Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 23 de noviembre de 2006, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 18 de octubre de 2006, recibida el 19 de octubre, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley de protección de los animales de producción y de los utilizados para experimentación y otros fines científicos.

I

ANTECEDENTES

Según indica la memoria justificativa que acompaña al proyecto de Real Decreto, la política agraria común ya no consiste en suministrar a los ciudadanos alimentos en cantidad suficiente a precios razonables entre otras cosas porque en la actualidad los consumidores piden, además, que los alimentos garanticen el bienestar animal en el mercado único. "La normativa de la Unión Europea sobre bienestar animal de animales de producción tiene su base en el hecho de que distintas regulaciones en distintos Estados Miembros daría lugar a una distorsión en el mercado único. Por ello, la normativa comunitaria sobre este asunto se centra en los animales de granja y de laboratorio y, dado que los tratados no incluyen aspectos específicos sobre protección de los animales de compañía, la normativa comunitaria que les afecta lo hace por cuestiones sanitarias (tanto de salud humana como de salud animal)".

Según la memoria, el Derecho comunitario en materia de bienestar animal ha sido incorporado a nuestro ordenamiento jurídico por medio de normas con rango de real decreto y orden ministerial, lo que "ha dado lugar a una transposición incompleta, ya que no se han adoptado medidas que permitan sancionar el incumplimiento de la legislación tal y como dichas disposiciones comunitarias establecen de forma imperativa en su articulado". Este hecho ha sido objeto de reiteradas observaciones en las distintas misiones de inspección que la Oficina Veterinaria y Alimentaria (FVO) de la Comisión Europea (Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores) ha realizado en España. "Ante la falta de actuaciones para poner remedio a esta situación, la Comisión ha advertido de la intención de iniciar en un futuro cercano un procedimiento de infracción contra el Reino de España al estar nuestro país incumpliendo en la forma expuesta dicha normativa".

Aunque todas las Comunidades Autónomas han legislado en materia de protección de los animales, "sin embargo -dice la memoria-tampoco estas leyes permiten cumplir las obligaciones de España como Estado miembro de la Unión Europea, ya que en siete de las diecisiete Comunidades Autónomas no es posible sancionar el incumplimiento de la normativa comunitaria, al ser sus leyes de aplicación exclusiva al ámbito de los animales de compañía (perros, gatos y similares), y solo en tres Comunidades Autónomas la normativa permite sanciones respecto a la protección de los animales de experimentación y otros fines científicos".

El Consejo de Estado -indica también la memoria- se ha hecho eco de esta necesidad. Se cita expresamente el Dictamen n.º 513/2000, aprobado el 2 de marzo de 2000 por la Comisión Permanente del Consejo de Estado, relativo al entonces proyecto de Real Decreto por el que se incorporó al ordenamiento jurídico la Directiva 98/58/CE relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas (luego Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo), en el cual se señaló: "El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo anterior será sancionado con arreglo a lo dispuesto en la normativa vigente en cada caso (artículo 6). Este precepto del proyecto constituye una norma vacía de contenido, puesto que ni la Directiva ni la legislación estatal contienen disposiciones que hagan efectivo el régimen sancionador a que alude el artículo 6 del proyecto. Razón por la cual el Consejo de Estado considera oportuno que se dicte la norma con el rango procedente que venga a dar efectividad al régimen de obligaciones a que se refiere el artículo 3".

En efecto, existen diversas normas comunitarias dictadas en materia de bienestar animal que exigen una implantación nacional de régimen sancionador y que no lo tienen. Son, según la memoria, las siguientes:

* Directiva 91/628/CEE de 19 de noviembre, del Consejo, sobre la protección de los animales durante el transporte (art. 18).

* Directiva 91/629/CEE de 19 de noviembre, del Consejo, relativa a las normas mínimas para la protección de terneros (art. 11).

* Directiva 91/630/CEE de 19 de noviembre, del Consejo, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos (art. 11).

* Directiva 98/58/CE de 20 de julio, del Consejo, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas (art. 10).

* Directiva 1999/74/CE de 19 de julio, del Consejo, por la que se establecen las normas mínimas de protección de gallinas ponedoras (art. 13).

* Directiva 93/119/CE de 22 de diciembre, del Consejo, relativa a la protección de los animales en el momento de su sacrificio o matanza (art. 18).

* Reglamento (CE) n° 1255/1997, de 25 de junio, del Consejo, sobre criterios comunitarios que deben cumplir los puntos de parada (art. 6 ter). * Reglamento (CE) nº 1/2005, de 22 de diciembre de 2004, por el que se modifican y refunden las directivas sobre transporte y el Reglamento (CE) 1255/1997, de 25 de junio, recién citado.

Pero es que, además, la Unión Europea, dentro del marco general que proporciona el Reglamento (CE) n° 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, ha establecido la obligación de implantar un régimen sancionador para todo incumplimiento de la normativa en esta materia. En su artículo 55, estipula el referido Reglamento que "los Estados miembros establecerán las normas sobre las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación en materia de piensos y alimentos y de otras disposiciones comunitarias sobre la protección de la salud y el bienestar de los animales y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones establecidas deberán ser eficaces, proporcionales y disuasorias". La aplicación efectiva de este Reglamento desde el 1 de enero de 2006 hace que España se encuentre en situación de incumplimiento no solo de la normativa de bienestar animal citada anteriormente, que hace mención expresa de la obligación nacional de sancionar su incumplimiento, sino del conjunto de ella, por lo que el incumplimiento español por falta de desarrollo de un régimen sancionador nacional alcanza también al Reglamento (CE) n° 411/98 del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativo a normas complementarias sobre la protección de los animales, aplicables a los vehículos de carretera utilizados para el transporte de ganado en viajes de más de ocho horas de duración, y al Reglamento (CE) n° 639/2003 de la Comisión, de 9 de abril de 2003, por el que se establecen disposiciones específicas de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo, por lo que respecta a los requisitos para la concesión de restituciones por exportación en relación con el bienestar de los animales vivos de la especie bovina durante su transporte.

En materia de protección de los animales utilizados en la experimentación y otros fines científicos, también el Consejo de Estado - insiste la memoria- ha señalado en dictámenes anteriores que sería razonable preparar un proyecto de ley que regulase la experimentación con animales, señalando bases unificadas y también sanciones. Así, en el Dictamen n.º 633/2005, aprobado el 16 de junio de 2005, en relación con el proyecto del que luego fue Real Decreto 1201/2005, de 10 de octubre, sobre protección de los animales utilizados para la experimentación y otros fines científicos, [indicó que] "como cuestión de oportunidad, no de legalidad, el Consejo de Estado consideraría razonable que se preparase un proyecto de Ley que regulara el régimen jurídico de la experimentación con animales, señalando bases unificadas y también sanciones sobre esta materia, siempre teniendo en cuenta las tendencias de la legislación autonómica ya existente".

Así pues, respecto de las normas sobre protección de los animales utilizados en la experimentación y otros fines científicos (Directiva 86/609/CEE, del Consejo, de 24 de noviembre) la imposibilidad de sancionar su incumplimiento supone, a su vez, un claro incumplimiento de sus objetivos sobre garantías en el funcionamiento del mercado interior.

Para remediar las referidas carencias, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación inició la tramitación del expediente necesario para la elaboración de un "anteproyecto de ley nacional de protección y bienestar de los animales" que incluyera en su ámbito de aplicación todos los animales (de producción, de compañía, etc.). Iniciado este expediente, el Ministerio de Administraciones Públicas se opuso a su tramitación, alegando que no existía en la Constitución un título competencial que permitiera tal iniciativa legislativa y que las Comunidades Autónomas habían dictado ya sus propias leyes. El proyecto ha quedado reducido al ámbito que él mismo expresa, con las inclusiones y exclusiones que figuran en el mismo, que más tarde se comentarán.

Los representantes de los servicios técnicos de las Comunidades Autónomas han manifestado su acuerdo con que la situación creada por la multiplicidad de leyes autonómicas supone una distorsión a la competencia dentro del territorio nacional y, por consiguiente, con la aprobación de esta norma, porque las situaciones son muy dispares. Hay Comunidades Autónomas que no sancionan los incumplimientos y otras que, cuando lo hacen, lo efectúan de modo muy dispar. Indica la memoria que una infracción considerada muy grave puede ser sancionada con una multa de 2.000 euros en una comunidad autónoma o de 1.200.000 euros en otra.

"Se ha llegado al acuerdo -continúa indicando la memoria- de que el problema podría resolverse por medio de la promulgación, a iniciativa de este Departamento, de una ley nacional sobre bienestar de animales de producción, dado que la normativa reguladora es comunitaria, de forma que las Comunidades Autónomas desarrollarían dicha Ley básica y aprobarían en exclusiva la normativa reguladora para los animales de compañía. De esta forma, se dispondría de un marco general que sin duda contribuiría a la transparencia y a evitar distorsiones de la competencia, en todo el territorio nacional, por razones de bienestar animal. Dicha legislación tendría sus títulos competenciales en el artículo 149.1, reglas 13ª y 16ª de la Constitución, que reservan al Estado la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de sanidad exterior y de bases y coordinación general de la sanidad".

Para la protección de los animales utilizados para la experimentación y otros fines científicos se reconoce que la situación es similar, con el agravante de que solo en tres Comunidades Autónomas la legislación permite la imposición de sanciones en caso de incumplimiento. "El tratamiento adecuado de los animales utilizados en experimentación es una de las bases de una investigación de calidad, y a menudo los investigadores españoles tienen problemas para publicar sus trabajos dada la situación legal en este ámbito. Las asociaciones profesionales más representativas del sector han reclamado insistentemente una normativa que regule de forma armonizada para todo el territorio nacional aspectos tales como la formación del personal y la tipificación de las infracciones y sanciones en esta materia".

Las apuntadas razones hacen necesaria la publicación de una ley que permita sancionar los incumplimientos de la normativa de bienestar de los animales de producción y de los animales utilizados para la experimentación y otros fines científicos, que es el objeto del anteproyecto que se somete a dictamen.

Sin duda las mismas o parecidas consideraciones son las que han llevado a que en el Congreso de los Diputados se hayan recibido tres iniciativas parlamentarias en los primeros seis meses del año 2005 para regular los derechos de los animales:

* La proposición no de ley n° 162/316, de 12 de abril, del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, sobre la protección de los derechos de los animales, conforme a la cual "el Congreso de los Diputados insta al Gobierno a presentar, ante esta Cámara, en el plazo de un año, un proyecto de Ley básica de protección de derechos de los animales".

* La proposición no de ley n° 162/324, de 19 de abril, del Grupo Popular en el Congreso, relativa a la protección de animales, con este texto: "El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que, en colaboración con las Comunidades Autónomas, promueva la elaboración de un proyecto de Ley de Bases de Protección de Animales de aplicación en todo el Estado que distinga entre el animal de compañía y el resto de animales, así como que contemple el necesario respeto a las tradiciones y costumbres en las distintas partes de nuestro país".

* La proposición no de ley n° 162/350, de 31 de mayo, del Grupo Parlamentario Catalán, para la elaboración de una ley de protección de los animales, con el siguiente texto: "El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a presentar en el plazo de un año, un proyecto de Ley de Protección de los Animales que integre las sensibilidades de los sectores sociales implicados, que sea consensuado con las Comunidades Autónomas, que resulte respetuoso con sus competencias y que incorpore los avances legislativos producidos en materia de protección y bienestar de los animales de la Unión Europea".

La memoria concluye indicando que las tres proposiciones no de ley citadas, así como el informe del Consejo de Estado, unidos a la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 882/2004 anteriormente citado, junto al hecho de que a partir del 5 de enero de 2007 también será de aplicación el también previamente citado Reglamento (CE) n° 1/2005, y a la situación de incumplimiento de la normativa comunitaria en que se encuentra el Reino de España ante la Unión Europea hacen, no solo que este sea un momento idóneo para una iniciativa legal de este tipo, sino que la misma sea urgente e inaplazable.

