamentario se prevé que, para la capitalización de la renta real o potencial de las explotaciones en suelo rural, "se deberá considerar en todo caso un escenario ilimitado que contemple la permanencia del suelo rural con independencia de la duración de las actividades", y, a tal fin, se establecen dos fórmulas de capitalización de alcance general: la contemplada en el apartado a), que es aplicable -aunque no se diga así expresamente- cuando la renta anual sea variable; y la del apartado b), que debe utilizarse cuando la renta anual sea constante a lo largo del tiempo. En realidad, estas fórmulas -como la mayor parte de las contenidas en el proyecto- no son propiamente de capitalización sino de actualización. Aun cuando en uno y otro caso la técnica financiera utilizada reside en los mismos principios, la finalidad perseguida es, en puridad, distinta: el valor de capitalización es el valor final de una renta; el valor de actualización es el valor inicial de una renta. Sin embargo, no es infrecuente que el término "capitalización" se utilice en sentido amplio, comprendiendo ambos supuestos, y así lo hacen precisamente el texto refundido de la Ley de Suelo y, en desarrollo del mismo, el proyecto de Reglamento sometido a consulta.

Esto sabido, la regulación proyectada suscita las siguientes observaciones:

? En primer lugar, alguno de los factores utilizados en las fórmulas contempladas en los apartados a) y b) del artículo 15 del proyecto de Reglamento deberá ser precisado.

En concreto, se ha alegado durante la tramitación del expediente que el artículo 15 de la norma proyectada no explica el significado de la variable "i" utilizada en las fórmulas de los apartados a) y b). Es bien conocido que los sumatorios, expresados con la letra griega sigma (?), representan la suma de muchos sumandos, donde "i" es el índice de suma, al que se le asigna un límite inferior y superior. En los sumatorios de los apartados a) y b), el índice de suma "i" tiene un límite inferior de 1 (así resulta de la expresión "i=1" situada debajo del sumatorio) y un límite superior infinito (así resulta de la expresión "n?8" ubicada en la parte alta del sumatorio), dado que se pretende calcular la renta que obtendría una explotación rural desde el primer año hasta el final de una vida útil de duración ilimitada. Aunque lo dicho puede inferirse de la redacción actual del artículo 15 del proyecto de Reglamento, cabría explicar con mayor detalle y claridad en qué consiste el índice de suma "i" y cuáles son el límites inferior y superior del mismo.

Por otra parte, si la capitalización de la renta de la explotación debe contemplar un "escenario ilimitado" -tal y como dice el artículo 15 del proyecto de Reglamento ab initio-, el límite superior del índice de suma en la fórmula contemplada en el apartado b) del artículo 15 de la norma proyectada ha de ser -como en la del apartado a)- "n?8". Deberá efectuarse, por tanto, la oportuna corrección.

? En segundo término, no es irrelevante que los criterios generales de capitalización previstos en el artículo 15 del proyecto de Reglamento sean posteriormente concretados en función de la naturaleza de la explotación: para la capitalización de la renta real o potencial en explotaciones agropecuarias y forestales, en el artículo 17; para la capitalización de la renta real o potencial en explotaciones extractivas, en el artículo 18; y para la capitalización de la renta real o potenciales en las explotaciones comerciales, industriales y de servicios, en el artículo 19.

Pues bien, como quiera que estos tres tipos de explotaciones abarcan -según lo dispuesto en el artículo 14 del proyecto de Reglamento- todas las actividades susceptibles de ponerse en práctica en suelo rural, la capitalización de su renta real o potencial se realizará siempre y en todo caso aplicando las fórmulas contenidas en los artículos 17, 18 y 19, según cuál sea la naturaleza de la explotación. Estableciendo la norma proyectada criterios específicos de capitalización para las diferentes clases de explotaciones en suelo rural, la virtualidad del artículo 15 del proyecto de Reglamento queda reducida a enunciar los criterios inspiradores de las singulares fórmulas de capitalización establecidas en los artículos 17, 18 y 19.

Por ser ello así, deberían evitarse eventuales contradicciones entre los criterios generales de capitalización establecidos en el artículo 15 y las concretas fórmulas de capitalización contempladas en los artículos 17, 18 y 19 del proyecto de Reglamento en función de la naturaleza de la explotación. La principal de ellas consiste en que el artículo 15 dispone que la capitalización de la renta de la explotación deberá considerar siempre un "escenario ilimitado", cuando los artículos 17, 18 y 19 prevén en ocasiones fórmulas para supuestos de vida útil limitada (así, por ejemplo, en el apartado a) del artículo 18 o en el apartado b) del artículo 19). En consecuencia, el artículo 15 debería admitir, siquiera fuera excepcionalmente y en atención a la naturaleza de determinados recursos, que la capitalización de la renta real o potencial pueda realizarse atendiendo a un período limitado de años.

Artículo 16. Tipos de capitalización

En este precepto reglamentario se fijan los tipos de capitalización aplicables para el cálculo del valor de capitalización del suelo rural, que serán distintos en función de la naturaleza de los usos y aprovechamientos de la explotación.

A este respecto, se parte de un tipo de capitalización general, que -según el apartado 1 de la disposición adicional séptima del texto refundido de la Ley de Suelo, en su vigente redacción dada por el artículo 10 del Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril- es "la última referencia publicada por el Banco de España del rendimiento interno en el mercado secundario de la deuda pública de plazo entre dos y seis años" (artículo 16.1.a) del proyecto de Reglamento).

No obstante, este tipo de capitalización general deberá corregirse mediante la aplicación de unos coeficientes determinados de manera diferente en función del tipo de actividad desarrollada en el suelo rural: si se trata de una explotación agropecuaria, cinegética o forestal, se utilizarán los coeficientes correctores del anexo I (artículo 16.1.b) del proyecto de Reglamento); si se trata de una explotación extractiva, comercial, industrial y de servicios, el coeficiente corrector deberá ponderar "el carácter de la explotación y el riesgo previsible en la obtención de rentas", entre otros factores, y "no podrá ser inferior a la unidad" ni el resultado de su aplicación al tipo de capitalización general "superior a ocho" (artículo 16.1.c).

La utilización de estos coeficientes correctores goza de cobertura en la disposición adicional séptima del texto refundido de la Ley de Suelo -según redacción dada por el artículo 10 del Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril-, que, tras señalar en su apartado 1 que el tipo de capitalización general aplicable será el de la deuda pública, añade en su apartado 2 que "este tipo de capitalización podrá ser corregido aplicando a la referencia indicada en el apartado anterior un coeficiente corrector en función del tipo de cultivo, explotación o aprovechamiento del suelo, cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas", precisando que "los términos de dicha corrección se determinarán reglamentariamente."

Haciendo uso de esta habilitación legal, el artículo 16 del proyecto de Reglamento establece -como ya se ha dicho- los coeficientes correctores del tipo general de capitalización de la deuda pública, en orden a la determinación de los tipos específicos de capitalización aplicables a la valoración de las diferentes explotaciones en suelo rural

Para comprender correctamente la regulación proyectada, debe tenerse en cuenta que el tipo de capitalización de cualquier renta expresa en términos porcentuales la rentabilidad de la inversión, es decir, la relación entre la rentabilidad y el valor total de la inversión. De este modo, el tipo de capitalización será mayor o menor en función de la relación existente entre ambos parámetros, que a su vez dependerá de las características intrínsecas de la inversión realizada. Precisamente por ello, el proyecto de Reglamento determina de manera distinta los tipos de capitalización de las rentas en las explotaciones agropecuarias, cinegéticas o forestales (artículo 16.1.b) y en las explotaciones extractivas, comerciales, industriales y de servicios (artículo 16.1.c). A continuación se examina por separado cada uno de estos supuestos:

? En el caso de explotaciones agropecuarias, cinegéticas o forestales, en las que predomina el activo inmovilizado material (tierra) en su estructura productiva, el tipo específico de capitalización de sus rentas no coincidirá con el tipo general de capitalización de la deuda pública, ya que el artículo 16.1.b) del proyecto de Reglamento ha previsto la aplicación de los coeficientes correctores del anexo I al tipo general de capitalización de la deuda pública.

La elección del tipo de capitalización de la deuda pública como tipo general de capitalización de las rentas agrarias se remonta a la época de la desamortización, cuando las tierras en manos muertas se intercambiaron por títulos de la deuda pública, de forma que la rentabilidad de la tierra y de la deuda pública quedaron equiparadas bajo un mismo tipo de capitalización constante (el de la deuda pública).

