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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de octubre de 2010, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 5 de octubre de 2010, con registro de entrada ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartado 2, párrafo segundo, de la Ley 7/2010, de 15 de julio, de la Comunidad Autónoma de Canarias, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- En el Boletín Oficial de Canarias de 16 de julio de 2010 fue publicada la Ley 7/2010, de 15 de julio, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010. Consta de una exposición de motivos, un artículo único, dos disposiciones adicionales, una derogatoria y dos disposiciones finales.

La exposición de motivos comienza haciendo referencia al Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, que estableció para el conjunto de las retribuciones de todo el sector público una reducción con efectos a partir de 1 de junio de 2010 del cinco por ciento, en términos anuales, respecto de las vigentes a 31 de mayo de 2010. La finalidad de dicho Real Decreto-ley es cumplir con el compromiso de sostenibilidad de las finanzas públicas, para lo cual resulta necesario que todas las administraciones públicas se sumen al esfuerzo que debe llevarse a cabo para reducir el déficit público y asegurar la sostenibilidad fiscal a medio plazo. Tal y como destaca el preámbulo, la aplicación de la referida norma obligó a la modificación de la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010, a través de la Ley 7/2010, a fin de adaptar el importe de las retribuciones a la reducción establecida en el Real Decreto-ley.

Por otro lado, la Ley 7/2010 establece también las normas a que deben ajustarse las entidades públicas con presupuesto estimativo para reducir sus gastos de personal, incluido el personal directivo.

Finalmente, la exposición de motivos destaca que la Ley prevé la suspensión de la aplicación de determinados acuerdos y pactos sindicales en los términos necesarios para la correcta aplicación de las medidas económicas en ella previstas.

El artículo único contiene la modificación de la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010. En particular y de conformidad con lo dispuesto en su apartado 1, quedan modificadas todas las disposiciones relativas a las retribuciones del personal del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias contenidas en la Ley 13/2009 en los términos previstos en los apartados 2, 3 y 4 del artículo único. El apartado 2 establece que el conjunto de las retribuciones del personal al servicio de los entes enumerados en los apartados 1, 2, 3 y 5 del artículo 1 de la Ley 13/2009, y del personal al servicio de las universidades canarias experimentará una reducción del 5 por ciento, en términos anuales, respecto de las vigentes a 31 de mayo de 2010. Añade este apartado en su segundo párrafo que "las retribuciones del personal laboral sujeto a convenio colectivo de los entes a que se refiere el artículo 1, apartados 4 y 6 de la Ley 13/2009, (...) experimentarán una reducción del 5 por ciento en la cuantía de cada uno de sus conceptos retributivos siempre que así se acuerde en negociación colectiva". Seguidamente, el apartado 3 detalla la forma en que deberá aplicarse la reducción prevista en el apartado anterior. Por último, el apartado 4 preceptúa que, "con efectos de 1 de junio de 2010, la cuantía del complemento denominado índice corrector del personal docente de los centros concertados deberá ajustarse a las modificaciones retributivas aplicables, a partir de esa fecha, a los funcionarios docentes de la enseñanza pública".

La disposición adicional primera contiene las "normas especiales en relación con los entes del sector público con presupuesto estimativo". Determina, en primer lugar, que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, las retribuciones que perciba el personal laboral de alta dirección de los entes del sector público con presupuesto estimativo no podrán ser superiores a las establecidas en la ley para los directores generales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias. Asimismo, dispone que las retribuciones del resto del personal de los entes con presupuesto estimativo deberán equipararse a las establecidas para el personal laboral de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma, sin que en ningún caso pueda haber un incremento respecto de las condiciones retributivas vigentes a la entrada en vigor de la Ley. Finalmente, se recogen varios supuestos excepcionales en los que no se aplicará reducción alguna.

La disposición adicional segunda prevé la suspensión de los acuerdos y pactos sindicales firmados en el ámbito del personal funcionario, estatutario y laboral al servicio del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias en los términos necesarios para la correcta aplicación de la Ley y de las medidas económicas en ella establecidas.

La disposición derogatoria declara derogadas todas las disposiciones contrarias a lo establecido en la Ley.

Por lo que se refiere, en fin, a las disposiciones finales, la primera de ellas habilita al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo de la Ley, en tanto que la segunda prevé su entrada en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial de Canarias y le otorga efectos a partir de 1 de junio de 2010.