La memoria económica indica que "la aplicación del presente anteproyecto de Ley no supone incremento del gasto público ni disminución de los ingresos públicos, por lo que su repercusión presupuestaria es nula".

Se señala asimismo que "el anteproyecto carece de impacto en función del género a efectos de lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno".

El proyecto ha sido objeto de una elaborada tramitación. Escrito el primer borrador, fue sometido al informe de diversos departamentos ministeriales (Fomento, Medio Ambiente, Administraciones Públicas, Interior, Sanidad y Consumo, Educación y Ciencia, Justicia, Defensa, Industria, Turismo y Comercio), que hicieron las observaciones oportunas, y posteriormente a los representantes de todas las Comunidades Autónomas, que igualmente hicieron observaciones al texto. También fue sometido a la consideración de numerosas asociaciones de agricultores y ganaderos y protectoras de animales y de defensa de los derechos de los animales. Sobre estas observaciones la Dirección General de Ganadería introdujo los cambios que se consideraron necesarios. Hecho esto, el texto fue de nuevo remitido a todos los representantes de las Comunidades Autónomas, que hicieron nuevas observaciones. Y, sobre este texto, la mencionada Dirección General elaboró un nuevo texto, además de un informe sobre las modificaciones que habían sido introducidas y las que no, que fue sometido a la consideración de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios en su sesión de 4 de octubre de 2006. Finalmente, el Consejo de Ministros, a propuesta de la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación y a los efectos de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su reunión del día 6 de octubre de 2006, tomó en consideración el anteproyecto de Ley que ahora se somete a dictamen del Consejo de Estado.

Cabe destacar, respecto de esta tramitación, lo siguiente:

El Secretario General del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña se ha opuesto a su aprobación, "por considerar que no se ajusta al actual reparto competencial constitucionalmente establecido, ya que la materia que regula es competencia de las comunidades autónomas". Recuerda que el Parlamento de Cataluña, basándose en su competencia exclusiva en la materia, aprobó la Ley 5/1995, de 21 de junio, de protección de los animales, que coincide en su regulación con la prevista en el anteproyecto y que tiene su propio régimen sancionador. "Asimismo, en este momento, este Departamento tiene prácticamente finalizada la redacción del borrador del anteproyecto de ley que regulará el régimen sancionador en materia de bienestar animal". Se recuerda que el artículo 149.1.13ª de la Constitución atribuye al Estado competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, pero el Tribunal Constitucional ha señalado que "en supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas en materia de agricultura y ganadería y una genérica competencia estatal en materia de ordenación general de la economía, primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial mas específico" (STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8). Y, en ocasión anterior, también ha señalado que "no puede interpretarse el artículo 149.1.13ª CE en el sentido de que toda medida autonómica de contenido económico que incida en el mercado agropecuario vulnera la competencia estatal de ordenación y regulación del mismo, pues ello conduciría a la negación de la competencia que, en esta materia, atribuye a la Comunidad..." (STC 14/1989, de 26 de enero).

Sobre la competencia estatal del artículo 149.1.16ª (sanidad exterior y bases y coordinación general de la sanidad) se indica asimismo que para que entre en juego el título de sanidad es requisito indispensable que incida en la salud humana. La STC 67/1996 así lo indica: "Naturalmente, para que entre en juego el título de sanidad es requisito indispensable que se trate de alimentos producidos para animales con incidencia en la salud humana. Es más, tampoco todo lo relativo a los alimentos destinados a estos animales corresponde en su globalidad al título de sanidad. Esta es una condición necesaria pero no suficiente".

Se señala, en fin, que corresponde a la Generalidad desarrollar directamente la normativa comunitaria: el Tribunal Constitucional ha manifestado que la ejecución de las normas comunitarias corresponde a quien materialmente ostenta la competencia: la STC 128/1999, entre otras muchas, declara que "... la traslación de la normativa comunitaria derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, criterios que (...) no resultan alterados ni por el ingreso de España en la CEE ni por la promulgación de normas comunitarias" (STC 79/1992)".

Por lo que se refiere a la regulación de los animales destinados a experimentación y otros fines científicos, se recuerda de nuevo que el Parlamento de Cataluña ha regulado esta materia en la Ley 5/1995, de 21 de junio, de protección de los animales utilizados para experimentación y para otras finalidades científicas. "Esta ley ha sido dictada en base a la competencia exclusiva que Cataluña ostenta en la materia y en ningún momento ha sido cuestionada y su aplicación no ha comportado problema competencial alguno, conflicto que sí se produciría en caso de aprobarse el presente anteproyecto en su actual redacción ya que coincide en parte con la citada ley". También el Parlamento de Cataluña ha regulado la materia de protección de los animales mediante las Leyes 3/1988, de 4 de marzo, y 22/2003, de 4 de julio, de protección de los animales, "leyes que no son específicamente de aplicación a los animales de explotaciones ganaderas, pero que, una vez más, demuestran que la competencia para su regulación corresponde a la Comunidad Autónoma".

El representante del Gobierno Vasco señala que el bienestar animal no es ni planificación económica, aunque tenga repercusiones económicas, ni sanidad animal, aunque tenga fuertes relaciones con ella. De hecho muchas Comunidades Autónomas han promulgado leyes de protección de los animales, y entre ellas la Comunidad Autónoma del País Vasco (Ley 6/1993, de 29 de octubre, de Protección de los Animales), considerando que estaban ejerciendo una competencia propia distinta de la de sanidad animal o de planificación de la economía. "Dado que en esta ley se establecen principios similares y se enuncian reglas parecidas, nos podríamos encontrar con el solapamiento de dos normas y con el consiguiente doble sistema sancionador respecto de los animales de producción, el derivado de esta ley y el derivado de la Ley 6/1993, de protección de los animales. Doble tabla de infracciones y sanciones y en algunos casos distintos órganos competentes. Esto llevaría a confusión e inseguridad jurídica. Desde esta perspectiva, lo jurídicamente correcto es que los incumplimientos de las normas comunitarias de bienestar animal se trasladaran a los cuadros de infracciones y sanciones de las diversas leyes autonómicas de protección animal", siendo "voluntad de este Departamento incorporar las exigencias derivadas de las Directivas Comunitarias en materia de bienestar animal a sus leyes y al resto de normativa sobre protección de los animales". Para el caso de que, no obstante, la Administración General del Estado considere necesario publicar una ley en esta materia, dicha ley debería denominarse "de bienestar animal" más que "de protección animal" y debería limitarse únicamente a establecer procedimientos sancionador e inspector y los cuadros de infracciones y sanciones derivados de las normas comunitarias de bienestar animal.

El representante del Gobierno de Aragón señala que por Ley (de Cortes de Aragón) 11/2003, de 19 de marzo, de protección animal en la Comunidad Autónoma de Aragón, se ha regulado la protección de los animales en la Comunidad Autónoma de Aragón, incluidos los animales de producción y los de experimentación que es el ámbito propio del proyecto. "En consecuencia en Aragón, como también puede suceder en varias Comunidades Autónomas, la "futura" Ley no es necesaria y caso de aprobarse tan solo crearía confusión y conflictos a la hora de aplicar la ley autonómica o la ley estatal". Se cuestiona además que el proyecto pueda basarse en la competencia estatal prevista en los apartados 13° y 16° del artículo 149.1 de la Constitución. "El 16° se refiere a las bases y ordenación general de sanidad, cuestión que no parece poder sustentar el proyecto en cuanto el mismo tiene por contenido cuestiones de bienestar y protección animal. Por tanto, el único título competencial que sujeta el proyecto es el apartado 13°, bases y ordenación general de la actividad económica, que parece una sujeción muy tenue para apoyar en ella el contenido del Proyecto. Por tanto se considera, cuando menos discutible que el Estado disponga de competencia suficiente para aprobar un texto como el proyectado". Problema este que tiene una dimensión práctica, no solo teórica, porque existe un posible conflicto en cuanto a qué ley será la aplicable en caso de que se apruebe el proyecto: "El proyecto de ley y la ley aragonesa recogen un régimen sancionador en gran parte coincidente por lo que se planteará el conflicto de determinar qué ley ha de aplicarse. El problema real se atenúa en cuanto que las diferencias de las cuantías de las sanciones de las infracciones leves, graves y muy graves son en ambos casos prácticamente inexistentes (con diferencias de unos pocos euros); no obstante, sí que se advierte que no existe una correspondencia total en la calificación de conductas como leves, graves o muy graves entre la ley aragonesa y el proyecto de ley, por lo que, en función de con qué texto se sanciona a una misma conducta, podría aplicársele diferente sanción". El informe concluye que no resulta necesaria esta ley en Aragón, siendo dudoso que los títulos competenciales que se invocan permitan su aprobación, por lo que se plantearán conflictos a la hora de aplicar una u otra norma.

El anteproyecto finalmente remitido a consulta consta de una exposición de motivos, 26 artículos, una disposición transitoria y cinco disposiciones finales. Está dividido en tres títulos: uno preliminar, en el que se contienen las disposiciones generales, un primer título en el que se regula la protección de los animales, y otro segundo, dividido en dos capítulos relativos respectivamente, a las inspecciones, y a las infracciones y sanciones. Tiene, además, una disposición transitoria única (que demora en un año la obligación de registro y, en su caso, de autorización de los mataderos donde se practique el sacrificio de los animales según ritos religiosos) y cinco disposiciones finales (títulos competenciales; modificación del artículo 89.1 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal, introduciendo criterios para la graduación de sanciones en ella tipificadas; actualización del importe de las sanciones pecuniarias; habilitación de potestad de desarrollo; y momento de entrada en vigor).

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen.

II

CONSIDERACIONES

Se somete a dictamen el anteproyecto de Ley de protección de los animales de producción y de los utilizados para experimentación y otros fines científicos.

El Consejo de Estado informa con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21, número 2, de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, conforme al cual "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

En la tramitación del expediente se han atendido las exigencias de procedimiento establecidas en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para el ejercicio de la iniciativa legislativa: el procedimiento se ha iniciado en el Ministerio competente mediante la elaboración del anteproyecto, que se ha acompañado de la memoria y de los necesarios estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como del informe de impacto de género y de la memoria económica. Ha sido informado por la Secretaría General Técnica. El anteproyecto fue elevado al Consejo de Ministros a fin de que este decidiese sobre los trámites, consultas, dictámenes e informes convenientes, sin perjuicio de este, legalmente preceptivo.

II.A.- Consideraciones generales

En cuanto al fondo, la Unión Europea ha venido publicando legislación sobre bienestar animal desde hace más de 30 años: las primeras normas comunitarias sobre bienestar de animales estabulados se adoptaron ya en 1974 para regular el aturdimiento de animales antes de su sacrificio. Por Decisión 78/923/CEE del Consejo, de 19 de junio de 1978, quedó aprobado en nombre de la Comunidad Económica Europea el Convenio Europeo sobre la Protección de los Animales en las Explotaciones Ganaderas, de 10 de marzo de 1976.

El bienestar de los animales alcanzó rango superior al ordinario en el Derecho comunitario, al incorporarse al mismo con carácter de Tratado Constitutivo, a través de uno de los Protocolos anexos al Tratado de Maastricht, que sigue vigente en el actual Texto Consolidado y cuyo texto fue recogido, como artículo 121, por el proyecto de Tratado por el que se establece la Constitución Europea, cuya única diferencia con el Protocolo consiste en que incluye la frase "como seres sensibles" no en el preámbulo sino en la propia parte normativa del texto. Mediante este "Protocolo sobre la protección y el bienestar de los animales", las altas Partes contratantes, para garantizar mayor protección y mayor respeto del bienestar de los animales como seres sensibles, convinieron que, "al formular y aplicar las políticas comunitarias en materia de agricultura, transporte, mercado interior e investigación, la Comunidad y los Estados miembros tendrán plenamente en cuenta las exigencias en materia de bienestar de los animales, respetando al mismo tiempo las disposiciones legales o administrativas y las costumbres de los Estados miembros relativas, en particular, a ritos religiosos, tradiciones culturales y patrimonio regional".