Sin embargo, constituye una evidencia que el valor de la tierra no sólo no es constante sino que, a medio y largo y plazo, ha experimentado marcados aumentos, que no han ido acompañados de aumentos proporcionales en su rentabilidad (bien porque la rentabilidad de la tierra ha disminuido, ha permanecido constante o no ha aumentado en la misma medida que su valor). A diferencia de lo que sucede en la deuda pública, donde -a un rentabilidad constante- el tipo de capitalización -que expresa la relación entre la rentabilidad y el valor de la inversión- no varía en razón de que el valor final o residual (coste de amortización) es idéntico al valor inicial (coste de desembolso) de la inversión, en el suelo rural el tipo de capitalización de la renta agraria -que expresa la relación entre rentabilidad y valor de la tierra en términos porcentuales- ha sido normalmente decreciente en razón del aumento más que proporcional del valor del suelo respecto de la rentabilidad de la tierra, situándose aproximadamente en valores de entre el 2% y el 1,50% en el período comprendido entre los años 1998 y 2008, por debajo -en consecuencia- del tipo de capitalización de la deuda pública.

A este proceso -que ha terminado situando el tipo de capitalización de la tierra por debajo del de la deuda pública- coadyuva el hecho de que la inversión en suelo rural, por su escasez, sea más segura que la inversión en deuda pública, cuya cotización está sujeta a subastas periódicas condicionadas por las vicisitudes del escenario económico internacional.

En todo caso, debe advertirse que, aun cuando la tendencia general -de acuerdo con las series cronológicas de precios de los últimos años- es la de que el tipo de capitalización de la renta agraria se sitúe por debajo del tipo de capitalización de la deuda pública, ello no obsta para que, en determinados tipos de cultivo o aprovechamientos del suelo rural, el tipo de capitalización de las rentas obtenidas en suelo rural sea o pueda ser superior al tipo de capitalización de la deuda pública.

De acuerdo con las consideraciones realizadas, en el anexo I del proyecto de Reglamento se establecen unos coeficientes correctores, distintos en función del tipo de cultivo o aprovechamiento, que -según el artículo 16.1.a)- deben "aplicarse" al tipo general de capitalización de la deuda pública, a fin de obtener el tipo específico de capitalización del cultivo o aprovechamiento considerado.

La norma proyectada no aclara -como sería procedente- si este coeficiente corrector debe restarse o multiplicarse del tipo general de capitalización de la deuda pública, aunque el hecho de que los coeficientes correctores se sitúen en torno a la unidad lleva a pensar que se trata de coeficientes multiplicadores.

En todo caso, la mayor parte de los coeficientes correctores establecidos en el anexo I son inferiores a la unidad, de forma que, al aplicarse al tipo general de capitalización de la deuda pública, darán como resultado un tipo específico de capitalización de la renta agraria inferior a la de la deuda pública, de acuerdo con la tendencia antes indicada. Sólo en el caso de las tierras de labor de regadío, las hortalizas al aire libre, los cultivos protegidos de regadío y las plataneras se establecen coeficientes correctores ligeramente superiores a la unidad, que, multiplicados por el tipo general de capitalización de la deuda pública, darán lugar a un tipo específico de capitalización para este tipo de cultivos superior al de la deuda pública.

Durante la tramitación del expediente, las asociaciones agrarias y sociedades de tasación han cuestionado alguno de los coeficientes correctores establecidos en el anexo I, generalmente por comparación con los coeficientes previstos en el propio anexo I para otro tipo de cultivos. Para el correcto encuadramiento de esta cuestión, no es ocioso recordar que los coeficientes correctores deberán ser determinados sobre la base de las series cronológicas de rentabilidades y precios de la tierra de los últimos años, a fin de poder hallar los tipos específicos de capitalización que expresen la relación existente entre la rentabilidad y los precios de la tierra -en función de la naturaleza de los cultivos o aprovechamientos- y permitan realizar una valoración del suelo rural acorde a los precios de mercado. En tal sentido, la memoria de análisis del impacto normativo señala que la tabla del anexo I "se ha confeccionado sobre la base de unas calificaciones establecidas tanto en los manuales más comúnmente utilizados en la práctica valorativa y en la bibliografía sobre explotaciones en el mundo rural, como en la recogida en las principales publicaciones oficiales que ofrecen periódicamente información sobre precios y rentas en el suelo rural", principalmente "la encuesta de Precios de la Tierra y Encuesta de Cánones de Arrendamiento, publicadas por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino". En este punto, debe advertirse que del valor de tales coeficientes no puede ser superior al estrictamente necesario para la adecuación el valor del suelo rural a su precio de mercado. La aplicación de estos coeficientes correctores está justificada en la medida en que el valor del suelo rural, resultante de la aplicación del tipo general de capitalización de la deuda pública, sea inferior o superior a su precio de mercado. Por tanto, los coeficientes deberán únicamente corregir el mayor o menor valor del suelo rural respecto del precio de mercado que pudiera resultar de la aplicación del tipo general de la deuda pública, pero no el mayor valor que resulte de la aplicación de las reglas propias de la oferta y la demanda vigentes en una economía de mercado (excluidas, claro está, las expectativas urbanísticas). Atendidas estas consideraciones, el cálculo exacto de los coeficientes queda, en todo caso, bajo la garantía técnica del departamento consultante.

? En el caso de explotaciones extractivas, industriales, comerciales y de servicios, en las que el principal elemento de la estructura productiva ya no lo constituye el suelo rural sino las instalaciones ubicadas en el mismo, el tipo específico de capitalización de las rentas de este tipo de explotaciones tampoco coincidirá con el tipo general de capitalización de la deuda pública sino que será siempre igual o superior a éste.

En tal sentido, el artículo 16.1.c) del proyecto de Reglamento prevé la aplicación de un coeficiente corrector que "no podrá ser inferior a la unidad", siempre y cuando el resultado de su aplicación al tipo de capitalización de la deuda pública no sea "superior a ocho".

Es claro que si el coeficiente corrector debe ser igual o mayor que la unidad, el tipo resultante de la multiplicación de dicho coeficiente por el tipo general de la deuda pública será siempre igual o superior a éste. En todo caso y al igual que ya se dijo en relación con el artículo 16.1.b), debería indicarse en el artículo 16.1.c) que el coeficiente corrector es un coeficiente multiplicador que, por ende, se multiplica -y no se suma- al tipo general de capitalización de la deuda pública.

La razón de que el tipo de capitalización de las rentas obtenidas en explotaciones extractivas, industriales, comerciales y de servicios deba ser igual o superior al tipo general de capitalización de la deuda pública se explica principalmente en que el valor de las instalaciones destinadas al desarrollo de dichas actividades -que constituyen el principal activo de tales explotaciones, por encima del inmovilizado material- es decreciente en función de su vida útil, por lo que -a un rentabilidad constante- el tipo de capitalización, en cuanto expresa la relación existente entre dicha rentabilidad y el valor decreciente de la explotación, tenderá a aumentar y situarse por encima del tipo de capitalización de la deuda pública, máxime teniendo en cuenta el mayor riesgo de cualquier actividad empresarial.

Durante la tramitación del expediente se ha observado que, a diferencia de los coeficientes de las explotaciones agropecuarias y forestales establecidos en el anexo I, los coeficientes correctores de las explotaciones extractivas, comerciales, industriales y de servicios no se encuentran expresamente determinados en la norma proyectada, lo que introduce un elevado grado de indefinición e inseguridad. En efecto, el artículo 16.1.c) del proyecto de Reglamento se limita a señalar que "la determinación de este coeficiente corrector se realizará en función de la naturaleza de la actividad desarrollada en suelo rural y, a tal efecto, se contará con la información proporcionada por estudios estadísticos sobre la rentabilidad esperada de cada actividad". Como se ve, el criterio establecido para la determinación de los coeficientes correctores es excesivamente genérico ("la naturaleza de la actividad desarrollada en el suelo rural"), sin que, por otra parte, se indique quién deberá determinar tales coeficientes correctores. A subsanar esta falta de concreción no contribuye que el precepto reglamentario proyectado prevea que el valor del tipo específico de capitalización de las explotaciones extractivas, comerciales, industriales y de servicios no podrá ser inferior al tipo general de capitalización de la deuda pública (el coeficiente corrector no puede ser inferior a la unidad) ni superior a 8 puntos porcentuales, pues con ello se deja amplio margen para la determinación -por quien corresponda- del tipo finalmente aplicable, con las importantes consecuencias que comporta en el orden económico la fijación de un tipo mayor o menor. A juicio del Consejo de Estado, los coeficientes correctores de las explotaciones extractivas, comerciales, industriales y de servicios deberían fijarse de manera exacta en el presente proyecto de Reglamento y no remitirse a su determinación ulterior. De no hacerse así, la norma proyectada tendría al menos que identificar con mayor detalle y precisión los criterios para su ulterior determinación, así como la autoridad competente para hacerlo.