SEGUNDO.- Consta en el expediente la propuesta de acuerdo para que el Consejo de Ministros solicite del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad para la impugnación del segundo párrafo del apartado 2 del artículo único de la Ley 7/2010, de 15 de julio, de la Comunidad Autónoma de Canarias, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la referida Ley Orgánica, a efectos de que se produzca la suspensión de dicha Ley.

El párrafo que pretende impugnarse establece lo siguiente:

"Las retribuciones del personal laboral sujeto a convenio colectivo de los entes a que se refiere el artículo 1, apartados 4 y 6 de la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010, experimentarán una reducción del 5 por ciento en la cuantía de cada uno de sus conceptos retributivos siempre que así se acuerde en negociación colectiva".

Considera la propuesta que el inciso final de este precepto, que condiciona la aplicación de la reducción del cinco por ciento a lo que acuerden las partes en convenio colectivo, vulnera, en lo relativo al personal de las fundaciones públicas (artículo 1.4 de la Ley 13/2009), la regulación básica estatal que en materia de límites retributivos establece la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, modificada por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

En particular, el apartado dos del artículo 22 de la Ley 26/2009, en la redacción dada por el mencionado Real Decreto-ley, establece que "con efectos de 1 de junio de 2010, el conjunto de las retribuciones de todo el sector público a que se refiere el apartado uno de este artículo experimentará una reducción del cinco por ciento, en términos anuales, respecto de las vigentes a 31 de mayo de 2010". Remite posteriormente este apartado al apartado cinco, que fija las retribuciones básicas del personal al servicio del sector público y que también fue modificado por el Real Decreto-ley. Ambas previsiones resultan igualmente aplicables al personal de las fundaciones del sector público, según dispone el apartado nueve de este precepto.

Tal y como señala la propuesta, la regulación de los límites retributivos al incremento de la masa salarial del personal al servicio del sector público contenida en la Ley 26/2009 se encuentra amparada en los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución y tiene, pues, carácter básico. Considera por ello que la reducción fijada en el artículo 22.dos, aplicable no sólo al personal del sector público a que se refiere el apartado uno de este precepto, sino también al personal de las fundaciones públicas (artículo 22.nueve), resulta vinculante para las Comunidades Autónomas, que no pueden condicionar la aplicación de tal reducción a requisito alguno. En consecuencia, entiende que la previsión recogida en el inciso final del segundo párrafo del apartado 2 del artículo único de la Ley canaria 7/2010, que supedita la aplicación de la reducción del cinco por ciento prevista para el personal laboral de las fundaciones públicas sujeto a convenio colectivo a lo que se acuerde en negociación colectiva, "supone una extralimitación de lo básico y es susceptible de ser recurrida ante el Tribunal Constitucional".

Por último, la propuesta hace constar que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 16 de octubre de 2010.

TERCERO.- Figuran en el expediente los siguientes documentos:

a) Informe de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, del Ministerio de Economía y Hacienda, de 8 de septiembre de 2010. Entiende que la exclusión del personal de las fundaciones públicas contenida en el párrafo que pretende impugnarse no se ajusta a las normas básicas del Real Decreto-ley 8/2010 y añade que la previsión establecida en la disposición adicional primera de la Ley canaria 7/2010, de 15 de julio, relativa a las retribuciones del personal de los entes del sector público con presupuesto estimativo, sólo puede considerarse ajustada a dicho Real Decreto-ley si los entes a los que se refiere son únicamente los que tienen la condición de sociedades mercantiles.

b) El informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico, de 29 de septiembre de 2010, sobre la impugnación del artículo único, apartado 2, segundo párrafo, de la Ley de la Comunidad Autónoma de Canarias 7/2010, de 15 de julio, reproduce los argumentos expuestos en la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros a que se refiere el antecedente segundo.

CUARTO.- Con fecha 8 de octubre de 2010, hallándose en despacho el dictamen, se ha recibido en el Consejo de Estado copia autenticada del Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Comunidad Autónoma de Canarias en relación con la Ley de Canarias 7/2010, de 15 de julio, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias; en él se decide, a fecha 5 de octubre de 2010, iniciar negociaciones para resolver las discrepancias manifestadas en relación con el apartado 2, segundo párrafo, del artículo único de la Ley de referencia, designar un grupo de trabajo para proponer a la Comisión Bilateral de Cooperación la solución que proceda y comunicar dicho Acuerdo al Tribunal Constitucional, a los efectos previstos en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, así como insertarlo en el Boletín Oficial del Estado y en el Boletín Oficial de Canarias.

Se acompaña asimismo la comunicación realizada al Tribunal Constitucional, con sello de presentación en su Registro el 7 de octubre de 2010.