La legislación comunitaria en la materia, es pues, más amplia que la que abarca el objeto regulado por el anteproyecto de Ley sometido a consulta, ya que incluye regulación adicional de bienestar animal en áreas tales como los procedimientos de fabricación y puesta en el mercado de sustancias peligrosas (en concreto las biocidas, Directiva 98/8/CE, transpuesta al Derecho español mediante el Real Decreto 1954/2002, de 11 de octubre) o la prohibición, ya en vigor y absoluta, de ensayos para la fabricación de cosméticos y la prohibición, sometida a período transitorio, de comercialización de cosméticos y de los ensayos y comercialización de ingredientes de cosméticos (Directiva 2003/15/CE, incorporada al Derecho interno por el Real Decreto 213/2004, de 29 de octubre, por el que se modificó el Real Decreto 1599/1997).

Aunque tampoco es objeto de regulación por el anteproyecto, el bienestar de la fauna objeto de conservación ex situ en parques zoológicos también ha sido regulado por la Unión Europea (Directiva 1999/22/CE, incorporada al Derecho interno por la Ley 31/2003, de 27 de octubre).

Respecto de la materia objeto del anteproyecto de Ley sometido a consulta, se regula, por un lado, el bienestar de los animales utilizados para experimentación y otros fines científicos y, por otro, el bienestar de animales de producción. Respecto de estos segundos hay regulación comunitaria básica y estatal sobre la protección de los animales en las explotaciones (con normas adicionales específicas para gallinas ponedoras, terneras y cerdos), durante el transporte y en el momento del sacrificio. Aunque pudiera haberse pensado en la posibilidad de hacer dos proyectos de ley, debido a que la regulación afecta a dos grupos de animales (los de producción y los que son objeto de la investigación científica), para evitar la complejidad que resulta del texto, el hecho de que haya normas, como las de transporte, que se aplican a un ámbito "mayor" que el de los animales de producción pero "menor" que el más amplio de todo tipo de animales (que en último extremo es el grupo objeto de regulación en experimentación científica -salvo que se limite algo, como por ejemplo, a los vertebrados-), hace definitivamente más recomendable mantener, como se ha hecho, un solo texto.

Regulación actual de los animales de producción

A.- En materia de bienestar de los animales en las explotaciones, la legislación está constituida principalmente por la Directiva 98/58/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas y que se aplica a todo animal (incluidos los peces, los reptiles y los anfibios) criado o mantenido para la producción de alimentos, lana, cuero, pieles o con otros fines agrícolas, modificada por el Reglamento (CE) n° 806/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003. La Directiva 98/58/CE se encuentra incorporada al Derecho interno por el Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo.

Adicionalmente existe regulación comunitaria y estatal:

a) para gallinas ponedoras: Directiva 1999/74/CEE del Consejo, de 19 de julio de 1999, por la que se establecen las normas mínimas de protección de las gallinas ponedoras, también modificada por el Reglamento (CE) n° 806/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003. Aquella fue incorporada al Derecho interno por el Real Decreto 3/2002, de 11 de enero.

b) para los terneros: Directiva 91/629/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, modificada por la Directiva 97/2/CE del Consejo, de 20 de enero de 1997, por la Directiva 97/182/CE de la Comisión, de 24 de febrero de 1997, y por el mencionado Reglamento (CE) n° 806/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003. Las citadas Directivas fueron incorporadas al Derecho interno por el Real Decreto 1047/1994, de 20 de mayo.

c) para los cerdos: Directiva 91/630/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, modificada por la Directiva 2001/88/CE del Consejo, de 23 de octubre de 2001, la Directiva 2001/93/CE de la Comisión, de 9 de noviembre de 2001, y de nuevo, por el Reglamento (CE) n° 806/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003. Las Directivas fueron incorporadas al Derecho interno por el Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre.

d) para los pollos destinados a la producción de carne, no existen normas en vigor pero sí una propuesta de Directiva del Consejo, de 30 de mayo de 2005, por la que se establecen las disposiciones mínimas para la protección de los pollos destinados a la producción de carne.

No existe normativa comunitaria pero sí existen numerosas Recomendaciones del Consejo de Europa para avestruces, emús y ñandús [T-AP(94)1], patos [AP(95)20], ocas domésticas [T-AP(95)5], pavos [T-AP(95)15] y animales de peletería [T-AP(96)19].

B.- Durante el transporte los animales están protegidos, además, por el Convenio del Consejo de Europa para la Protección de los Animales en el Transporte Internacional, por las disposiciones del Reglamento (CE) nº 1/2005 del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, relativo a la protección de los animales durante el transporte y las operaciones conexas y por el que se modifican las Directivas 64/432/CEE y 93/119/CE y el Reglamento (CE) nº 1255/97. Este Reglamento deroga y sustituye a la Directiva 91/628/CEE a partir del 5 de enero de 2007. Hasta entonces, es aplicable la Directiva 91/628/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, sobre la protección de los animales durante el transporte y que modifica las Directivas 90/425/CEE y 91/496/CEE, modificada por la Directiva 95/29/CE del Consejo, de 29 de junio de 1995. Los puntos de parada están regulados por el Reglamento (CE) nº 1255/97 del Consejo, de 25 de junio de 1997, sobre los criterios comunitarios que deben cumplir los puntos de parada y por el que se adapta el plan de viaje mencionado en el Anexo de la Directiva 91/628/CEE, si bien este ha sido varias veces modificado. También se ha de mencionar que existen normas específicas aplicables a los vehículos de transporte y a los sistemas de ventilación de los vehículos. Estas normas comunitarias están desarrolladas a nivel interno fundamentalmente por los Reales Decretos 1041/1997, de 27 de junio y 751/2006, de 16 de junio.

C.- Por Decisión 88/306/CEE del Consejo, de 16 de mayo de 1988, quedó aprobado, en nombre de la Comunidad Económica Europea, el Convenio del Consejo de Europa sobre la Protección de los Animales de sacrificio, de 10 de mayo de 1979, promulgándose la Directiva 93/119/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1993, relativa a la protección de los animales en el momento de su sacrificio o matanza, diversas veces modificada. En España están incorporadas al Derecho interno la Directiva y sus modificaciones por el Real Decreto 54/1995, de 20 de enero.

Animales utilizados para experimentación y otros fines científicos

La Directiva 86/609/CEE del Consejo, de 24 de noviembre de 1986, modificada por la Directiva 2003/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de julio de 2003, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros respecto a la protección de los animales utilizados para experimentación y otros fines científicos, normativa europea que procede, a su vez, del Convenio 123 del Consejo de Europa, de 18 de marzo de 1986, fue transpuesta en España primero por el Real Decreto 223/1988, de 14 de marzo, posteriormente por el Real Decreto 1201/2005, de 10 de octubre.

Debe hacerse mención, en fin, del Plan de Acción comunitario sobre protección y bienestar de los animales 2006-2010, comunicado por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo el 23 de enero de 2006, que describe las medidas que la Comisión pretende poner en práctica entre 2006 y 2010 con el fin de desarrollar y garantizar la protección y el bienestar de los animales en la Unión Europea (UE) y en el resto del mundo.

Todas estas normas europeas y españolas han sido también desarrolladas por las Comunidades Autónomas. Algunas Comunidades Autónomas han optado por dictar leyes, otras han publicado decretos, siendo de destacar que el régimen jurídico de protección de los animales de esta legislación autonómica (todas la Comunidades Autónomas tienen legislación al respecto) suele entremezclar el régimen de protección de los domésticos o de compañía con el de los animales de producción o de granja por lo que a veces es difícil distinguir la regulación de unos y otros. Andalucía, Aragón, Cantabria, Cataluña, Madrid, Navarra y País Vasco han legislado en materia de protección de los animales utilizados para la experimentación y otros fines científicos.

Con independencia de ello, cuando las Comunidades Autónomas han legislado sobre bienestar animal han establecido el régimen sancionador que han estimado más acertado, según indica la exposición de motivos del proyecto que es objeto de dictamen, aunque sobre este punto se hacen más adelante consideraciones específicas.

El anteproyecto que se somete a dictamen, pues, constituye fundamentalmente una elevación del rango (a norma con rango de ley) de materias en principio reguladas con mucho más detalle por normas reglamentarias que ya han incorporado las Directivas comunitarias.

Esta incorporación realizada por los Reales Decretos citados (348/2000; 3/2002; 1047/1994; 1135/2002; 1041/1997; 751/2006; 54/1995 y 1201/2005) es incompleta principalmente por la falta de regulación de los sistemas de seguimiento y control, es decir, por la no regulación por el Estado de la inspección y de las infracciones y sanciones, motivo que es el principalmente invocado para la promulgación de la futura ley cuyo anteproyecto se somete a consulta.

Pero el mismo tiene un objeto más amplio al proceder no solo a establecer un sistema de seguimiento, control y derecho sancionador sino al regular también obligaciones y prohibiciones genéricas en el ámbito de la protección animal, introduciéndose adicionalmente normas que no están relacionadas con el Derecho europeo.

Por ello, se hace necesario examinar, primero, si el rango es el adecuado, y, en segundo lugar, a la vista de que la tramitación del expediente ha puesto de relieve una cuestión esencial, cuál es la de la competencia del Estado para promulgar esta ley; es decir, si existe o no título competencial suficiente para regular la materia tal y como el anteproyecto lo ha hecho.

Dado que la cuestión competencial se discute tanto desde la perspectiva de la materia regulada en sí misma como de las normas de seguimiento, control y sanción (aun sin cuestionarse la materia misma regulada), se examinan ambas cuestiones por separado.

II.A.1.- Acerca de la regulación de la materia en norma con rango de ley

Dado que las principales materias objeto de regulación ex novo son la inspección, la tipificación de infracciones y sanciones y el procedimiento sancionador, el rango resulta adecuado. En primer lugar porque conforme al artículo 25 de la Constitución, especialmente en la interpretación que del mismo ha hecho el Tribunal Constitucional (véanse entre otras las STC 42/1987, de 7 de abril, FJ 3; 305/1993, de 25 de octubre, FJ 5; 132/2001, de 8 de junio, FJ 5; o 16/2004, de 23 de febrero, FJ 3) porque "en definitiva, el art. 25.1 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes, en la medida necesaria para dar cumplimiento a la reserva de ley". Y, en segundo lugar, porque la regulación de potestades administrativas de inspección y de procedimientos sancionadores especiales (o de particularidades en las actividades de inspección y en los procedimientos sancionadores) exige, en la medida en que constituyan modalizaciones a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, una norma de dicho rango. Casi todos los reglamentos aprobados hasta la fecha que contenían alguna referencia a infracciones y sanciones se remiten, como se verá más adelante, al derecho sancionador en materia de consumo que está regulado en una norma, a su vez, reglamentaria (el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones en materia del consumidor y en materia agroalimentaria) que precisamente está pendiente de ser elevada a norma con rango y naturaleza de ley formal en una norma que actualmente se encuentra en fase de lectura por el Senado (proyecto de Ley de mejora de la protección de los consumidores y usuarios). La dificultad de remitir a otras leyes sancionadoras (incluidas las de consumo) para reforzar el cumplimiento de la normativa sobre bienestar animal al castigar dichas normas sancionadoras conductas distintas y que pretenden la protección inmediata y directa de otros bienes jurídicos ha hecho que la técnica utilizada hasta la fecha (la remisión al derecho sancionador de leyes de sanidad, de sanidad animal o de consumo) resulte necesariamente incompleta (lo que se examina en detalle en el apartado II.A.3 más adelante).