Artículos 17, 18 y 19. Capitalización de la renta real o potencial en función de los tipos de explotación

En estos preceptos reglamentarios se establecen las fórmulas de capitalización de la renta real o potencial de las explotaciones agropecuarias o forestales (artículo 17), de las explotaciones extractivas (artículo 18) y de las explotaciones comerciales, industriales y de servicios en suelo rural (artículo 19), respectivamente.

Como ya se ha señalado con anterioridad, estas fórmulas no son sino una concreción, realizada en función de la naturaleza de la actividad desarrollada, de los criterios generales de capitalización establecidos en el artículo 13 del proyecto de Reglamento.

Durante la tramitación del expediente, la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Canarias, en un elaborado informe ha cuestionado la corrección matemática de buena parte de las fórmulas de capitalización contenidas en estos preceptos, por entender que no son expresión adecuada de los criterios a que dicen responder.

El departamento ministerial proponente ha mantenido las fórmulas contenidas en el texto inicial del proyecto de Reglamento que fue sometido a audiencia. Remitido el expediente al Consejo de Estado, se solicitó -en trámite de devolución por antecedentes- un nuevo informe del Ministerio de Economía y Hacienda que se pronunciase sobre las mencionadas fórmulas, en los términos en que ha quedado reflejado en los antecedentes del presente dictamen. En estas circunstancias, la corrección de las fórmulas matemáticas queda bajo la garantía técnica de la Administración consultante.

Artículo 20. Capitalización de la renta en ausencia de explotación

Este precepto reglamentario establece la fórmula de valoración del suelo rural donde no existe ni puede existir una explotación, por causa de las "características naturales" de dicho suelo. A tal fin, se prevé que el valor de este tipo de suelo se determinará capitalizando una renta teórica, equivalente a la tercera parte de la renta mínima de la tierra establecida a partir de las distintas estadísticas y estudios publicados por organismos públicos e instituciones.

Aunque este supuesto no está expresamente contemplado en el texto refundido de la Ley de Suelo, su regulación en la norma proyectada no excede del ámbito propio de la potestad reglamentaria, pues -como antes se ha dicho- se está dando respuesta a una situación en la que los criterios legalmente establecidos no pueden ser puestos en práctica, cual es la de que no pueda determinarse la renta real o potencial del suelo, y, en todo caso, se adopta el mismo método de capitalización establecido a nivel legal, aunque aplicándolo sobre una renta teórica.

Durante la tramitación del expediente se ha observado que la ausencia de explotación en suelo rural no es circunstancia que pueda justificar la aplicación del criterio valorativo establecido en el artículo 20 del proyecto de Real Decreto, pues en tal caso un suelo en desarrollo (que, en principio, no está dedicado a explotación agraria alguna) tendría un valor inferior al suelo en explotación agraria.

Esta observación no tiene en cuenta que, para la aplicación de este precepto reglamentario, no es condición suficiente que no exista explotación en el suelo rural -como pudiera dar a entender la rúbrica del precepto ("Capitalización de la renta en ausencia de explotación")- sino que, además, es preciso que "tampoco pudiera existir dicha posibilidad". En otras palabras, el artículo 20 del proyecto de Reglamento será aplicable cuando resulte imposible poner en explotación el suelo rural en razón de sus "características naturales". Por tanto, cuando se trate de un suelo rural en que no exista explotación pero sea posible ponerla en marcha, su valoración no se realizará según lo dispuesto en el artículo 20 sino utilizando los criterios generales de capitalización de su renta potencial previstos en el artículo 15 del proyecto de Reglamento. En todo caso, la rúbrica del artículo 20 del proyecto de Reglamento induce a confusión y, por ello, debe modificarse en los siguientes o similares términos: "Capitalización de la renta en caso de imposible explotación".

La causa de esta imposibilidad debe ser -según el artículo 20 del proyecto de Reglamento- que "las características naturales" del suelo impidan ponerlo en explotación. En el texto inicial de la norma se hablaba indistintamente de "las características físicas" o de "las determinaciones jurídico-urbanística" del suelo como causas de dicha imposiblidad, aunque la segunda de ellas fue suprimida tras haber sido cuestionada con razones diversas a lo largo de la tramitación del expediente. No obstante, el artículo 12.2 de la norma proyectada hace todavía referencia a las "determinaciones jurídico-urbanísticas del suelo", provocando un desajuste que debe ser corregido.

Por lo demás, cabe realizar tres concretas sugerencias: en primer lugar, debería ponderarse si la fijación del valor del suelo rural que no puede ser explotado en "la tercera parte de la renta real mínima de la tierra" se adecua realmente -como resulta obligado- al precio de mercado de este suelo; en segundo término, debería delimitarse el ámbito espacial de las estadísticas y estudios que pueden utilizarse -en función de la ubicación del terreno a valorar- para la determinación de la renta real mínima de la tierra, ya que ésta puede variar en la distintas partes del territorio nacional; finalmente, cuando se explica el significado de los diferentes factores de la fórmula utilizada, no debe hablarse de "renta potencial anual" -expresión ésta que se arrastra del texto inicial de la norma proyectada- sino de "renta teórica anual" -que es el concepto finalmente asumido por la norma proyectada-.

Artículo 21. Factor de corrección por localización

Este precepto reglamentario regula el factor por localización que podrá aplicarse para corregir al alza el valor de capitalización del suelo rural, obteniendo así el valor final del suelo (artículo 20.1).

En este punto, la regulación proyectada desarrolla el párrafo tercero del artículo 23.a) del texto refundido de la Ley de Suelo, en el que se contempla la posibilidad de que el valor de capitalización del suelo rural sea "corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan".

El artículo 21 del proyecto de Reglamento se ajusta a los términos de esta habilitación legal, por cuanto prevé que el factor global de localización no podrá ser superior a dos y deberá calcularse multiplicando tres factores de corrección: accesibilidad a núcleos de población; accesibilidad a centros de actividad económica; y ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico (apartado 2).

Cabe apreciar el singular esfuerzo metodológico realizado por el departamento consultante para plasmar en la norma proyectada las reglas de cálculo de los tres factores de corrección que permitirán hallar el factor global de localización.

No obstante, tales reglas quizá resulten excesivamente complejas -tal y como han alegado algunas sociedades de tasación durante la tramitación del expediente- en el supuesto del factor de corrección por accesibilidad a núcleos de población (artículo 20.3), lo que dificultará su aplicación práctica y, por ello, haría aconsejable su simplificación.

Asimismo, deberían especificarse con mayor detalle los criterios de determinación de los coeficientes de ponderación según la calidad ambiental o paisajística (coeficiente "p", con un valor de 0 a 2) y según el régimen de usos y actividades (coeficiente "t", con un valor de 0 a 7) aplicables en el cálculo del factor de corrección por ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico (artículo 20.5), especialmente en lo que se refiere al segundo de los coeficientes mencionados, dado el amplio rango de valores que respecto del mismo admite la norma proyectada. Resulta llamativo, en todo caso, que el factor corrector por ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico pondere tres veces menos la calidad ambiental o paisajística (el coeficiente "p" tiene un valor máximo de 2) que el régimen de usos y actividades (el coeficiente "t" tiene un valor máximo de 7), máxime cuando esas diferencias de valoración suponen un claro incentivo para desarrollar precisamente el suelo que más debe protegerse y que más valor aporta como infraestructura al conjunto del territorio, máxime cuando esas diferencias de valoración suponen un claro incentivo para desarrollar precisamente el suelo que más debe protegerse y que más valor aporta como infraestructura al conjunto del territorio.

Artículo 22. Valoración de las edificaciones, construcciones e instalaciones susceptibles de ser desvinculadas del suelo rural

En este precepto reglamentario se regula la valoración de las edificaciones, construcciones e instalaciones susceptibles de ser desvinculadas del suelo rural.

En el tratamiento de esta cuestión, la norma proyectada desarrolla el apartado b) del artículo 23.1 del texto refundido de la Ley de Suelo, en el que se prevé que "las edificaciones, construcciones e instalaciones, cuando deban valorarse con independencia del suelo, se tasarán por el método de coste de reposición según su estado y antigüedad en el momento al que deba entenderse referida la valoración".

El artículo 22 del proyecto de Reglamento resultará así de aplicación -según dispone su apartado 1- a la valoración de edificaciones, construcciones e instalaciones que sean compatibles con el uso o rendimiento considerado en la valoración del suelo y no hayan sido tenidas en cuenta en dicha valoración por su carácter de "mejoras permanentes".

El tenor literal del precepto no aclara dos cuestiones que resultan básicas para su puesta en práctica: la primera, en qué supuestos puede entenderse que las edificaciones, construcciones e instalaciones constituyen una "mejora permanente" del suelo rural; la segunda, si las edificaciones, construcciones e instalaciones que comportan una "mejora permanente" deben valorarse, siempre y en todo caso, independientemente del suelo rural, o cabe también la posibilidad de que dicha valoración se realice conjuntamente. En consecuencia, debería darse una respuesta precisa a ambas cuestiones.