Lo así documentado determina que la finalización del plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad a que se ha hecho mención en el antecedente segundo se desplace al 17 de abril de 2011.

Y, en tal estado el expediente, se emite el presente dictamen.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartado 2, párrafo segundo, de la Ley 7/2010, de 15 de julio, de la Comunidad Autónoma de Canarias, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010.

El texto del párrafo objeto de impugnación es el siguiente:

"Las retribuciones del personal laboral sujeto a convenio colectivo de los entes a que se refiere el artículo 1, apartados 4 y 6 de la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010, experimentarán una reducción del 5 por ciento en la cuantía de cada uno de sus conceptos retributivos siempre que así se acuerde en negociación colectiva".

El motivo en que se basa dicha impugnación es que el inciso final del párrafo transcrito vulnera la competencia estatal en materia de fijación de límites retributivos al incremento de la masa salarial del personal al servicio del sector público, amparada en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, relativo a las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica", y en el artículo 156.1 del mismo texto constitucional, según el cual "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles".

III. La cuestión relativa a los límites retributivos contenidos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para todo el personal al servicio del sector público, expresados a través de topes máximos globales referidos al incremento de su masa retributiva, ha sido examinada por el Consejo de Estado en algunos de sus dictámenes (986/93, de 30 de septiembre de 1993, 3.220/96, de 19 de septiembre de 1996, 2.459/97, de 12 de junio de 1997, y 556/2007, de 29 de marzo) que recogían la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la materia existente hasta entonces. Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 171/1996, de 30 de octubre, destacó que una medida de tales características encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general (ex artículo 149.1.13ª de la Constitución) y también halla anclaje constitucional en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación del artículo 156.1 de la Constitución, delimitado por el artículo 2.1.b) de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

En la actualidad existe una consolidada jurisprudencia en relación con tales límites retributivos que puede establecer el Estado (STC 63/1986, de 21 de mayo, 62/2001, de 1 de marzo, 24/2002, de 31 de enero, 202/2003, de 17 de noviembre, y 139/2005, de 26 de mayo, entre otras). Las Sentencias 24/2002 y 202/2003 estiman que la cuantificación y la limitación de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones públicas no se integran, desde un punto de vista material, en el régimen estatutario de los funcionarios públicos por dos motivos principales, señalados ya en la Sentencia 63/1986, de 21 de mayo: en primer lugar, porque dichas retribuciones no solo alcanzan a los funcionarios públicos, sino también a todo el personal al servicio del sector público; y, en segundo término, porque su carácter coyuntural y su eficacia limitada en el tiempo impiden integrarlas en la relación de servicio que delimita dicho régimen estatutario. Desde una perspectiva distinta, la STC 62/2001, de 1 de marzo, recuerda que "el principio de jerarquía normativa reconocido en el artículo 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley" (fundamento jurídico 3º). En esta misma línea, la STC 139/2005 declaró que los acuerdos alcanzados por las Administraciones públicas y los legítimos representantes de sus empleados están supeditados a lo establecido por el legislador en aras de la coordinación presupuestaria.

A la vista de lo anterior, es claro que los límites retributivos fijados por el Estado anualmente en la Ley de Presupuestos Generales tienen carácter básico, debiendo en consecuencia ser observados por las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. Igualmente claro resulta que tales límites se aplican a todo el personal al servicio del sector público (y, por tanto, no sólo a los funcionarios, sino también al personal laboral). Y, en fin, también lo es el que, en la medida en que dichos límites se establecen en normas con rango de ley, prevalecen sobre los pactos, acuerdos y convenios que en materia retributiva puedan haber alcanzado o alcancen las Administraciones Públicas y los representantes de sus empleados.

IV. Los límites retributivos del personal al servicio del sector público se encuentran actualmente fijados en el artículo 22 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, cuyos apartados dos y cinco fueron modificados por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Dicho precepto, que regula las "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público", establece con carácter básico, al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.13 y 156.1 de la Constitución, una reducción del cinco por ciento para el conjunto de las retribuciones de todo el sector público, en términos anuales, respecto de las vigentes a 31 de mayo de 2010 (apartados dos y cinco). Dentro del conjunto de entes que a los efectos de este artículo integran el sector público se encuentran las Administraciones de las Comunidades Autónomas, los Organismos de ellas dependientes y las Universidades de su competencia (artículo 22.uno.b). Además, los límites previstos en este precepto se aplican "al personal de las fundaciones del sector público y a los consorcios participados mayoritariamente por las Administraciones y Organismos que integran el sector público" (artículo 22.nueve).