Con independencia de ello, en la medida en que el anteproyecto regula materias que constituyen legislación básica (lo que se examina en detalle en el apartado siguiente), también es preferible su regulación por ley formal, como ya vino a señalar este Consejo de Estado en dictámenes anteriores sobre esta misma materia que han sido citados expresamente en la memoria (véanse, también, entre otras, las STC 1/1982, 87/1983, 69/1988 o 102/1995).

En suma, el hecho de que hasta la fecha las obligaciones y derechos, pero muy limitadamente la inspección y el derecho sancionador, se hayan regulado por reglamento no es óbice a su regulación por ley precisamente para que así dichas normas puedan alcanzar su plena eficacia, habiendo sido ese rango limitado hasta la fecha (el meramente reglamentario) la causa de que España no haya podido cumplir plenamente con las exigencias del Derecho comunitario europeo.

Todo ello se entiende, obviamente, sin perjuicio de que no existe en nuestro ordenamiento materia reservada al reglamento, pudiendo las Cortes Generales legislar en cuantas materias estimen convenientes, por lo que, aunque no hubiera reserva constitucional o previa de ley, no habría objeción a una regulación de la materia por ley, correspondiendo por las Cortes, en ejercicio de su soberanía, adoptar en el procedimiento legislativo ulterior, la decisión que estimen pertinente.

II.A.2.- Acerca de las competencias estatales en la materia

El anteproyecto cita en la disposición final primera, para fundamentar la competencia del Estado, la habilitación contenida en el artículo 149.1, reglas 13ª y 16ª de la Constitución, que atribuyen al Estado con carácter exclusivo la competencia sobre "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" (13ª) y "bases y coordinación general de la sanidad" (16ª), salvo en lo relativo a importaciones y exportaciones en las que la competencia se fundamenta en el inciso primero del artículo 149.1.16ª ("sanidad exterior").

Con independencia de la oposición del Ministerio de Administraciones Públicas a que se regule algo que tenga que ver con el bienestar de los animales de compañía, han manifestado en el expediente su postura contraria al proyecto los representantes de la Generalidad de Cataluña, Gobierno de Aragón y Gobierno Vasco, siendo la argumentación de la Generalidad de Cataluña la más significada y extensamente razonada. A lo dicho en su día por el representante de la Generalidad de Cataluña, hay que añadir que ha entrado en vigor la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que, en su artículo 116, rubricado como "agricultura, ganadería y aprovechamientos forestales", atribuye a la Generalidad, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13ª y 16ª de la Constitución, la competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería. "Esta competencia -dice expresamente el artículo- incluye en todo caso: (...) d) La sanidad vegetal y animal cuando no tenga efectos sobre la salud humana y la protección de los animales".

Ello hace necesario determinar hasta qué punto existe o no base competencial para que el Estado pueda promulgar una ley con este contenido o para que pueda hacerlo con base en los títulos competenciales expresamente invocados en la citada disposición final primera, sin perjuicio de que debe en cualquier caso ponerse de relieve que con este texto legal se cubren supletoriamente los posibles vacíos existentes en la legislación estatal y autonómica a efectos de asegurar el ejercicio por el Estado de la función de garante del cumplimiento de las resoluciones emanadas de la Unión Europea, que le atribuye el artículo 93 de la Constitución.

Es cierto que la Constitución Española, a diferencia de los Tratados Constitutivos (y proyecto de Constitución para Europa) no menciona el bienestar de los animales ni en los artículos que distribuyen competencias del Título VIII ni en ningún otro precepto. Y también es cierto que la legislación autonómica utiliza títulos competenciales sobre variadas materias (normalmente la "exclusiva" de agricultura y ganadería, aunque también en algunos casos en la de sanidad o higiene, así como en las de medio ambiente, caza y pesca fluvial, investigación, cultura, comercio, ocio o espectáculos), aunque muchas de las leyes autonómicas no mencionan título competencial alguno en el correspondiente Estatuto de Autonomía.

Sin embargo, hasta la fecha, los distintos reales decretos que regulan la materia se han venido promulgando al amparo de las competencias 13ª y 16ª del artículo 149.1 de la Constitución aunque también, según los casos, de la 10ª (comercio exterior), títulos que, empero, resultan ahora discutidos, especialmente el relativo a las bases de la economía nacional (13ª) por algunas Comunidades Autónomas.

La política del bienestar de los animales puede tener el carácter, como ocurre con otras muchas políticas que acabaron por afianzarse como funciones del Estado contemporáneo en el último cuarto del siglo pasado, bien de política sustantiva ad hoc, bien de política transversal, informadora de la actuación de otras políticas.

El lenguaje del Protocolo actualmente vigente en la Unión Europea con rango cuasi-constitucional (como ya señaló el Consejo de Estado en su Dictamen n.º 2545/2004), es especialmente claro al "comunitarizar" dicha política, a nivel europeo, única y exclusivamente en la medida en que la misma es necesaria en la formulación y aplicación solo de determinadas políticas sectoriales comunitarias (mercado interior, agricultura, transporte e investigación). Por ello, la base jurídica de estas normas europeas reside, en todas ellas, en los títulos competenciales de la correspondiente política sectorial comunitaria.

Por tanto, en la medida en que la transversalidad sea consustancial, es decir, en la medida en que dichas políticas sectoriales hayan hecho parte sustancial de ellas mismas el bienestar animal, estos títulos competenciales sectoriales pueden ser invocados, salvo que el contenido de la norma de bienestar animal esté totalmente "alejado" de la competencia sectorial respectiva.

Así pues, en la medida en que el anteproyecto se limita a elevar a rango de ley obligaciones y derechos que existen en el ordenamiento jurídico español con rango reglamentario, habiendo sido los reglamentos promulgados al amparo de títulos competenciales sectoriales no cuestionados hasta la fecha, no existe razón aparente para cuestionar las obligaciones y derechos regulados en el anteproyecto, aunque la promulgación creciente de legislación autonómica y el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía incide indirectamente sobre la cuestión.

Sin embargo, tratándose, en cualquier caso, de una nueva norma, es obligado examinar, por un lado, hasta qué punto algunos de los títulos competenciales invocados en los reales decretos promulgados hasta la fecha pudieran haber sido erróneos o insuficientes y, por otro, hasta qué punto el anteproyecto regula materias "nuevas" en el sentido de abarcar ámbitos o incluir derechos u obligaciones no reguladas hasta la fecha por el Derecho estatal.

Respecto al primer extremo, los títulos competenciales utilizados más usualmente han sido las cláusulas 13ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica) y 16ª (bases y coordinación general de la sanidad) y, para las normas aplicables al tratamiento de animales desde o a terceros países, también la 16ª (sanidad exterior) o la 10ª (comercio exterior).

Estas últimas no ofrecen la más mínima duda cuando las normas imponen exigencias para el bienestar animal a las exportaciones o importaciones de terceros países, pero sí las primeras por cuanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca del alcance del artículo 149.1.13ª es de tendencia restrictiva.

El problema radica en que, si bien las normas de ordenación del sector agrícola en su conjunto han sido amparadas en la citada cláusula, normas de política transversal como las de bienestar animal, quizá puedan quedar muy lejos de la "actividad económica".

Ahora bien, con independencia de que la invocación del artículo 149.1.13ª deriva de que tanto la Constitución (artículo 148.1.7ª) como los Estatutos de Autonomía concibieron gramaticalmente el ámbito de la política agrícola estatal como un ámbito sectorial "económico-agrícola", ya que al atribuirse competencia en materia de agricultura y ganadería siempre se añade "de acuerdo con la ordenación general de la economía", por lo que la mención expresa de la ordenación general de la economía como matización del ámbito autonómico de dicha política tiene un matiz singular (al menos en su exposición literal), lo cierto es que, de admitirse esa posibilidad de interpretar que los aspectos transversales no tienen relevancia económica general, se produciría una disociación entre la política agrícola, amparada en sus aspectos de "bases y coordinación" en la cláusula de "actividad económica". Por ello resulta correctamente invocado dicho título competencial, como se ha venido haciendo tradicionalmente.

Menos duda plantea, desde luego, la invocación de las bases y coordinación general de la sanidad (artículo 149.1.16ª). La conexión entre bienestar animal y sanidad no solo es manifiesta en el área estricta de la "sanidad animal" (recuérdese que muchos de los aspectos que regulaban los reales decretos antes citados, actualmente están de hecho regulados en la Ley 8/2003, de 24 de abril, que la disposición final segunda del anteproyecto procede a reformar en cuanto al sistema de graduación de sanciones), sino que es cada vez más patente, en cuanto la regulación de la calidad de los alimentos está íntimamente conectada con el bienestar de los animales. Gran parte del "contenido" de la seguridad alimentaria, como subsector, de la sanidad pública, se basa en actuaciones relacionadas con el bienestar animal, de forma que este es una manera indirecta de asegurar aquella. Por tanto, la competencia en materia de sanidad va mucho más allá de la estricta sanidad animal regulada por la Ley 8/2003 (por amplio que resulte el concepto de sanidad animal utilizado por esta última), debiendo entenderse que cuando se invoca el artículo 149.1.16ª se abarcan, al menos, ámbitos adicionales al estricto de sanidad animal y al más amplio de seguridad alimentaria. Nada hay, pues, que objetar a este título competencial que, por lo demás, todas las normas reglamentarias venían invocando.

Más dudosa resulta la invocación exclusiva de estos dos títulos en materia de utilización de animales para experimentación y otros fines científicos. Es cierto que el Real Decreto 1201/2005, que actualmente regula la materia, sólo invoca estos títulos. Sin embargo, y aunque el Dictamen 233/2005 de este Consejo no dijera nada en su día, resulta obvio que el mismo resultaba amparado, además, por la competencia estatal derivada del artículo 149.1.15ª (fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica), lo que explica que su disposición final segunda habilitase al Ministerio de Educación y Ciencia para su desarrollo ulterior y fuera uno de los Ministerios coproponentes de la norma. Debe, pues, añadirse a la disposición final primera del anteproyecto de Ley sometido a consulta la cita del artículo 149.1.15ª de la Constitución como título habilitante de lo establecido en los artículos 1.1.a) y 1.2, 2.1.c), 3.b) y c), 4, 8, 9.2 y todo el Título II.

Debe tenerse también en cuenta que, si bien en el artículo 2.1.a) del anteproyecto se cita expresamente la "docencia" como uno de los "fines científicos" en cuya consecución la utilización de animales está regulada en la propia ley, esa mención desaparece luego a lo largo del texto. Sin embargo, no cabe duda alguna acerca de que las normas que sobre la experimentación y otros fines científicos se contienen en el anteproyecto son aplicables a la docencia. No solo porque lo recuerde, aunque solo sea una vez, el citado artículo 2.1.a) del anteproyecto, sino porque ese ámbito ha sido el tradicionalmente incluido en nuestro Derecho interno como una de las "otras finalidades científicas" en las que la utilización de animales está controlada.

Por lo tanto, sin perjuicio de lo que más adelante se señala respecto a la conveniencia de mencionar "la docencia" en las definiciones del artículo 3, resulta necesario también invocar el artículo 149.1.30ª de la Constitución ya que las normas acerca del uso y bienestar de los animales en la docencia tienen indudablemente ese carácter. Dicho título debe, pues, citarse expresamente, junto con el artículo 149.1.15ª, en la disposición final primera del anteproyecto, referido, por supuesto, a los mismos artículos concretos que antes se citaron como fundamentados en dicho título de "investigación".