Por otra parte, se ha observado durante la tramitación del expediente que el método de coste de reposición establecido en el artículo 22 del proyecto de Reglamento es diferente del contemplado -con el mismo nombre- en los artículos 17 a 19 de la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras. Sin embargo, la disposición transitoria tercera, apartado 3, del texto refundido de la Ley del Suelo ("Mientras no se desarrolle reglamentariamente lo dispuesto en esta Ley sobre criterios y método de cálculo de la valoración y en lo que sea compatible con ella, se estará a lo dispuesto en (...) las normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos contenidas en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, o disposición que la sustituya"), interpretada a sensu contrario, admite esta disparidad, por más que -desde una perspectiva general- no resulte aconsejable la existencia de criterios valorativos diferentes en los ámbitos urbanístico y financiero, por el negativo impacto que esta disparidad podría ocasionar -en caso de expropiación- en los balances de las entidades financieras, en los términos ya apuntados en el apartado IV.1 de las observaciones generales.

Artículo 23. Valoración del suelo rural con árboles singulares no sustituibles

En este precepto se regula la valoración del suelo rural con árboles singulares o no sustituibles en razón de su especial valor histórico, ambiental o paisajístico y que, por su naturaleza, no han podido ser considerados en la determinación de la renta real o potencial de la explotación.

Numerosas asociaciones y entidades han solicitado, durante el trámite de audiencia, que se aplique la Norma Granada de valoración de árboles y arbustos ornamentales, elaborada por la Asociación Española de Parques y Jardines Públicos, cuyos criterios han sido adoptados por la mayor parte de las Administraciones locales y autonómicas.

En relación con estas alegaciones, la memoria del análisis de impacto normativo señala que, "dado el diferente carácter y objetivos de la Norma Granada de valoración de árboles y arbustos ornamentales (...), no se ha considerado procedente su mención específica en el texto reglamentario, con independencia de la calidad contrastada que pudiera tener tal norma".

Lo cierto, sin embargo, es que la Norma Granada -según se dice en su apartado 1.a)- "pretende brindar una solución cifrada y un apoyo objetivo a las decisiones o al análisis de (...) supuestos en los que aparece arbolado de interés paisajístico, tanto en órbita pública como privada", y que entre tales supuestos se menciona la "expropiación, afección a arbolado de terceros por actividad de planeamiento de la Administración" y la "regulación mediante Ordenanzas y Normas Urbanísticas", por lo que difícilmente puede afirmarse que el carácter y objetivo de esta Norma sea diferente al del proyecto de Reglamento sometido a consulta.

En cualquier caso, conviene subrayar que el método de valoración de los árboles singulares no sustituibles -como el de cualquier otro bien-, tanto en el ámbito urbanístico como fuera de él, debe perseguir como único objetivo la determinación de su valor real, sin que -a juicio del Consejo de Estado- pudiera resultar justificado llegar a diferentes valores en función de los ámbitos sectoriales de la actuación administrativa considerados.

VIII. CAPÍTULO III. "VALORACIÓN EN SITUACIÓN DE SUELO URBANIZADO"

El capítulo III del proyecto reglamentario (artículos 24 a 33) fija los criterios de valoración del suelo urbanizado a partir del desarrollo del artículo 24 del texto refundido de la Ley de Suelo. Aun cuando los principios en los que se asienta esta regulación legal fueron extractados en las consideraciones generales del presente dictamen sobre el sistema de valoraciones consagrado en el vigente texto refundido, no resulta ocioso transcribir el artículo 24 del mismo, como punto de partida para el análisis del capítulo III de la disposición en preparación:

"Artículo 24. Valoración en el suelo urbanizado. 1. Para la valoración del suelo urbanizado que no está edificado, o en que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física: a) Se considerarán como uso y edificabilidad de referencia los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido en su caso el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permita tasar su precio máximo en venta o alquiler. Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, se les atribuirá la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido. b) Se aplicará a dicha edificabilidad el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático. c) De la cantidad resultante de la letra anterior se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista. 2. Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior de los siguientes: a) El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada. b) El determinado por el método residual del apartado 1 de este artículo, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada. 3. Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual a que se refieren los apartados anteriores considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen.

Se regulan en este artículo los criterios de valoración legal de los terrenos que se encuentran en la situación básica de suelo urbanizado, es decir, aquellos suelos dotados de todos o casi todos los servicios urbanísticos propios de los núcleos de población y que se encuentran integrados en su trama urbana de forma legal y efectiva. El contenido del precepto afecta, por tanto, a aquellas parcelas de suelo conformadoras de los tejidos urbanos de los núcleos de población y de las ciudades, como resultado final del proceso de transformación urbanística.

Como novedad respecto de la Ley 6/1998, se remarca en la parte expositiva del texto refundido de la Ley de Suelo que los criterios de valoración que se establecen en el suelo urbanizado "dan lugar a tasaciones siempre actualizadas de los inmuebles, lo que no aseguraba el régimen anterior". Con esta finalidad, el artículo 24 del texto refundido contempla tres supuestos en función del diferente estadio en que pudiera encontrarse el suelo urbanizado, bien sin edificar, bien edificado o en proceso de serlo, bien sujeto a reforma o renovación urbana:

- Cuando se trate de suelo urbanizado sin edificar o en el que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o se encuentra en situación de ruina física, a la edificabilidad determinada con los criterios recogidos en el propio precepto se aplica el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático; y de la cantidad resultante se descontará, en su caso, el valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista.

- En el caso de suelo edificado o en curso de edificación, el valor de la tasación será el superior de los dos siguientes:

o el valor determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o la construcción ya realizada; o o el valor determinado por el método residual estático, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

- Cuando se trate de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual estático considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen.

Un análisis global del desarrollo de la valoración en situación de suelo urbanizado que acomete el capítulo III del texto sometido a consulta, permite constatar que son predicables de este capítulo los problemas que fueron observados con carácter general. En efecto, la regulación de los distintos métodos de valoración difiere de la contenida en la Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, por lo que técnicas como la residual o la de comparación tienen un distinto alcance si emplean en el ámbito de una u otra norma. A ello se suma el marcado carácter técnico del capítulo examinado, basado en fórmulas matemáticas carentes de una justificación detenida en el expediente, que dificulta el análisis y manejo de la disposición proyectada.

Con todo, procede realizar algunas consideraciones acerca de los preceptos 24 a 33 del proyecto.

Artículo 24. Valoración en situación de suelo urbanizado

Este precepto tiene una finalidad introductoria, pues se limita a remitir a los artículos correspondientes la regulación de la valoración en situación de suelo urbanizado en los tres supuestos previstos en la ley de cobertura (suelo sin edificar, edificado o en curso de edificación y sometido a actuaciones de reforma o renovación urbanística), además de en los casos de suelo urbanizado sometido a actuaciones de dotación y de suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas.

Artículo 25. Edificabilidad media ponderada de una actuación o ámbito espacial de referencia

En este precepto se establece la fórmula matemática conducente a la determinación de la "edificabilidad media ponderada de una actuación o ámbito espacial de referencia".

Esta noción engarza con el artículo 24.1 a) del texto refundido de la Ley de Suelo, que, al regular la valoración del suelo urbanizado sin edificar y para el supuesto de que los terrenos valorados no tengan asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación urbanística, prescribe la atribución a los mismos de "la edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los haya incluido". Por consiguiente, para los casos en que el planeamiento no hubiera asignado edificabilidad concreta a un determinado suelo, el texto refundido solventa el problema determinando que se le atribuya el uso mayoritario y la edificabilidad media preexistente del "ámbito espacial homogéneo" por usos y tipologías.

Precisamente el artículo 5 del texto remitido en consulta está dedicado a la definición de dicho "ámbito espacial homogéneo", noción que el texto refundido de la Ley de Suelo sólo emplea en el artículo 24.1 a) citado y que en el desarrollo proyectado se conecta igualmente a la determinación del uso y edificabilidad de referencia del suelo urbanizado sin edificar, motivo por el cual, al examinarse aquel precepto, se sugirió su cambio de ubicación (de mantenerse y siempre que se acomodara su contenido al orden constitucional de distribución de competencias).