En línea con estas previsiones, la Ley canaria 7/2010, que modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010, al objeto de adaptar su contenido a las previsiones que en la Ley estatal 26/2009 introdujo el Real Decreto-ley 8/2010, dispone en el primer párrafo del apartado 2 de su artículo único lo siguiente:

"El conjunto de las retribuciones del personal al servicio de los entes enumerados en el artículo 1, apartados 1, 2, 3 y 5 de la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010, y del personal al servicio de las universidades canarias experimentará una reducción del 5 por ciento, en términos anuales, respecto a las vigentes a 31 de mayo de 2010".

Se aplica, pues, esta regla al personal al servicio de los entes enumerados en los apartados 1 a 3 y 5 del artículo 1 de la Ley 13/2009, a saber: la Comunidad Autónoma, sus Organismos Autónomos, el Consejo Económico y Social y Radiotelevisión Canaria, y las entidades públicas empresariales "Escuela de Servicios Sanitarios y Sociales de Canarias" y "Puertos Canarios".

Por lo que se refiere a los entes mencionados en los apartados 4 y 6 del artículo 1 de la referida Ley (esto es, sociedades mercantiles públicas y fundaciones públicas, respectivamente), el segundo párrafo del apartado 2 del artículo único de la Ley 7/2010 prevé que las retribuciones del personal laboral sujeto a convenio colectivo de dichos entes experimentarán una reducción del cinco por ciento en la cuantía de cada uno de sus conceptos retributivos "siempre que así se acuerde en la negociación colectiva".

De la lectura de este precepto se desprende que la reducción prevista para el personal laboral sujeto a convenio colectivo de las fundaciones públicas sólo se aplicará si así lo acuerdan las partes en convenio colectivo. Este condicionamiento, que supedita la aplicación de dicha reducción a lo convenido en la negociación colectiva -y que, por consiguiente, reconoce, al menos en hipótesis, la posibilidad de excluir o disminuir para una categoría determinada de personal la mencionada reducción retributiva del cinco por ciento-, no está previsto en la normativa básica estatal que regula la materia. A este respecto, la Ley 26/2009 se limita a señalar que "sin perjuicio de la aplicación directa e individual en la nómina del mes de junio de 2010 de la reducción a que se refieren los párrafos anteriores, la distribución definitiva de la misma podrá alterarse en sus ámbitos correspondientes mediante la negociación colectiva sin que, en ningún caso, de ello pueda derivarse un incremento de la masa salarial como consecuencia de la aplicación de las medidas recogidas en los puntos anteriores" (tercer párrafo del artículo 22.dos. B. 6, en la redacción dada a este precepto por el Real Decreto-ley 8/2010). La Ley canaria 7/2010 en el apartado 3.c) de su artículo dice: "Sin perjuicio de la aplicación directa e individual de la disminución a que se refiere el párrafo anterior, la distribución definitiva de la misma podrá alterarse en la Mesa General de Empleados Públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias mediante la negociación colectiva en los términos previstos en el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo".

La conclusión que se extrae de lo hasta aquí expuesto es que en materia de fijación de los límites retributivos aplicables al personal incluido en el ámbito de aplicación del artículo 22 de la Ley 26/2009, la negociación colectiva debe desarrollarse en el marco establecido por la legislación básica estatal, que no admite que la reducción del cinco por ciento en ella prevista para el personal al servicio del sector público y para el personal de las fundaciones públicas (apartados dos y nueve del artículo 22) pueda quedar afectada por los acuerdos alcanzados en convenio colectivo. Esta posibilidad sí resulta, en cambio, de la normativa canaria, para el caso del personal laboral de las fundaciones públicas.

En definitiva, cabe apreciar que la regulación prevista en el precepto objeto de la impugnación propuesta contraviene los límites previstos por la legislación básica del Estado en materia de fijación de las retribuciones del personal al servicio del sector público contenidos en el referido artículo 22 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

V. A la vista de las consideraciones anteriores, a juicio del Consejo de Estado, existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer el recurso de inconstitucionalidad contra el segundo párrafo del apartado 2 del artículo único de la Ley 7/2010, de 15 de julio, de la Comunidad Autónoma de Canarias, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo único, apartado 2, párrafo segundo, de la Ley 7/2010, de 15 de julio, de la Comunidad Autónoma de Canarias, por la que se modifica la Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2010."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de octubre de 2010

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE TERCERO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.