Resulta por lo demás extraño que, pese a que el anteproyecto no invoque el artículo 149.1.23ª de la Constitución (legislación básica de protección del medio ambiente), este sí haya sido invocado por la legislación equivalente de algunas Comunidades Autónomas. Es cierto que el artículo 2.2.b) del anteproyecto excluye de su ámbito "la fauna silvestre", incluida aquella existente en los parques zoológicos que se regulan en la Ley 31/2003, de 27 de octubre, de conservación de la fauna silvestre en los parques zoológicos. Sin embargo, no cabe duda de que la sanidad animal puede afectar al medio ambiente y que muchas de las conductas que quedan tipificadas como infracciones en la futura ley lo son porque se trata de conductas que claramente pueden afectar al medio ambiente, bien como consecuencia de enfermedades que pueden afectar a la fauna animal, y se estaría entonces en el ámbito en que la sanidad animal y la protección del medio confluyen, bien como consecuencia directa de la invasión de especies exóticas que constituye una de las mayores amenazas a la biodiversidad según el artículo 8.h) de la Convención de Diversidad Biológica, sucesos de pérdida de biodiversidad a los que España no ha sido ajena. Así, por ejemplo, el abandono o liberación de animales de peletería, como el visón americano, supone la mayor amenaza para la extinción del visón europeo, por no hablar de liberación de especies piscícolas o crustáceos de cría en nuestros ríos. Por ello, conductas como las descritas en el artículo 4 o las tipificadas en los artículos 17.d), h), l) o m), 18.c), k), m), ñ), o) ó 19.h), i), j), son supuestos donde el bien jurídico protegido puede ser, y lo será en muchos supuestos, el medio ambiente. Por supuesto, en el caso del artículo 19.f) ello es todavía más claro ya que, de producirse la conducta en él tipificada como infracción, se estaría infringiendo la normativa sobre fauna silvestre en peligro de extinción conforme a la legislación internacional ya que dicho carácter tienen las especies listadas en el Apéndice I del Convenio sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES), sin perjuicio de que sería conveniente incluir adicionalmente la cita del título competencial basado en "comercio exterior" (artículo 149.1.10ª) referida a este último artículo 19.f) en el segundo párrafo de la disposición final primera ya que la cita tanto del 149.1.10ª como del 149.1.23ª es lo usual en cuantas medidas de implementación del CITES en nuestro Derecho se han venido aprobando.

Debe pues añadirse dicho título competencial (artículo 149.1.23ª) para los artículos pertinentes, que, en principio, son los recién reseñados.

Cuestión distinta es si, además, el anteproyecto regula materias totalmente nuevas que hasta la fecha no habían sido objeto de regulación por el Estado por no suponer transposición de normativa europea, y cuál es, en dichos supuestos, el título competencial invocable.

Ello ocurre con los siguientes artículos del anteproyecto de Ley:

- artículo 3.f), inciso final, en cuanto incluye "los circos", hasta la fecha no regulados por el Estado ya que el artículo 2.2 de la Ley 31/2003 sobre zoológicos los excluye expresamente;

- artículo 4.a) a e), en cuanto que no se condiciona, en el caso de animales de producción, a que estén en explotaciones o siendo transportados.

- artículo 12.1.a) (y por ende, todo el Capítulo I, Infracciones, del Título II), en cuanto a que puede inspeccionarse en "cualquier lugar en general" y en la medida en que, por conexión con los artículos recién listados, el anteproyecto regula actividades con animales de producción ajenos a explotaciones o transportes o sacrificio. Lo mismo puede decirse de los apartados e) y f) del mismo artículo 12.1, así como respecto de los artículos 13 a 15 (medidas cautelares) en cuanto pueden recaer en situaciones genéricas ajenas a la explotación, sacrificio o transporte, o de los artículos del Capítulo II (Infracciones y Sanciones) que, por su redacción general y abstracta, resultan aplicables a los circos o a animales de producción que ni están en explotaciones ni son objeto de transporte o sacrificio.

- Artículo 17.d) en cuanto que amplía el ámbito de la conducta a "las instalaciones que alberguen animales".

- Artículo 17.e) y los correspondientes para infracciones graves o muy graves, 18.e) y 19.d), ya que se regula en ellos el bienestar animal en producciones cinematográficas, televisivas o publicitarias.

- Artículo 17.g) (exhibición de forma ambulante como reclamo), 19.a) (sacrificio o muerte en espectáculos públicos) y 19.c) (utilizar los animales en peleas), así como, por supuesto, el artículo 4 que les sirve de base.

Todos estos artículos van más allá de la normativa comunitaria por cuanto que las conductas reguladas trascienden la ordenación económica, ganadera, de sanidad, de investigación, de educación o de medio ambiente y por ello se hace ineludible determinar si el Estado tiene o no título competencial suficiente para su regulación.

Sin embargo, aunque aparentemente se hace necesario determinar hasta qué punto el Estado tiene competencias generales sobre bienestar animal, tampoco el contenido del anteproyecto hace ello necesario.

Ciertamente el anteproyecto no entra a regular el campo por excelencia de este nuevo sector del ordenamiento jurídico, el del bienestar de los animales de compañía, aunque ello plantea problemas técnicos ya que, por un lado, los denominados animales de producción pueden ser destinados a compañía (al igual que pueden serlo animales que son silvestres). No estima necesario, pues, el Consejo de Estado entrar a enjuiciar si el Estado tendría o no competencias sobre esta materia, aunque resulta obvio que existen numerosos títulos competenciales que podrían ser utilizados, típicamente, por ejemplo, el de legislación civil (artículo 149.1.8ª), de la misma manera que el legislador no ha dudado en utilizar el de legislación penal (artículo 149.1.6ª) para introducir la parca regulación estatal vigente en la materia (artículo 337 del Código Penal).

Respecto de los artículos 3.f (circos), 19.a (sacrificio o muerte de animales en espectáculos públicos) y 19.c (peleas de animales) es el artículo 149.1.29ª de la Constitución, sin perjuicio del 149.2, el título competencial que permite su regulación, título en el que se han basado leyes como la 10/1991, de 4 de abril, sobre Potestades Administrativas en Espectáculos Taurinos, o, de manera tácita, el más completo, por ser más general, Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, acerca de cuya vigencia no hay la más mínima duda.

Respecto a la exhibición de forma ambulante como reclamo prohibida por el artículo 17.g), o los preceptos del anteproyecto, artículos 17.e), 18.e) y 19.d), que regulan el bienestar animal en producciones cinematográficas, televisivas o publicitarias, podría optarse por su inclusión expresa en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre de 1988, General de Publicidad [mediante una modificación de sus artículos 3 y ss. dado que actualmente el artículo 3 sólo declara ilícita: "a) La publicidad que atente contra la dignidad de la persona o vulnere los valores y derechos reconocidos en la Constitución, especialmente a los que se refieren sus artículos 18 y 20, apartado 4"] o por la modificación del artículo 9 de la Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva [aunque en este caso se trataría de regular la publicidad desde la perspectiva exclusiva del Derecho nacional] dado que esta ley recién citada es la que regula los contenidos televisivos. [Ello sin perjuicio de que también debe recordarse que, en cualquier caso, la interpretación del artículo 9.1.c) de esta última ley citada, la Ley 25/1994 ("La publicidad de contenido esencial o primordialmente político, o dirigida a la consecución de objetivos de tal naturaleza, sin perjuicio de lo establecido en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General", que es ilícita según este artículo) debe interpretarse en el sentido de entender que la publicidad orientada a defender el bienestar de los animales no es lenguaje político prohibido, sino todo lo contrario, dado que está amparada por la libertad de expresión según jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencia del TEDH de 28 de junio de 2001 en el asunto VgT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland)].

En cualquier caso el Estado tiene también competencia para regular la materia de publicidad y los contenidos de medios audiovisuales y los supuestos hasta la fecha regulados por el Estado se basan en la protección de la salud pública -el propio artículo 8 de la Ley de Publicidad-, en la seguridad pública -por ejemplo, el supuesto de la publicidad en carreteras, del artículo 24.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras- o en la moral pública -por ejemplo, Real Decreto 1189/1982, de 4 de junio, que regula la publicidad de espectáculos que contengan imágenes obscenas o expresiones contrarias a la moral o buenas costumbres, o el artículo 10 de la Ley 15/2001, de 9 de julio, de fomento y promoción de la cinematografía y el sector audiovisual que regula los contenidos a efectos de clasificación-.

En suma, en este anteproyecto de Ley se está haciendo uso de títulos competenciales que van mucho más allá de los expresamente invocados en él.

El anteproyecto parte del entendimiento, equivocado, de que la agricultura y la sanidad animal permiten al Estado regular todo cuanto afecte a los animales de producción como si fuera esta categoría de los animales y no su uso o destino, lo que determina la competencia. Sólo entendiendo correctamente la multiplicidad de títulos a los que puede responder una política de bienestar de los animales, en ausencia de título específico, puede el proyecto sometido a consulta entenderse correctamente. Ello exige ser mucho más explícito en dichos títulos estatales, por lo que la disposición final primera debería responder claramente a dicha multiplicidad de títulos competenciales especificando, por conjuntos de artículos, los títulos estatales correctos en el sentido antes indicado.

II.A.3.- Competencias estatales en la regulación de las inspecciones, infracciones y sanciones

Respecto del Título II de la ley, es decir, el que regula las inspecciones y las infracciones y sanciones, debe decirse lo mismo. Pese a que la exposición de motivos (párrafo antepenúltimo del apartado II) hable de que la regulación vigente hasta la fecha "necesita del apoyo de un sistema homogéneo y específico de infracciones y sanciones" no constituye ello justificación de título competencial estatal alguno ya que, como mucho, daría lugar a la posibilidad de "dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general" caso en que correspondería "a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad"; es decir, a la promulgación de una ley de armonización, lo que ni se pretende, ni es necesario, dada la existencia de suficientes títulos competenciales estatales. Es más, sólo si se ostentan las correspondientes competencias sustantivas puede el Estado hacer uso de la potestad sancionadora (y limitada al alcance de aquella, es decir, a sus aspectos de legislación básica o de legislación/ejecución, en función de cada título competencial), por lo que no se trata de que la legislación sustantiva necesite de "homogeneización", sino del ejercicio, en su correcta extensión, de una potestad de legislación básica o de utilización de los títulos competenciales antes reseñados en sus justos términos. El hecho de que en esta materia. (o en las antes referidas ajenas al campo clásico de la política agrícola) haya habido legislación autonómica no supone, pues, que no haya título estatal suficiente (supuesto en el que procedería una ley de armonización), sino simplemente que dicha legislación autonómica respetaba las bases o, en su caso, toda la legislación estatal, sin que la existencia previa de legislación autonómica como mero factum pueda considerarse en sí mismo un título competencial autonómico.

Es más, gran parte de la normativa sustantiva regulada hasta la fecha por normas de rango reglamentario tenía ya esa naturaleza de normativa sancionadora, especialmente cuando el Derecho comunitario obligaba al Estado miembro a establecer un sistema de inspección y de sanciones y a hacer efectivo ese sistema; normas comunitarias que adquieren progresivamente un enfoque cada vez más claro, al centrar totalmente su atención en la efectividad de la inspección y seguimiento y control, como ha ocurrido además de con los Reglamentos (CE) 882/2004, 411/1998 y 639/2003, expresamente mencionados en los antecedentes. Así, por ejemplo, en diciembre de 2004, se aprobó la nueva normativa que regulará a partir del 5 de enero de 2007 la protección de los animales durante su transporte, el Reglamento (CE) n° 1/2005, del Consejo, de 22 de diciembre de 2004, relativo a la protección de los animales durante el transporte y las operaciones conexas y por el que se modifican las Directivas 64/432/CEE y 93/119/CE y el Reglamento (CE) n° 1255/1997, en cuyo artículo 25 se ordena a los Estados miembros que establezcan normas para sancionar toda infracción de las disposiciones del mencionado Reglamento y que adopten todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación, debiendo ser las sanciones previstas eficaces, proporcionadas y disuasorias.

También las Directivas (y los Reales Decretos de transposición) sobre explotaciones, cerdos, gallinas ponedoras, terneros y sacrificios vienen conteniendo desde hace tiempo normas sancionadoras ad hoc (en especial los respectivos artículos 6, que remitían expresamente a la legislación sancionadora de sanidad y de consumo).