Desde esta perspectiva, no se ajusta al tenor de la legislación de procedencia el hecho de que la edificabilidad media esté referida en el artículo 25 del proyecto a "una actuación" o al "ámbito espacial de referencia", por cuanto debe serlo al "ámbito espacial homogéneo". Ha de tenerse en cuenta, de un lado, que normalmente el "ámbito espacial homogéneo" es más preciso que el de la actuación urbanística y, de otro, que la mención al "ámbito espacial de referencia" es excesivamente vaga, salvo que se equipare al "ámbito espacial homogéneo", en cuyo caso no hay razón para no emplear esta expresión, máxime cuando es la utilizada por el legislador y el proyecto pretende acotarla mediante su definición. Procede, por tanto, ajustar el contenido del precepto comentado a esta precisión.

Artículo 26. Determinación del uso y edificabilidad de referencia del suelo

Como se ha expuesto, conforme al artículo 24.1 a) del texto refundido de la Ley de Suelo, la valoración del suelo urbanizado no edificado tiene como punto de partida la fijación del uso y edificabilidad de referencia, al que se aplicará el valor de repercusión del suelo según el uso correspondiente, determinado por el método residual estático (apartado b)). A la hora de fijar el uso y edificabilidad de referencia, el factor determinante ha de ser la ordenación urbanística, de modo que, sólo en caso de que los terrenos no tuvieran asignada edificabilidad o uso privado por dicha ordenación, deberá acudirse a la edificabilidad media y uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo. El régimen de valoración en suelo sin edificar se cierra con la previsión de la detracción, en su caso, del valor de los deberes y cargas pendientes para poder realizar la edificabilidad prevista (apartado c) del artículo 24).

El artículo 26 del proyecto consultado está encaminado a determinar el uso y edificabilidad de referencia a partir del anterior esquema. Desde una óptica formal, convendría intercambiar el orden de este precepto y el anterior, pues la valoración tiene que iniciarse con la determinación del uso y edificabilidad de referencia con base en la ordenación urbanística y únicamente en defecto de ella procede atender a la edificabilidad media. De esta forma, el proyecto observaría el orden seguido por el artículo 24.1 a) de la legislación de cobertura, desarrollando, en primer lugar, la noción de uso y edificabilidad de referencia y, a continuación, la de edificabilidad media.

En cuanto hace a su contenido, el apartado 1 del precepto reglamentario analizado, tras reproducir la regla general conforme a la cual se vinculan el uso y edificabilidad de referencia y la ordenación urbanística, distingue seguidamente dos supuestos:

a) Si la parcela tuviera cumplidos los deberes y levantadas las cargas previstas por la ordenación urbanística vigentes para ejercer la facultad de edificar, se considerarían como uso y edificabilidad de referencia los asignados por dicha ordenación, "sin proceder a realizar descuento alguno".

b) Por el contrario, si la parcela tuviera pendiente el cumplimiento de alguno de los deberes o cargas establecidos por la legislación u ordenación urbanística para ejercer la facultad de edificar, el uso y edificabilidad de referencia se determinaría "descontando" de la edificabilidad y uso así definido "la parte correspondiente a los deberes y cargas pendientes de satisfacer".

Por lo tanto, a diferencia de lo previsto en el artículo 24.1 a) del texto refundido de la Ley de Suelo, el proyecto introduce, como elemento a considerar en la primera fase del proceso de valoración en suelo urbanizado sin edificar (la determinación del uso y edificación de referencia, al que habrá de aplicarse después el valor de repercusión por el método residual estático), la pendencia o no de los factores necesarios para alcanzar la condición completa de solar, de modo que, si no existen deberes y cargas pendientes para poder ejecutar la edificabilidad prevista, el uso y edificabilidad de referencia coincide con la contemplada en la ordenación urbanística, pero, de estar pendientes tales deberes y cargas, procede detraer la parte correspondiente a las mismas.

Considera el Consejo de Estado que tal distinción no resulta acertada, no sólo porque no tiene amparo en la ley, sino además porque contraría la lógica del sistema. La eventual existencia de deberes pendientes de satisfacer derivados del paso de rural a urbanizado ya se tiene en cuenta al final del proceso de valoración, por cuanto, en virtud de lo previsto en el artículo 24.1 c) del texto refundido de la Ley de Suelo, el coste derivado de tales deberes ha de descontarse de la cantidad resultante de la aplicación del método residual estático a la edificabilidad y uso de referencia. Así lo contempla igualmente el proyecto, como no podía ser de otro modo, en el artículo 27.3, conforme al cual "en caso de parcelas que no se encuentren completamente urbanizadas o que tengan pendiente el levantamiento de cargas o el cumplimiento de deberes para poder realizar la edificabilidad prevista, se descontarán del valor del suelo determinado según el apartado 1 anterior (método residual estático) la totalidad de los costes y gastos pendientes, así como el beneficio empresarial derivado de la promoción".

Por consiguiente, del texto sometido a consulta resulta que los mencionados deberes y cargas se descuentan en dos ocasiones, la primera al determinar el uso y edificabilidad de referencia y la segunda al calcular la valoración final una vez aplicado el método pertinente, atribuyendo un doble efecto a la posible pendencia de los factores necesarios para poder patrimonializar el uso y la edificabilidad que el planeamiento ha otorgado. Ello no se acomoda al tenor de la ley, que refiere la noción de edificabilidad y uso de referencia a la ordenación urbanística, sin distingo en función de la existencia o inexistencia de deberes y cargas pendientes de ejecutar para alcanzar la condición completa de solar, ni se ajusta a la lógica del sistema, que opta por la detracción de los costes de tal ejecución tras la aplicación del método valorativo previsto, el residual estático, sin que sea factible duplicar el impacto negativo de esta circunstancia.

En mérito de lo expuesto, debería modificarse el artículo 26 del proyecto al objeto de suprimir la distinción del uso y edificabilidad de referencia en atención al cumplimiento o no de los deberes y el levantamiento o no de las cargas previstas por la legislación u ordenación urbanística para ejercer la facultad de edificar.

Artículos 27 a 33. Métodos de valoración del suelo urbanizado

Estos preceptos contienen el desarrollo de los métodos de valoración en los tres supuestos aludidos:

- La valoración en situación de suelo urbanizado no edificado conforme al método residual estático (artículo 27). - La valoración en situación de suelo urbanizado edificado o en curso de edificación (artículos 28 a 30). - La valoración en situación de suelo urbanizado sometido a operaciones de reforma o renovación de la urbanización (artículo 31).

Finalmente, se regula la valoración en situación de suelo urbanizado sometido a actuaciones de dotación (artículo 32) y la valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas (artículo 33) mediante la remisión a los métodos correspondientes desarrollados en otros preceptos, en atención a las particularidades respectivas.

Respecto de la regulación contenida en los artículos mencionados, merece detenerse en el análisis del régimen previsto para la valoración del suelo urbanizado edificado o en curso de edificación en los artículos 28 a 30.

Como punto de partida, el artículo 24.2 del texto refundido de la Ley de Suelo establece la técnica de tasación de suelos urbanizados que disponen de edificación ultimada (o curso de construcción), remitiéndola a la mayor de estas dos alternativas: la valoración que resulte de una única tasación conjunta del suelo de la edificación determinada por el método de comparación aplicado exclusivamente a la edificación ya realizada o la derivada de la tasación realizada por el método residual estático (conforme a las reglas previstas para el supuesto de suelo sin edificar), aplicado exclusivamente al suelo.

Por su parte, el artículo 28 del proyecto de Reglamento sometido a consulta contempla las siguientes alternativas para el suelo urbanizado edificado, considerándose el valor del inmueble la que ofrezca un resultado superior:

a) El valor determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se ajuste a la legalidad, aplicado exclusivamente a los usos de la edificación existente o de la construcción ya realizada. El artículo 28 del texto no precisa que dicha valoración tenga que atenerse al método de comparación, sino que prescribe basarse en un estudio de mercado actual que permita determinar si existe o no una muestra estadísticamente significativa de transacciones reales o de ofertas comparables.

Esta previsión conecta con los artículos 29 y 30, que regulan, respectivamente, la tasación conjunta del suelo y la edificación con y sin información estadística significativa. Para el primer caso, es decir, cuando exista un conjunto estadísticamente significativo de transacciones reales o de ofertas (cuya concreción se fija en seis o más muestras comparables), la determinación del valor del inmueble por tasación conjunta ha de realizarse por el método de comparación de mercado. En cambio, para el segundo caso, esto es, en los supuestos de inexistencia de un conjunto estadísticamente significativo igual o superior a seis transacciones u ofertas comparables, "el valor del inmueble podrá obtenerse por tasación conjunta a través de la capitalización de rentas, siempre que exista un mercado de arrendamiento que permita establecer análogos criterios de homogeneización que en el artículo anterior, con muestras de arrendamientos en inmuebles comparables o, en su defecto, información estadísticamente fiable sobre rendimientos de explotaciones económicas que permitan la aplicación de criterios de comparación".