No lo hacía, sin embargo, el Real Decreto 1201/2005 para los animales utilizados para experimentación y otros fines científicos (en primer lugar, porque en este caso la Directiva 86/609/CEE no lo impone - sin perjuicio de que el artículo 24 señala que "la presente Directiva no limitará el derecho de los Estados miembros a aplicar o adoptar medidas más estrictas para proteger a los animales utilizados en experimentos, o para controlar o limitar la utilización de animales en experimentos"- y, en segundo lugar, probablemente, por la ausencia de un régimen sancionador claro en normas con rango de ley actualmente vigentes en el sistema español regulador de la normativa básica de investigación y educación), lo cual justifica, precisamente, la conveniencia de aprobar la presente norma, como se ha señalado en el apartado II.A.1 de este dictamen.

Pero, en cualquier caso, resulta obvio que, bien porque la correspondiente directiva o reglamento europeo así lo imponga, bien porque, ostentando la potestad sustantiva el Estado, puede optarse por imponer un sistema de derecho administrativo sancionador para reforzar el cumplimiento de toda esta legislación, si el Estado tiene competencias para legislar en la materia sectorialmente o en implementación de una política transversal, tiene también competencia para establecer con carácter de legislación básica un sistema de inspección y de infracciones y sanciones.

No se trata, pues, de "homogeneizar" ni de "armonizar", sino de regular esta materia en normas que tengan el rango constitucional apropiado (de ley según el artículo 25 de la Constitución) dado que: 1) la Ley General de Sanidad de 1986 difícilmente contiene tipificación de infracciones que puedan resultar aplicables, al no estar pensándose en aquella época en esta política transversal de bienestar animal (como ya observó este Consejo de Estado en su Dictamen nº 1052/2002, acerca del proyecto de Real Decreto por el que se regula el proceso de evaluación para el registro, autorización y comercialización de biocidas, que sería promulgado como Real Decreto 1054/2002, de 11 de octubre); 2) las normas sancionadoras sobre consumo han estado reguladas en el Real Decreto 1945/1983, lo que ha motivado la necesidad de promulgar nueva legislación con rango de ley; y 3) la legislación de sanidad animal (Ley 8/2003) regula solo parte del ámbito del anteproyecto sometido a consulta.

Debe corregirse, pues, para evitar dudas, el citado párrafo antepenúltimo del apartado II de la exposición de motivos, de manera que, para ajustar su contenido al de una disposición final primera más completa (si se atiende la observación anteriormente formulada), diga dicho párrafo, simplemente, que "esta regulación necesita del apoyo de un sistema de inspección, infracciones y sanciones propio, que opere sin necesidad de remitir a numerosas normas sancionadoras de distintos ámbitos conexos pero no directamente reguladores de la materia objeto de esta ley, que partiendo de una tipificación...", o algo similar.

II. B.- Consideraciones concretas al texto del anteproyecto

Sin perjuicio de las anteriores consideraciones generales, este Consejo estima conveniente hacer las siguientes consideraciones concretas sobre el texto concreto sometido a consulta.

Son las siguientes:

* En la exposición de motivos debería hacerse mención de la legislación de las Comunidades Autónomas, que completa ya de hecho o completará el sistema y que igualmente ha de tenerse en cuenta y cumplirse, respetando lo que en esta ley se disponga con carácter de legislación básica.

* Cuando se menciona que el anteproyecto procura que el establecimiento de sanciones pecuniarias prevea que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas "por aplicación de lo dispuesto en el artículo 131.2 de la LRJPAC" (párrafo último de la página 4 de la exposición de motivos) debería corregirse la expresión, pues el anteproyecto está llamado a tener igualmente rango de ley, no rango reglamentario, y por tanto más que aplicar la LRJPAC, lo que hace es operar en materia sancionadora en el mismo sentido que la LRJPAC.

* Debe corregirse el apartado antepenúltimo del apartado II de la exposición de motivos para suprimir el término "homogéneo" por las razones más arriba señaladas.

* Podría corregirse también su último párrafo, para que recoja más fielmente los diversos títulos competenciales en que se basa la regulación de la materia, con la referencia al posible carácter supletorio si se acepta la sugerencia que se hace más adelante en el comentario a la disposición final primera.

* Por lo demás, dada la importancia que, para el equilibrio de los valores y principios jurídicos en juego en el proceso de interpretación de la futura ley, tiene el artículo 1.2 posteriormente objeto de comentario debería recogerse expresamente el texto del Protocolo anexo al Tratado de Ámsterdam en el párrafo segundo del apartado I inicial de la exposición de motivos, ya que es la norma de mayor rango en el sistema jurídico español que explica la razón de ser de la propia ley.

* En cuanto al articulado, el artículo 1.1.a) debería reflejar que la docencia está incluida entre los otros fines científicos de manera que sea aquí, al comienzo de la ley, donde ello quede precisado, además de reiterarse, como se hace, en el artículo 2.1.a) y, sobre todo, debería introducirse donde todavía es más necesario, es decir en los apartados b) y c) del artículo 3, y en la rúbrica y texto del artículo 8. O, si se prefiere, para que el texto no resulte demasiado reiterativo, por lo menos, debería añadirse la frase "incluida la docencia" en el artículo 8. Por lo demás, quizá podría ampliarse en el artículo 8 la mención de los "otros fines", llevando al anteproyecto el contenido del artículo 2.2 del Real Decreto 1201/2005. Ello evitaría confusión acerca de si todos esos fines del citado artículo 2.2 están o no incluidos en la definición de "procedimiento" a la que más adelante se hacen objeciones. Otra alternativa sería definir "experimentación y otros fines científicos, incluida la docencia" en el propio anteproyecto de Ley, artículo 3, a continuación de la definición de "procedimiento" y llevar allí el texto del actual artículo 2.2 del Real Decreto 1201/2005. De esta manera, se precisaría más, por ejemplo, cual es el ámbito de la propia ley con una definición más o menos similar a la siguiente:

"C bis [o nuevo apartado d, corriendo la numeración de los siguientes]) Experimentación y otros fines científicos, incluida la docencia: a. La investigación científica, incluyendo aspectos como la prevención de enfermedades, alteraciones de la salud y otras anomalías o sus efectos, así como su diagnóstico y tratamiento en el hombre, los animales o las plantas; el desarrollo y la fabricación de productos farmacéuticos y alimenticios y otras sustancias o productos, así como la realización de pruebas para verificar su calidad, eficacia y seguridad. b. La valoración, detección, regulación o modificación de las condiciones fisiológicas en el hombre, en los animales o en las plantas. c. La protección del medio ambiente natural, en interés de la salud o del bienestar del hombre o los animales y mantenimiento de la biodiversidad. d. La educación y la formación. e. La investigación médico-legal. f. No se entenderán incluidas a estos efectos, sin perjuicio de la aplicación de las normas relativas a los animales de producción las prácticas agropecuarias no experimentales y la clínica veterinaria".

* Dado que el Protocolo anexo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea actualmente vigente tiene un solo párrafo preambular que señala expresamente que el mismo se aprobó "deseando garantizar una mayor protección y un mayor respeto del bienestar de los animales como seres sensibles", este Consejo de Estado estima sumamente acertada la redacción del artículo 1.2 del proyecto sometido a consulta, en línea con lo que en cualquier caso, señalará expresamente, ya en su parte normativa, la Constitución para Europa cuando esta entre, en su caso, en vigor (artículo 121).

* En el artículo 2, apartado 2, convendría completar las exclusiones del ámbito de la ley con algo más de precisión. Así, dado que los "animales de actividades cinegéticas" están incluidos en la definición de animales de producción del artículo 3.a) [lo que es objeto de consideración más abajo], convendría que el apartado 2.a) dijera algo similar a "la caza y la pesca, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 3, apartado a)". Lo mismo debería añadirse en el apartado 3.b), ya que la fauna silvestre también puede estar incluida en determinados casos en el anteproyecto de Ley por ser animal de producción (por ejemplo, a efectos de la regulación del transporte), siendo también conveniente matizar, además, que se excluyen también sin perjuicio de lo señalado en el artículo 19.f) ya que en el apéndice I del CITES se aplica casi exclusivamente a fauna silvestre. En un sentido parecido, podría matizarse la exclusión de los animales de compañía (apartado d) del artículo 2.2) ya que ciertamente hay animales que en su uso vulgar son percibidos como de compañía pero que excepcionalmente son regulados por la ley cuando sean utilizados como animales de producción, o animales utilizados para experimentación u otros fines científicos, incluida la docencia, de ahí que los perros y gatos sean expresamente mencionados en la propia ley, por ejemplo, en el artículo 19.g). Por ello, como las exclusiones de la ley, tanto de los animales de compañía como de los animales de especies cinegéticas y silvestres, apartados c), b) y d) del artículo 2.2 del anteproyecto, nunca operarán cuando dichos animales se utilicen para investigación y otros fines científicos, convendría añadir al principio del apartado 2 la siguiente expresión: "La presente ley, salvo cuando se trate de animales de producción o de animales utilizados para experimentación y otros fines científicos, no será de aplicación a: ..." Ello debe entenderse sin perjuicio de añadir la matización adicional en relación con el artículo 19.f) sugerida más arriba por la redacción del apartado b).

Por lo demás, el problema que pueda representar la aplicación o no de la ley en general a animales domésticos, de compañía, silvestres o de producción se analiza a continuación.

* Sobre el artículo 3.a) pivota todo el ámbito y aplicación de la ley (ya que, en último extremo, el artículo 1 y el 2.1 sólo pueden entenderse en relación con la definición de animales de producción que contiene dicho artículo 3.a).

Dispone el mismo que "a los efectos de la presente ley, se entenderá por: a) animales de producción: los animales de producción, reproducción, cebo o sacrificio, incluidos los animales de peletería o de actividades cinegéticas, mantenidos, cebados o criados, para la producción de alimentos o productos de origen animal, o para cualquier otro fin comercial o lucrativo".

Esta definición de animal de producción tiene como precedente la utilizada en el artículo 3.2 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, pero, sin embargo, en la legislación actualmente en vigor con rango reglamentario el ámbito es distinto y varía en cada una de las materias reguladas.

Así, el Real Decreto 348/2000, de 10 de marzo, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva 98/58/CE, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas, por ejemplo, habla de "todo animal (incluidos los peces, los reptiles y los anfibios) criado o mantenido para la producción de alimentos, lana, cuero, pieles o con otros fines agrícolas" (definición que aclara que se está ante producción del sector primario). La definición del artículo 3.a) del anteproyecto es más amplia y no deja claro si abarca la regulación de animales que podrían considerarse históricamente de producción pero que hoy en día son "producidos" con fines totalmente distintos a los de economías primarias, sin ir más lejos, en general, los solípedos (quizás no las mulas, pero sí, por supuesto, los caballos y los burros cuya cría hoy obedece a fines bien de prestación de servicios -recreativos más que de producción agrícola- o incluso de compañía, cuando no son criados simplemente con la finalidad de preservar la diversidad biológica de las razas ganaderas autóctonas). Sin embargo, también es verdad que su destino final puede ser el de la producción en el sentido del Real Decreto 348/2000, por lo que la definición del artículo 3.a) puede servir.

El Real Decreto 54/1995, de 20 de enero, sobre protección de los animales en el momento de su sacrificio o matanza, habla de "animales criados y mantenidos para la obtención de carnes, pieles, pieles finas u otros productos", por lo que su regulación estaría incluida en la definición del artículo 3.a) del anteproyecto.

Sin embargo, el Real Decreto 1041/1997, de 27 de junio, por el que se establecen las normas relativas a la protección de los animales durante su transporte, es aplicable a los "solípedos domésticos y animales domésticos en las especies bovina, ovina, caprina y porcina; aves de corral, aves domésticas y conejos domésticos; perros domésticos y gatos domésticos; otros mamíferos y pájaros; otros animales vertebrados y animales de sangre fría", es decir, que claramente no se aplica a los animales de granja, sino a todos los animales, dado que la exclusión del ámbito de aplicación del citado régimen jurídico del transporte no deriva de la definición de determinado tipo de animal sino del tipo de transporte [no se aplica a los transportes sin carácter comercial alguno y a todo animal individual acompañado por una persona física que tenga la responsabilidad del animal durante el transporte; a los transportes de animales de compañía que acompañen a su dueño en el transcurso de un viaje privado; ni al transporte de animales efectuado a lo largo de una distancia de 50 kilómetros como máximo a partir del principio del transporte de los animales hasta el lugar de destino, o por los criadores o cebadores con ayuda de vehículos agrícolas o de medios de transporte que les pertenezcan, en el supuesto en que las circunstancias geográficas obliguen a una trashumancia estacional sin fines lucrativos para ciertos tipos de animales]. Por ello, de permanecer el anteproyecto con la definiciones del artículo 3 y el ámbito del artículo 2 no se sabe si en la ley se produce o no una reducción del ámbito clásico regulado por el Derecho comunitario en materia de transporte (que incluye en su ámbito a todos estos mismos animales en la Directiva 91/628/CEE que aquel real decreto transpuso).

En una palabra, si nada se precisa al respecto, los animales domésticos o de compañía (la Ley 8/2003 sí definía a ambos, lo que no se hace en esta ley por lo que no se puede interpretar que a efectos de esta ley habrá que utilizar los conceptos del artículo 3.3 y 3.4 de aquella), no estarían incluidos en esta ley al no ser animales de producción, pero paradójicamente sí estarían incluidos en el real decreto de desarrollo de la ley ya que, por mucho que el artículo 6 propuesto hable sólo de "animales", habría que entender que se trata de animales de producción o dedicados a la experimentación u otros fines científicos, con lo quedarían excluidos determinados animales que el Derecho comunitario, sin embargo, obliga a incluir en la normativa de transporte.

Dado que la definición del artículo 3.a) del anteproyecto cuenta con el precedente del artículo 3.2 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, puede mantenerse, pero debería considerarse, además, la posibilidad de incluir en el actual anteproyecto las otras definiciones (de animales domésticos, de compañía o silvestres) y la posibilidad de utilizar a efectos del artículo 6 y normas concordantes (transporte) una definición específica más amplia que la de animal de producción y que solvente el problema que para esa materia concreta (transporte) se plantea, evitando tener que buscar una redefinición distinta a la tradicional acerca de qué sea lo que deba entenderse por animales de producción.

Por lo demás, si se mantiene esta definición del artículo 3.a) parece claro que hay una parte de la ley que se aplica a los mismos (protección en las explotaciones, en el momento del sacrificio o matanza y -con la conveniente extensión del concepto, en su caso- durante el transporte) y otra parte de la ley (protección de animales utilizados para experimentación y otros fines científicos) que es aplicable a absolutamente todos los individuos vertebrados del reino animal.

Sin embargo, hay artículos en el anteproyecto que, por su tenor, parecen aplicarse también a todo tipo de animales (las relativas a las prohibiciones generales del artículo 4, apartados a) a e); las relativas a su utilización en producciones audiovisuales, al abandono, a la exhibición de forma ambulante, a las mutilaciones y a la utilización en peleas). Lo que resulta de la interpretación sistemática del anteproyecto es que estas normas solo se aplicarán a los animales de producción (y por tanto a los de compañía o silvestres en la medida en que los mismos estén abarcados en esa definición), lo cual no plantea ningún problema en la medida en que se acepte la sugerencia anteriormente realizada de matizar la exclusión que de estas especies (y de las cinegéticas) debe realizarse en el párrafo inicial del apartado 2 del artículo 2.

Volviendo, finalmente, sobre la redacción del artículo 3.b), con independencia de que, como se señalaba más arriba, la regulación de los animales utilizados para experimentación y otros fines científicos parece que debería aplicarse únicamente a los animales vertebrados siendo conveniente que ello se precise expresamente en dicho artículo 3.b), ya que solo a ellos se aplica la legislación reguladora de la cuestión actualmente vigente, el juego de los apartados b) y c) produce una remisión de conceptos de uno a otro que realmente no aclara de qué animales ni de qué procedimientos se está hablando, resultando tautológicas ambas definiciones. Ello debería solucionarse cambiando una, al menos, de las dos definiciones. Dado que la definición de "procedimiento" del artículo 3.n) del Real Decreto 1501/2005 es muy precisa y rica en matices, podría utilizarse esta u otra similar (corrigiendo, por supuesto, la remisión que la misma contiene al artículo 2 del propio reglamento), de manera que viniera a decir algo similar a la siguiente:

"c) Procedimiento: toda utilización de un animal para experimentación y otros fines científicos, incluida la docencia, que pueda causarle dolor, sufrimiento, angustia o daño prolongados, incluida toda actuación que de manera intencionada o casual pueda dar lugar al nacimiento de un animal en las condiciones anteriormente mencionadas. Se considera, asimismo, procedimiento la utilización de los animales, aun cuando se eliminen el dolor, el sufrimiento, la lesión, la angustia o el daño prolongados, mediante el empleo de anestesia, analgesia u otros métodos. Quedan excluidos los métodos admitidos en la práctica moderna (métodos humanitarios) para el sacrificio y para la identificación de los animales. Se entiende que un procedimiento comienza en el momento en que se inicia la preparación de un animal para su utilización y termina cuando ya no se va a hacer ninguna observación ulterior para dicho procedimiento".

Por lo demás, debe recordarse la posibilidad, señalada en las consideraciones al artículo 1.1.a), de incluir una definición de "experimentación y otros fines científicos, incluida la docencia".

* El artículo 3.d) resulta extraño en su redacción porque difícilmente puede pretenderse la manifestación "expresa" del abandono de un animal ya que ello equivaldría a la confesión de la comisión de una infracción como única posibilidad de apreciación de la misma. Por ello, deben suprimirse las palabras "y expresa".

* En muchos lugares de la ley, por ejemplo en los artículos 5.b), 7.2, 7.4.c), 8.2 [curiosamente no hay remisión a la normativa aplicable en el artículo 6, al regular el transporte, aunque luego en la tipificación de infracciones sí que hay remisión a la misma]) se hace referencia a "la normativa aplicable". Ello plantea un problema especial en la tipificación de infracciones. Sin embargo, es inevitable, dado el grado de detalle técnico que tiene la legislación actual y que deberá considerarse que constituye ya el desarrollo de la misma en cuanto ésta entre en vigor, configurar la definición de las conductas como algo que en último extremo corresponde concretar un paso más a dichas normas de desarrollo reglamentario y a las leyes y reglamentos autonómicos. Ciertamente, el artículo 6 debería contener alguna referencia a normas adicionales aplicables (o a normas ulteriores de carácter reglamentario) aunque ello sea para no generar la impresión de que el transporte de animales tiene diferencias en su tratamiento jurídico si se compara su regulación con la de las explotaciones, el sacrificio o la investigación y docencia.

Respecto a la tipificación de infracciones, para que quede claro que se trata de un sistema en el que no se pone en riesgo la seguridad jurídica al resultar en último extremo muchas conductas precisadas en su detalle en la descripción ulterior de las mismas en reglamentos y en la legislación autonómica, convendría precisar con claridad, en un artículo adicional (que, por ejemplo, encabece o cierre el Capítulo II del Título II), que es necesario constatar la existencia de la violación de la norma de detalle, estatal reglamentaria o de la legislación autonómica, cuando la misma existiere, para que se produzca la infracción, de manera que la necesaria contravención de las disposiciones de carácter general de desarrollo, sean estatales o autonómicas, cuando dichas normas existieren, fuera un elemento del tipo.

Mediante el añadido de semejante artículo u otro similar, se garantizaría que la sanción no se impondría por la infracción, aislada de contexto, de uno de los tipos de los artículos 17 a 19, que son muy genéricos en la descripción de conductas, sino que dichos artículos 17 a 19 se entendería que contienen los criterios generales que deben estar fijados en normas con rango de ley, aunque su especificación y concreción corresponda luego a los reglamentos y/o a la legislación autonómica, lo que respondería mucho mejor a las exigencias de los principios de tipicidad del artículo 127 de la Ley 30/1992. Pueden verse, igualmente, acerca de cómo se ha plasmado su exigencia [que procede de la redacción dada a la Ley 30/1992 por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre], los artículos 139 in fine y 140 de la Ley de Bases de Régimen Local, aunque ciertamente los criterios que establece el anteproyecto contienen ya en el mismo -y por tanto, en una norma con rango de ley- criterios que son más numerosos y precisos que los del citado artículo 140 LBRL. Ello no obsta para que, si se quisiera asegurar del todo el cumplimiento estricto de los principios de legalidad y tipicidad se pudieran añadir en otro nuevo apartado de ese nuevo artículo cuya introducción se sugiere, criterios generales adicionales, utilizando como ejemplo, aunque aplicado a la materia regulada -bienestar animal-, ese artículo 140 de la LBRL.

* El artículo 7.4.a) establece correctamente los límites a los ritos religiosos ya que la salvaguardia de la seguridad, de la salud y de la moralidad pública, elementos constitutivos del orden público protegido por la ley en el ámbito de una sociedad democrática, a los que indirectamente remite el anteproyecto (artículo 3.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa), es lógico que también deban jugar en este campo, habida cuenta, por lo demás, de los límites que se autoimpone el Derecho comunitario en esta materia al permitir expresamente excepciones basadas en ritos religiosos.

* La regulación del artículo 8 resulta ciertamente muy parca para resumir al conjunto de obligaciones que en la actualidad se establecen para la utilización de animales para experimentación y otros fines científicos (incluida la docencia). Aunque las infracciones contribuyan a añadir indirectamente algunas de esas conductas, convendría incluir en el apartado 1 o 2, o en un tercer apartado, como mínimo, la obligatoriedad de establecer comités éticos cuando así lo establezcan los reglamentos de desarrollo de esta ley (dado que los mismos son la pieza básica sobre la que pivota el Real Decreto 1201/2005) ya que la mera referencia que a los mismos se contiene en el artículo 18.j) sin perjuicio de que debe mantenerse, resulta insuficiente. Por lo demás, quizá se podría incluir en este artículo 8 la referencia a la docencia (lo que evitaría reiteraciones en los artículos 2 y 3).

* En el artículo 10 debería preverse la obligatoriedad de que las autoridades competentes elaboren un plan de inspección (preferiblemente anual) dado que en la teoría de la inspección administrativa operar sólo en caso de denuncias, o de oficio sin previa planificación, casi equivale, en términos de sociología del Derecho, a ausencia de inspección. Esta exigencia de planificación que racionalice la actuación administrativa priorizando actuaciones y objetivando inspecciones de muestreo es usual en todos aquellos campos donde el Derecho comunitario exige cierta uniformidad mínima de aplicación y donde se aprueban recomendaciones, comunicaciones u otros instrumentos de Derecho comunitario que intentan poner énfasis en el seguimiento y control de la aplicación efectiva del Derecho comunitario.

Este precepto (artículo 10) o cualquier otro del Capítulo I del Título II (por ejemplo, podría ser también el artículo 12) debería, pues, añadir que las inspecciones deberán ser realizadas necesariamente como parte de un programa o plan de inspecciones periódicas en el cual se prioricen actuaciones y se objetiven las inspecciones mediante muestreos, sin perjuicio de la necesaria realización de otras inspecciones a realizar en respuesta a una reclamación, en relación con la expedición, renovación o modificación de una autorización o permiso, o para investigar accidentes, incidentes o casos de incumplimiento.