A su vez, para la determinación de las rentas, el artículo 30 prevé distintos supuestos, incluido el de inmuebles sometidos a explotaciones económicas cuya rentabilidad venga directamente condicionada por sus características físicas o de su localización, pudiendo determinarse las rentas real o potencial en virtud de las características de la explotación, análogamente al procedimiento establecido en el artículo 13 relativo a las explotaciones en suelo en situación de rural, siempre que no exista un mercado estadísticamente significativo de arrendamiento. b) El valor determinado por el método residual, conforme a las reglas del artículo 27, aplicado exclusivamente al suelo, sin consideración de la edificación existente o la construcción ya realizada.

Por consiguiente, el modelo valorativo previsto en la disposición proyecta no coincide con el del artículo 24.2 del texto refundido de la Ley de Suelo, por cuanto, mientras que la primer alternativa que contempla este último es la tasación conjunta de suelo y edificación por el método de comparación, aquél abre la posibilidad de que la tasación conjunta se realice, no ya por el método de comparación, sino por el de capitalización de rentas, en el supuesto de inexistencia de una muestra estadísticamente significativa de transacciones reales o de ofertas comparables, para lo cual lo primero que se exige es la elaboración de un estudio de mercado actual que permita determinar si dicha muestra existe o no.

A juicio del Consejo de Estado, el reglamento, si no cuenta con una habilitación al efecto, no es el instrumento adecuado para introducir en la valoración del suelo urbanizado edificado un método no previsto por el legislador, como sucede en el artículo 30 respecto del de capitalización de rentas. Dicho de otro modo, el desarrollo reglamentario del artículo 24.2 del texto refundido de la Ley de Suelo ha de estar encaminado a concretar las etapas y cálculos incluidos en el método de comparación a partir del cual se fijará el valor del suelo urbanizado edificado (alternativamente a la tasación de la finca por el método residual para el caso de que el valor resultante fuera mayor), pero no cabe que introduzca una alternativa adicional ante la eventualidad de que los datos estadísticos de los que parte el método de comparación no se juzguen suficientes para la aplicación de éste. Por ello, observa el Consejo de Estado que procedería eliminar el artículo 30, realizándose los ajustes pertinentes en la redacción de los artículos 28 y 29. En particular, convendría flexibilizar los presupuestos para la operatividad del método de comparación, de modo que, salvo imposibilidad excepcional, éste conduzca a un valor del inmueble que pueda confrontarse con el residual para fijar la tasación en el mayor de los dos.

El análisis de los artículos 27 a 33 debe completarse con los siguientes comentarios:

* En la descripción del método de comparación, el primer párrafo del artículo 29 d) del proyecto dispone lo siguiente:

"Tanto la selección de comparables como la homogeneización de los precios y su consideración en la estimación del valor de mercado, deberá justificarse, expresamente, sobre la base de criterios objetivos y racionales. A tales efectos, se dará prioridad a la veracidad de las valoraciones determinadas en procesos estadísticos rigurosos respecto a las simples estimaciones basadas en la experiencia de los tasadores."

La segunda previsión, cuya supresión solicita en audiencia la Asociación Profesional de Sociedades de Valoración, parece a este Consejo de Estado que está excesivamente adjetivada. En su literalidad, otorga prioridad a las valoraciones, siempre que sean veraces, determinadas en procesos estadísticos "rigurosos" frente a las "simples" estimaciones basadas en la experiencia de los tasadores, lo que a contrario podría interpretarse como la prevalencia de la estimaciones basadas en la experiencia, cuando fueran contrastadas, respecto de las valoraciones cuya veracidad pudiera cuestionarse por la falta de rigor de los procesos estadísticos. Ello introduce un elevado grado de subjetividad en la interpretación y en la aplicación práctica de la norma, a pesar de que la intención que subyace bajo la previsión comentada es favorecer la objetividad en la aplicación del método de comparación.

Los artículos no deberán contener motivaciones o explicaciones, cuyo lugar adecuado es la parte expositiva de la disposición (directriz 26 de las Directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005). Tampoco son el lugar apropiado para incorporar adjetivos valorativos. En definitiva, sería preferible una redacción como la siguiente o similar: "A tales efectos, se dará prioridad a las valoraciones determinadas en procesos estadísticos respecto a las estimaciones basadas en la experiencia de los tasadores."

* De acuerdo con la directriz 31 de las Directrices de Técnica Normativa, el artículo se divide en apartados, que se numerarán con cardinales arábigos, en cifra, reservándose para las subdivisiones de un apartado la utilización de letras minúsculas, ordenadas alfabéticamente.

Conforme a este criterio, debe dividirse el artículo 29 del proyecto -y el 30, en el caso de no suprimirse- en apartados numerados con cardinales arábigos, en vez de mediante letras.

* El artículo 32 se remite a la noción de actuaciones de dotación definidas en el artículo 5, cuando en la versión consultada del proyecto tales actuaciones están reguladas en el artículo 4, sobre el que se hicieron las observaciones oportunas en el presente dictamen.

IX. CAPITULO IV "INDEMNIZACIONES Y GASTOS DE URBANIZACION" .

El capítulo IV del proyecto de Reglamento, bajo la rúbrica "Indemnizaciones y gastos de urbanización", regula la indemnización por la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización (artículo 34) y la indemnización de la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o edificación (artículo 35)

Los artículos 34 y 35 de la norma proyectada desarrollan, respectivamente, los artículos 25 y 26 del texto refundido de la Ley de Suelo, que dicen así:

"Artículo 25. Indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.

1. Procederá valorar la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización cuando concurran los siguientes requisitos: a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia. b) Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad. c) Que la disposición, el acto o el hecho a que se refiere la letra anterior surta efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o después si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la Administración. d) Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la facultad.

2. La indemnización por impedir el ejercicio de la facultad de participar en la actuación o alterar sus condiciones será el resultado de aplicar el mismo porcentaje que determine la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para la participación de la comunidad en las plusvalías de conformidad con lo previsto en la letra b del apartado primero del artículo 16 de esta Ley: a) A la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando se impida el ejercicio de esta facultad. b) A la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación, cuando se alteren las condiciones de ejercicio de la facultad".

Artículo 26. Indemnización de la iniciativa y la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación. "1. Cuando devengan inútiles para quien haya incurrido en ellos por efecto de la disposición, del acto o del hecho que motive la valoración, los siguientes gastos y costes se tasarán por su importe incrementado por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo: a) Aquéllos en que se haya incurrido para la elaboración del proyecto o proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación y ejecución que, conforme a la legislación de la ordenación territorial y urbanística, sean necesarios para legitimar una actuación de urbanización, de edificación, o de conservación o rehabilitación de la edificación. b) Los de las obras acometidas y los de financiación, gestión y promoción precisos para la ejecución de la actuación. c) Las indemnizaciones pagadas.

2. Una vez iniciadas, las actuaciones de urbanización se valorarán en la forma prevista en el apartado anterior o en proporción al grado alcanzado en su ejecución, lo que sea superior, siempre que dicha ejecución se desarrolle de conformidad con los instrumentos que la legitimen y no se hayan incumplido los plazos en ellos establecidos. Para ello, al grado de ejecución se le asignará un valor entre 0 y 1, que se multiplicará: a) Por la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando la disposición, el acto o hecho que motiva la valoración impida su terminación. b) Por la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación, cuando sólo se alteren las condiciones de su ejecución, sin impedir su terminación. La indemnización obtenida por el método establecido en este apartado nunca será inferior a la establecida en el artículo anterior y se distribuirá proporcionalmente entre los adjudicatarios de parcelas resultantes de la actuación.

3. Cuando el promotor de la actuación no sea retribuido mediante adjudicación de parcelas resultantes, su indemnización se descontará de la de los propietarios y se calculará aplicando la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo a la parte dejada de percibir de la retribución que tuviere establecida.

4. Los propietarios del suelo que no estuviesen al día en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, serán indemnizados por los gastos y costes a que se refiere el apartado 1, que se tasarán en el importe efectivamente incurrido."

Los artículos 25 y 26 del texto refundido de la Ley de Suelo introducen dos cambios significativos respecto de la normativa anterior:

? El primero de ellos es que regulan de manera uniforme la indemnización que debe abonarse al propietario del suelo rural susceptible de pasar a la situación de suelo urbanizado (el antes denominado "suelo urbanizable") en los casos de expropiación forzosa del suelo y de responsabilidad patrimonial por alteración del planeamiento que modifique los usos del suelo o reduzca su edificabilidad.