* En el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 10 (tampoco en los previos de naturaleza sustantiva que describen genéricamente las obligaciones) no se define exportación/importación, por lo que convendría precisar que solo tienen a efectos de esta ley este carácter las que lo sean a terceros Estados. Al igual que se señalaba respecto a las definiciones de animales de compañía, domésticos, silvestres, o de producción, no puede interpretarse que sean automáticamente aplicables en el ámbito de esta ley las definiciones, en este caso del artículo 3.13 y 3.15 de la Ley 8/2003, de Sanidad Animal, aunque probablemente la disfunción que se produciría no es tan pronunciada como la que puede producirse por la mera traslación al actual anteproyecto de Ley de la definición de animal de producción que se contiene en la Ley 8/2003.

* En el artículo 11, dado que la definición de "veterinario oficial" y de "veterinario autorizado o habilitado" del artículo 2.h) y 2.i) -sin duda proveniente de los reglamentos vigentes- no se ha trasladado al texto, podía quizá añadirse el principio de que los inspectores tengan cualificación y/o formación suficientes, introduciéndose una frase más o menos similar a la siguiente: "El personal funcionario al servicio de las Administraciones públicas que deberá tener cualificación y formación profesional como veterinario u otra que resulte suficiente, en el ejercicio de las funciones inspectoras (...) etc.".

* El tratamiento de las medidas cautelares del artículo 13 se aparta en exceso de la reglamentación ordinaria de las mismas en la Ley 30/1992, cuando regula las medidas provisionales, ya que su artículo 136, en el seno de la regulación del procedimiento sancionador, lleva implícito que siempre se va a iniciar el correspondiente procedimiento sancionador, y su artículo 72.2, al regularlas con carácter general, las somete a numerosos controles: "2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas." A ello añaden los apartados 3 y 4 lo siguiente: "3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes" y "4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción. En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente".

Por ello debería revisarse dicho artículo 13 del anteproyecto para que el mismo se ajuste a estos límites de la Ley 30/1992. Sin embargo, no puede desconocerse que el proyecto parece tener la intención de crear una figura que es usual en el derecho al consumo, en el derecho ambiental, en la regulación de la sanidad y en otros sectores, en que lo que se autoriza a la Administración es a restablecer inmediatamente el statu quo legal mediante medidas que no son sanciones, sino adelantamiento de la ejecutividad de la legalidad, de manera que puede por ejemplo mantenerse suspendida una autorización o cerrada una explotación mientras el afectado no proceda a adoptar las medidas que supongan el cumplimiento de obligaciones y/o requisitos que claramente condicionan el poder operar legalmente. Estas medidas son levantadas automáticamente en cuanto el interesado procede a adaptar su conducta o sus instalaciones a la legalidad, no constituyendo, pues una medida provisional de afianzamiento del proceso sancionador. Así por ejemplo, el artículo 37 de la Ley General de Sanidad dispone "No tendrán carácter de sanción la clausura o cierre de establecimientos, instalaciones o servicios que no cuenten con las previas autorizaciones o registros sanitarios preceptivos, o la suspensión de su funcionamiento hasta tanto se subsanen los defectos o se cumplan los requisitos exigidos por razones de sanidad, higiene o seguridad".

Si se matizan, pues, las medidas cautelares conectadas con la inspección como actividad administrativa en el seno del procedimiento sancionador, en el sentido indicado por la Ley 30/1992, sería conveniente introducir en esta ley un artículo similar al 37 de la Ley General de Sanidad aunque, por supuesto, revisando su parte final de manera que acabase diciendo "... requisitos exigidos por razones de bienestar animal". Ello permitiría, ciertamente una mayor efectividad en el cumplimiento de esta legislación que sin duda es lo que el anteproyecto pretende.

* Respecto a los artículos 17 a 19 existen algunas tipificaciones de infracciones en exceso genéricas con quiebra del principio de legalidad por lo que debe tenerse en cuenta lo anteriormente señalado respecto a la conveniencia de introducir un artículo genérico que haga de la infracción de disposiciones más concretas de carácter general, siempre que existan, un elemento esencial del tipo, y respecto a la posibilidad de añadir, quizá, algunos criterios generales adicionales.

? En línea con aquel reconocimiento sobre las exigencias de los principios de tipicidad y de legalidad, deben suprimirse las palabras "al menos" en las líneas iniciales respectivas de los artículos 17, 18 y 19 ya que no tiene sentido proceder a la tipificación de infracciones dejando abierta dicha lista.

* En el artículo 17.a) debe corregirse la redacción ya que no tiene sentido ("emplear personal, así como trabajar directamente (...) y su normativa de desarrollo al personal de las explotaciones (...) incluidos los conocimientos..."). Resulta obvio que faltan palabras para dar sentido al texto).

* El artículo 17.e) resulta quizá excesivo y desproporcionado en su redacción literal. Quizá debería tipificarse como infracción "Utilizar los animales en producciones cinematográficas, televisivas, artísticas o publicitarias sin el correspondiente permiso o autorización cuando esta sea exigida por la normativa estatal o autonómica vigente, siempre que no se produzcan lesiones permanentes (...), etc.", lo que sí sería merecedor de sanción.

* En el artículo 17.g) debería decir exhibir "un animal" o "animales" y el apartado l) debe concretar si se hace referencia o no a días "hábiles".

* La infracción leve del artículo 17.h) se refiere al abandono que produce "menoscabo en el bienestar animal" mientras que el artículo 18.c) se refiere al abandono con resultado de "lesiones graves" y el 19.j) al abandono con resultado de "muerte". Como se produce un cierto vacío (el de la regulación del abandono con resultado de lesiones leves o menos graves) podría añadirse esta mención al menoscabo en el bienestar animal del artículo 17.h).

* El texto del artículo 20.5 puede ser perturbador porque en su literalidad parece consagrar la doble sanción (penal y administrativa). Si se mantiene convendría añadir "sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente".

* El artículo 21 debería dar lugar a que se meditase acerca de la conveniencia de modificar el tipo del artículo 337 del Código Penal, como por lo demás, ha sido solicitado oficialmente por la nueva Fiscalía creada para estos y otros delitos urbanísticos y ambientales, dado que en algún caso puede incluso compensar ser objeto de castigo criminal por falta en vez de ser objeto de multa en vía administrativa. Tal es la disparidad de rigores entre ambas regulaciones (lo que, a juicio del Consejo de Estado, debe redundar en una reconsideración del Código Penal y no en una suavización de las sanciones tipificadas en este anteproyecto de Ley). La frase final del apartado 1 quedaría mejor si dijera directamente que se suspenderá la ejecución de la sanción ya impuesta en vez de utilizar el circunloquio "suspender (...) la eficacia de los actos administrativos de imposición de la sanción". Debería hablarse de tramitación del "procedimiento administrativo".

* En el artículo 22.1 no queda claro a qué se refiere la declaración. Parece que se trata de declarar la reincidencia, lo que corresponderá en realidad hacer a la nueva resolución y no a la previa resolución firme. Debe, pues, corregirse la redacción.

* En el artículo 23.2 la mera posibilidad legal de incrementar la sanción hasta el doble puede infringir el principio de proporcionalidad. Por ejemplo, bastaría que el beneficio superase en un euro la cantidad de la sanción para imponerse el doble de la misma (por ejemplo un beneficio de 6001 euros por una infracción castigada con multa de 6000 euros podría dar lugar a la imposición de una multa de 12.000 euros). Lo lógico sería poder aumentar la multa solo en el doble del exceso del beneficio obtenido sobre el límite máximo de la multa en cuestión.

* El artículo 23.3 podría matizarse para que dijera "... y otras circunstancias del responsable", ya que los conocimientos y el nivel educativo son en sí mismos circunstancias del responsable. El grado de culpa "debería servir no solo para la determinación última de la sanción sino también para que ciertas conductas objetivamente iguales merezcan clasificación distinta según haya dolo o negligencia. No basta con la previsión del artículo 23.3, segundo párrafo, que es solo una cláusula potestativa, cuando antes el artículo 20.1 equipara la intención (como variedad más grave del dolo) con la "simple negligencia". En este mismo párrafo segundo sería mejor sustituir la referencia a la escala "que preceda inmediatamente en gravedad" por la expresión infracciones de mayor o menor gravedad. Quizá podría hablarse de "alarma social" en vez de "alteración social".

* En el artículo 24.4, debería añadirse, algo similar a "sin perjuicio de la reducción o pérdida de la misma conforme a la regulación sobre condicionalidad aplicable de Derecho comunitario y los mecanismos previstos para su aplicación en España" a continuación de la "excepción de las financiadas por la Unión Europea" ya que su tenor literal podría dar lugar a entender que no se pueden perder dichas subvenciones cuando lo que ocurre es precisamente lo contrario. Estima este Consejo de Estado que además, es bueno que la ley recuerde que muchas de las normas sobre bienestar animal de los animales de producción son de obligado cumplimiento a través de la técnica indirecta de condicionar (ecocondicionalidad) las ayudas directas de la PAC, especialmente cuando a partir del 1 de enero de 2007 entrarán en vigor, en la regulación de la condicionalidad, las últimas medidas, todas las cuales son relativas, precisamente, al bienestar animal según lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1782/2003 y en el Real Decreto 2352/2004 [y aunque se trate sólo, según el anexo III del citado Reglamento comunitario, de infracciones a los artículos 3 y 4 de la Directiva 91/629/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, relativa a las normas mínimas para la protección de terneros; artículos 3 y 4(1) de la Directiva 91/630/CEE del Consejo, de 19 de noviembre de 1991, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos y artículo 4 de la Directiva 98/58/CE del Consejo, de 20 de julio de 1998, relativa a la protección de los animales en las explotaciones ganaderas].

* La multa coercitiva regulada en el artículo 25.1 tendrá que tener siempre una cuantía y no solo "en su caso".

* El proyecto no establece plazos de prescripción ni de las infracciones ni de las sanciones. Deberían introducirse aunque resulta simplemente más acertado, para evitar multiplicación de regímenes de prescripción, pero aumentando simultáneamente la seguridad jurídica, señalar en el anteproyecto que la prescripción de infracciones y sanciones se regirá por lo establecido en el artículo 132 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

* No se prevén en el proyecto medidas de divulgación o sensibilización, formación, educación, etc., acerca del bienestar animal cuando, tratándose de una cuestión cultural ello sería muy conveniente. Existiendo además el precedente muy desarrollado del asesoramiento para esta materia en la condicionalidad de las ayudas directas de la PAC, no se trata de algo nuevo. Convendría, pues, añadir un artículo o título (una disposición adicional o final, quizá, para no desajustar la estructura del texto) que obligase a las Administraciones públicas competentes a poner en marcha estrategias, planes, medidas en este sentido.

* Podría considerarse la conveniencia de señalar un periodo de "vacatio legis", o no señalar nada a este respecto, operando así el régimen ordinario de veinte días naturales a contar de la publicación oficial, por tratarse de una norma esencialmente sancionadora.

* La disposición final primera debe plasmar expresamente la mención de todos los títulos competenciales en el sentido señalado en el apartado II.A.2 de este dictamen, sin perjuicio de que, aunque no es estrictamente necesario, podría examinarse la conveniencia o no de añadir una cláusula que señale que lo dispuesto en la presente ley tendrá en cualquier caso carácter de derecho supletorio cuando el Estatuto de Autonomía atribuya competencias exclusivas en la materia a las Comunidades Autónomas, cláusula que podría evitar que la cuestión se plantease en términos de conflicto con Comunidades Autónomas con Estatutos con lenguaje singular y que garantizaría en cualquier caso que España cumple con las obligaciones internacionales y supranacionales conforme a lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución.

* La disposición final tercera debería decir "en el ámbito de competencias del Estado" al habilitar la potestad reglamentaria del Gobierno.

III

CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se contienen en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros el anteproyecto de Ley sometido a consulta para su posterior remisión a las Cortes Generales como proyecto de Ley."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. PRIVATE

Madrid, 23 de noviembre de 2006

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.