De este modo, la nueva regulación supera el diverso tratamiento que las consecuencias del ejercicio de las potestades de expropiación forzosa y de alteración del planeamiento recibían en la normativa precedente. Hasta el vigente texto refundido de la Ley del Suelo, la expropiación forzosa del suelo urbanizable daba lugar a la indemnización de las expectativas urbanísticas siempre y en todo caso, mientras que la modificación o revisión del planeamiento sólo comportaba dicha indemnización si se producía antes de los plazos previstos para su ejecución o si, transcurridos éstos, la ejecución no se hubiera llevado a efecto por causas imputables a la Administración (artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, en línea con lo dispuesto en el artículo 87.2 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril).

El actual texto refundido de la Ley de Suelo establece el mismo régimen indemnizatorio, con idénticos requisitos, para los supuestos de expropiación forzosa o responsabilidad patrimonial por modificación o revisión del planeamiento, distinguiendo únicamente en función de que se hayan o no iniciado las obras de urbanización: de este modo, si el ius expropiandi o el ius variandi se ejercita sobre un suelo rural susceptible de ser urbanizado cuando todavía no se han iniciado las obras de urbanización, se aplicará lo dispuesto en el artículo 25; en cambio, si, en presencia del mismo tipo de suelo, se hubieran iniciado o promovido las actuaciones de urbanización o edificación, habrá que estar a lo previsto en el artículo 26.

? La segunda novedad introducida por el texto refundido de la Ley de Suelo atañe a los criterios de determinación de la indemnización procedente en caso de expropiación forzosa o responsabilidad patrimonial por modificación o revisión del planeamiento.

En la normativa anterior, el ejercicio del ius expropiandi o del ius variandi determinaba una indemnización equivalente, respectivamente, a la pérdida o reducción del aprovechamiento urbanístico, es decir, se retribuían las expectativas urbanísticas frustradas.

El vigente texto refundido de la Ley de Suelo, de manera coherente con la afirmación -contenida en su artículo 7.2- de que la "la previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo", no contempla una indemnización por la pérdida o reducción del aprovechamiento urbanístico sino por la pérdida de la facultad - contemplada en los artículos 8.1.c) y 14.1.a)- de participar en la urbanización o de terminar su ejecución -en el caso de expropiación forzosa del suelo- o por la alteración de las condiciones de participación en la urbanización o en la ejecución de ésta -en el supuesto de modificación o revisión del planeamiento-.

Esta diferencia de criterio se traduce, desde el punto de vista económico, en que la indemnización prevista en el actual texto refundido de la Ley de Suelo no retribuye las expectativas urbanísticas que se pierden o se ven reducidas a consecuencia de la expropiación forzosa del suelo o de la modificación o revisión del planeamiento, compensándose únicamente la pérdida de la facultad de urbanizar de acuerdo con los criterios fijados en los artículos 25 y 26.

En definitiva, se trata de un régimen -tal y como señala la exposición de motivos del texto refundido de la Ley de Suelo- "que, sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la función social de la propiedad". Realizadas estas consideraciones generales sobre el marco legal aplicable, deben analizarse separadamente los artículos 34 y 35 del Reglamento sometido a consulta, que desarrollan -respectivamente- los artículos 25 y 26 del texto refundido de la Ley de Suelo.

Artículo 34. Indemnización por la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización

El artículo 34 de la norma proyectada regula la "indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización" ajustándose a lo dispuesto en el artículo 25 del texto refundido de la Ley de Suelo, tanto en los requisitos exigibles para el abono de esta indemnización como en los criterios aplicables para su cálculo:

? En cuanto a los requisitos que deben concurrir para que proceda la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización, el artículo 34 del proyecto de Reglamento se remite al artículo 25.1 del texto refundido de la Ley de Suelo antes transcrito, en el que tales requisitos se fijan.

A juicio del Consejo de Estado, sería conveniente aclarar, en sede reglamentaria, el sentido de estos requisitos, especialmente en el supuesto de expropiación forzosa, ya que no todas las expropiaciones realizadas en el ámbito urbanístico dan lugar a una indemnización a favor del propietario del suelo por la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.

Así, esta indemnización no procede cuando un particular que no es propietario de los terrenos ha promovido el proceso de urbanización (el denominado "agente urbanizador" a quien el artículo 6.1.a) del texto refundido de la Ley de Suelo reconoce el derecho a la iniciativa urbanizadora) y alguno o algunos de los propietarios renuncian a participar en dicho proceso y son expropiados, ni cuando son los propietarios de los terrenos enclavados en una unidad de actuación quienes asumen la iniciativa urbanizadora constituyéndose en junta de compensación pero alguno o algunos de ellos deciden no incorporarse a dicha junta y resultan expropiados. En estos casos, los propietarios no se han vistos impedidos de participar en el proceso urbanizador sino que han renunciado voluntariamente, de ahí que -según la nueva regulación legal- deban recibir el justiprecio calculado conforme a los criterios de valoración en suelo rural establecidos en el texto refundido de la Ley de Suelo y en el Reglamento proyectado, pero no la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización prevista en el artículo 25 del texto refundido de la Ley de Suelo y en el artículo 34 del proyecto de Reglamento. En síntesis, el propietario recibirá un justiprecio calculado mediante la capitalización de la renta real o potencial del terreno expropiado, pero no se le abonará indemnización alguna por la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.

En cambio, cuando la expropiación se utiliza bien como sistema de ejecución del planeamiento -supuesto en que la Administración asume la iniciativa del proceso urbanizador, excluyendo a los particulares-, bien para efectuar reservas del suelo a favor del patrimonio municipal del suelo, bien para la ejecución de infraestructuras de nueva creación no previstas en la ordenación urbanística, los propietarios verán impedido el ejercicio de la facultad de participar en las actuaciones de nueva urbanización, por lo que -además de la percepción del correspondiente justiprecio calculado mediante la capitalización de la renta real o potencial del terreno expropiado- deberán ser indemnizados por la pérdida de dicha facultad, en los términos previstos en el artículo 25.1 del texto refundido de la Ley de Suelo y en el artículo 34 del proyecto de Reglamento.

A la vista de las consideraciones realizadas, la norma proyectada debería precisar los supuestos expropiatorios que dan lugar a la indemnización de la facultad de participar en las actuaciones de nueva urbanización o, cuando menos, los que no traen consigo dicha indemnización.

? Por lo que se refiere a los criterios de cuantificación de la indemnización, el artículo 34 del proyecto de Reglamento se ajusta a lo dispuesto en el artículo 25.2 del texto refundido de la Ley de Suelo, al prever que dicha indemnización se fijará aplicando el porcentaje previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística para la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas del siguiente modo:

- Cuando se impida el ejercicio de la facultad de participar en el proceso urbanizador (por expropiación forzosa), sobre "la diferencia entre el valor del suelo determinado por el procedimiento establecido para la valoración en suelo rural y el que le correspondería una vez urbanizado y libre de cargas" (artículo 34, apartado a);

- Cuando se alteren las condiciones de ejercicio de la facultad por modificación de los usos o reducción de la edificabilidad (por modificación o revisión del planeamiento), sobre "la eventual merma del valor del suelo, una vez urbanizado y libre de cargas" (artículo 34, apartado b).

Como es conocido, el porcentaje para la participación de la comunidad de las plusvalías urbanísticas debe ser fijado por los legisladores autonómicos, en ejercicio de sus competencias en materia urbanística, dentro de los límites establecidos con carácter general en un mínimo del 5% y un máximo del 15% en el artículo 16.1.b) del texto refundido de la Ley de Suelo. El Reglamento sometido a consulta, de manera correcta, se remite a la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, en los mismos términos que el artículo 25.2 del texto refundido de la Ley de Suelo.

Las bases a las que debe aplicarse dicho porcentaje se determinan en el Reglamento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.2 del texto refundido de la Ley de Suelo:

- Cuando se impida el ejercicio de la facultad de participar en el proceso urbanizador (por expropiación forzosa), el artículo 25.1 prevé en su apartado b) que el referido porcentaje se aplicará a la diferencia entre "el valor del suelo en su situación de origen" y "el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación", previsión que el artículo 34 del proyecto de Reglamento recoge fielmente al referirse en su apartado a) a la diferencia entre "el valor del suelo determinado por el procedimiento establecido para la valoración en suelo rural" -el suelo en situación de origen al que se refiere el texto refundido es, por definición, el suelo rural- y "el que le correspondería una vez urbanizado y libre de cargas" -esto es, una vez terminada la actuación urbanística a que alude el texto refundido, por cuya virtud el suelo rural se convierte en suelo urbanizado-.

- Cuando se alteren las condiciones de ejercicio de dicha facultad (por modificación o revisión del planeamiento), el artículo 25.1 del texto refundido de la Ley de Suelo dispone en su apartado b) que dicho porcentaje se aplicará a la "merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación". El artículo 34 del proyecto de Reglamento alude en su apartado b) a la "eventual" merma del valor del suelo, una vez urbanizado y libre de cargas. El adjetivo "eventual", que el texto refundido de la Ley del Suelo no utiliza, no puede estar pensado para los supuestos de reducción de la edificabilidad, en los que la merma es siempre real y efectiva, sino para los de modificación de usos, habida cuenta de que esta modificación puede ser beneficiosa para el propietario. Se trata, en todo caso, de una precisión en exceso sutil de la norma reglamentaria.

Artículo 35. Indemnización de la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación

El artículo 35 de la norma proyectada regula la "indemnización de la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación" en forma coincidente con lo dispuesto, para este supuesto, por el artículo 26 del texto refundido de la Ley de Suelo.

El artículo 26 del texto refundido de la Ley de Suelo contempla la indemnización de la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o de edificación en caso de expropiación forzosa o cambio del planeamiento, distinguiendo un doble supuesto:

? Cuando se hayan realizado actuaciones preparatorias pero no se ha iniciado propiamente la ejecución de las obras de urbanización, la indemnización vendrá dada -según el artículo 26.1 del texto refundido de la Ley de Suelo- por la suma de los gastos y costes que devengan inútiles, incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.

Los gastos y costes que deben tenerse en cuenta son "aquéllos en que se haya incurrido para la elaboración del proyecto o proyectos técnicos de los instrumentos de ordenación y ejecución que, conforme a la legislación de la ordenación territorial y urbanística, sean necesarios para legitimar una actuación de urbanización, de edificación, o de conservación o rehabilitación de la edificación" (apartado a), "los de las obras acometidas y los de financiación, gestión y promoción precisos para la ejecución de la actuación" (apartado b) y "las indemnizaciones pagadas" (apartado c).

El artículo 35.1 del proyecto de Reglamento desarrolla lo dispuesto en el artículo 26.1 del texto refundido de la Ley de Suelo, disponiendo que la indemnización se determinará por la suma de "los costes de los proyectos técnicos de ordenación y ejecución que, en su caso, se hubieran elaborado" (apartado a), de "los costes relativos a la constitución de la operación de la operación financiera, de gestión y promoción" (apartado b), de "los costes correspondientes a las obras preparatorias que, en su caso, se hubieran acometido con anterioridad al inicio de las actuaciones" (apartado c) y de los "tributos relacionados con dichas actuaciones" (apartado d), incrementados con la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo.

Los costes y tributos contemplados en los apartados a), b), c) y d) del artículo 35.1 del proyecto de Reglamento se encuadran naturalmente dentro de los costes y gastos a que se refieren los apartados a) y b) del artículo 26.1 del texto refundido de la Ley de Suelo.

El artículo 35.1 de la norma proyectada no incluye, sin embargo, "las indemnizaciones pagadas" a que alude el artículo 26.1, apartado c), del texto refundido de la Ley de Suelo, que no pueden entenderse sin más incluidas en los "costes correspondientes a las obras preparatorias". En consecuencia, el precepto reglamentario debería hacer referencia expresa a tales indemnizaciones.

? Cuando ya se ha iniciado la ejecución de las obras de urbanización, la indemnización vendrá determinada -según el artículo 26.2 del texto refundido de la Ley de Suelo- por el mayor de los dos siguientes importes:

- La suma de los gastos y costes que han devenido inútiles, incrementados por la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo, calculados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.1.

- El valor determinado en proporción del grado de ejecución de las obras de urbanización. A este respecto, se asignará un coeficiente entre 0 y 1 en función del grado de ejecución y ese coeficiente se multiplicará por "la diferencia entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación", cuando se impida la terminación de las obras (artículo 26.2.a), o por "la merma provocada en el valor que correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación", cuando se alteren las condiciones de ejecución de las obras sin impedir su terminación (artículo 26.2.b).

En todo caso, la indemnización de la iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización o edificación "no podrá ser inferior" -según dispone el propio artículo 26.2 in fine- a la establecida para el supuesto de pérdida de la facultad de participar en el proceso urbanizador o alteración de las condiciones de ejercicio en el artículo 25.

Es esta previsión final, combinada con los dos criterios establecidos en los apartados a) y b) del artículo 26.2, lo que explica y justifica que el artículo 35.2 del proyecto de Reglamento prevea que la indemnización vendrá determinada por el mayor de los tres siguientes valores: la indemnización de la facultad de participar en las actuaciones de nueva urbanización; la suma de los costes y gastos devenidos inútiles, incrementados con la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo; y el valor de las actuaciones de urbanización en proporción a su grado de ejecución.

En cualquier caso, la redacción gramatical del artículo 35.2 de la norma proyectada plantea algunas dificultades interpretativas cuando dice que la indemnización se determinará "por el mayor de los valores resultantes, bien de la indemnización correspondiente a la facultad de participar establecida en el artículo 34, bien de la derivada del apartado anterior y, en cualquier caso y si fuera superior a ambas, por el valor calculado en proporción al grado de ejecución en que se encuentre la actuación".

A la vista de este tenor literal, se suscita la duda de si el valor calculado en proporción al grado de ejecución se aplicará cuando sea superior al de cada uno de los otros dos conceptos -importe de los costes y gastos devenidos inútiles; indemnización de la facultad de participar en el proceso urbanizador- (así parece inferirse de la expresión "el mayor de los valores resultantes") o es preciso que dicho valor, para ser aplicado, resulte superior a la suma de ambos (como podría sostenerse a la luz de la expresión "en cualquier caso y si fuera superior a ambas")

Pues bien, según se deduce del artículo 26.2 del texto refundido de la Ley de Suelo, el valor calculado en proporción al grado de ejecución no tiene que ser superior a la suma del importe de los costes y gastos devenidos inútiles y de la indemnización de la facultad de participar en el proceso urbanizador, sino al monto de cada uno de ellos individualmente considerados.

En consecuencia y dado que el artículo 36.2 del proyecto de Reglamento ya dice que la indemnización se determinará por "el mayor de los valores resultantes", debería eliminarse la expresión "en cualquier caso y si fuera superior a ambas", que es ociosa e induce a confusión.

Además, sería conveniente desdoblar el artículo 36.2 en dos apartados diferentes, redactados en los siguientes o similares términos:

"2. La indemnización por la iniciativa y promoción de las actuaciones de urbanización y edificación que proceda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26.2 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, se determinará por el mayor de los valores resultantes siguientes: a) El valor de la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización establecida en el artículo 35. b) El valor de la indemnización prevista en el apartado 1. c) El valor de la actuación calculado en proporción a su grado de ejecución.

3. El valor de la actuación en proporción a su grado de ejecución a que se refiere la letra c) el apartado 2 se calculará de acuerdo con las siguientes reglas: a) El grado de ejecución de la actuación se ponderará con un coeficiente entre 0 y 1, en función de la proporción de los costes de construcción por contrata de la obra ejecutada, según certificación expedida por la dirección facultativa, con relación a la previsión total de los mismos. b) Cuando la disposición, acto o hecho que motiva la valoración impidiera la terminación de la actuación, el coeficiente anterior se multiplicará por la diferencia existente entre el valor del suelo en su situación de origen y el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación. La situación de origen se corresponde con la del suelo rural para el caso de actuaciones de nueva urbanización o con la determinada en el artículo 31 para el supuesto de actuaciones de reforma, renovación urbana o edificación en suelo urbanizado. c) Cuando la disposición, acto o hecho que motiva la valoración solo altere las condiciones de ejecución de la actuación sin impedir su terminación, el coeficiente determinado en la letra a) anterior se multiplicará por la merma provocada en el valor del suelo con referencia al que le hubiera correspondido si se hubiera culminado la misma." En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez revisado el texto sometido a consulta teniendo en cuenta las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, V. E. puede elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley del Suelo."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de julio de 2011

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.

Este criterio será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren. Si bien esta previsión reproduce lo que ya disponía el artículo 23 de la Ley 6/1998, el marco legal vigente va un paso más allá al modificarse por la disposición adicional quinta del texto refundido vigente el artículo 43.2 de la Ley de Expropiación Forzosa. De esta forma, el régimen de libertad estimativa previsto en su apartado 1 -por virtud del cual tanto el propietario como la Administración pueden llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados cuando la evaluación practicada por las normas fijadas en dicha Ley no resulte, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferir a aquélla- "no será en ningún caso de aplicación a las expropiaciones de bienes inmuebles, para la fijación de cuyo justiprecio se estará exclusivamente al sistema de valoración previsto en la Ley que regule la valoración del suelo". Tales deberes se referían, respectivamente, a la cesión obligatoria y gratuita a la Administración de todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos; y a la cesión obligatoria y gratuita del suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión. El término "dendroenergía", aceptado internacionalmente, hace referencia a aquella forma de energía cuya fuente es la madera (leña o carbón vegetal).