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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de abril de 2003, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 24 de marzo de 2003 (registro de entrada 25 de marzo), el Consejo de Estado ha examinado el expediente, remitido con carácter urgente, relativo al "Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Programa Anual 2003 del Plan Estadístico Nacional 2001-2004".

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto.

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia al artículo 8.2 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que establece que el Gobierno aprobará por Real Decreto el Programa anual conteniendo las actuaciones que hayan de desarrollarse en ejecución del Plan Estadístico Nacional; y al artículo 5 del Real Decreto 1126/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Plan Estadístico Nacional 2001-2004, que prevé la especificación, para cada operación estadística, de los trabajos concretos que se vayan a realizar en el año y las previsiones que, a efectos de su realización, hayan de incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado.

Por otra parte, señala el preámbulo que el Real Decreto incorpora al derecho español la Directiva 2001/109/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 2001, sobre las encuestas estadísticas que han de efectuar los Estados miembros para determinar el potencial de producción de las plantaciones de determinadas especies de árboles frutales.

La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por cuatro artículos, dos disposiciones adicionales y una disposición final, además de cuatro anexos:

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El artículo 1 establece que "se aprueba el Programa anual 2003 de desarrollo del Plan Estadístico Nacional 2001-2004 que se incluye en los anexos de este Real Decreto". -

El artículo 2 se refiere al contenido del Programa anual 2003 y del anexo I: el Programa anual contiene las estadísticas para fines estatales que han de llevarse a cabo en 2003 por los servicios de la Administración General del Estado o cualesquiera otras entidades dependientes de la misma; y el anexo I contiene la relación de esas estadísticas. -

El artículo 3 se refiere al contenido de los anexos II, III y IV. El anexo II facilita, para cada una de las estadísticas incluidas en el Programa anual 2003, los organismos que intervienen en su elaboración, los trabajos concretos a realizar durante el año y la estimación de los créditos presupuestarios necesarios para su financiación y que, a tal efecto, deben tener ser tenidos en cuenta en los Presupuestos Generales del Estado. El anexo III contiene las Previsiones presupuestarias necesarias para la ejecución de las estadísticas. El anexo IV incluye información complementaria para el seguimiento del Plan Estadístico Nacional 2001-2004. -

El artículo 4 se refiere a la transposición al derecho español de la Directiva 2001/109/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, aprobando la realización de la operación estadística 3008 Encuesta de Base de Plantaciones de Frutales de acuerdo con la citada Directiva, relativa a las encuestas estadísticas que han de efectuar los Estados Miembros para determinar el potencial de producción de las plantaciones de determinadas especies de árboles frutales. -

La disposición adicional primera se refiere al seguimiento del grado de ejecución del Programa anual 2003, que corresponde al Consejo Superior de Estadística, con los informes que le eleve el INE, con conocimiento de la Comisión Interministerial de Estadística. -

La disposición adicional segunda prevé la prórroga de la vigencia del Programa anual 2003, para el supuesto de que el día 1 de enero de 2004 no hubiera entrado en vigor el Programa anual 2004, sin perjuicio de las correspondientes adaptaciones a las dotaciones presupuestarias del ejercicio. -

La disposición final única establece que el Real Decreto entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, y producirá efectos desde el día 1 de enero de 2003.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Constan en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, el dictamen del Consejo Superior de Estadística, y sendos informes de las deliberaciones de la Comisión Interministerial de Estadística y del Comité Interterritorial de Estadística.

El proyecto ha sido remitido a todos los departamentos ministeriales, y constan en el expediente los siguientes escritos de observaciones: Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores (4 de diciembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia (12 de diciembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa (18 de diciembre de 2002); Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos (4 de diciembre de 2002); Secretaría de Estado de Hacienda (12 de diciembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (22 de noviembre de 2002 y 14 de enero de 2003); Ente Público Puertos del Estado (4 de diciembre de 2002 y 3 de marzo de 2003); Secretaría de Estado de Infraestructuras (27 de noviembre de 2002); Oficina Estadística de la Dirección General de Programación Económica, Personal y Servicio del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (27 de noviembre de 2002); Consejo Superior de Deportes (12 de diciembre de 2002); Dirección General del Libro, Archivos y Bibliotecas de la Secretaría de Estado de Cultura (4 de noviembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (14 de noviembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (2 de diciembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de la Presidencia (15 de noviembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas (12 de diciembre de 2002); Secretaría General de Sanidad (10 de enero de 2003); Dirección General de Costas de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas (15 de noviembre de 2002); Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas (21 de noviembre de 2002); Secretaría General de Medio Ambiente (21 de noviembre de 2002); Dirección General de Programación y Control Económico y Presupuestario de la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente (25 de noviembre de 2002); Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (7 de noviembre de 2002); Dirección General de Política de la PYME (7 de noviembre de 2002); Dirección General de Política Económica (18 de noviembre de 2002); Dirección General de Defensa de la Competencia (17 de diciembre de 2002); Dirección General de Desarrollo Industrial e Incentivos Regionales (16 de diciembre de 2002); Dirección General del Tesoro y Política Financiera (17 de diciembre de 2002); Dirección General de Política Comercial (2 de diciembre de 2002); Secretaría General Técnica del Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Las observaciones formuladas en todos estos escritos han sido contestadas por escrito por el Ministerio de Hacienda, siendo, en la mayor parte de los casos, aceptadas por éste y dando lugar a la correspondiente modificación del proyecto de Real Decreto.

El informe de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos de 4 de diciembre de 2002 formuló, por diversas razones, su disconformidad con el proyecto; sin embargo, a la vista de las modificaciones introducidas, con fecha 5 de marzo de 2003, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda ha emitido nuevo informe favorable.

B) Por otra parte, constan en el expediente el texto definitivo del proyecto de Real Decreto y las memorias justificativa y económica.

La memoria económica señala que el proyecto de Real Decreto "cumple las premisas que establece la Ley de la Función Estadística Pública en su artículo 8.2, en lo que se refiere a las previsiones, que a efectos de su realización, deben incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado". Consta esta memoria de tres cuadros:

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En el cuadro I figuran las Previsiones presupuestarias del Programa anual 2003, especificándose los créditos presupuestarios necesarios para la financiación de cada una de las operaciones estadísticas en dicho año, clasificados por capítulos presupuestarios, y el Programa de Inversiones. Esta información se presenta individualizada para el Instituto Nacional de Estadística y para cada uno de los Departamentos Ministeriales. -

En el cuadro II se ofrece un resumen por Ministerios de los créditos presupuestarios necesarios para la financiación de sus operaciones estadísticas en el año 2003. -

En el cuadro III se presenta un resumen por Ministerios del Programa de Inversiones a realizar para mejorar y renovar los medios de todo tipo precisos para el desarrollo de sus operaciones estadísticas durante el año 2003.

Las cifras totales por operaciones estadísticas del cuadro I son las que se han incluido en el Anexo II del Real Decreto, bajo el epígrafe "créditos presupuestarios necesarios para su financiación en el año 2003", para cada operación estadística. Los cuadros II y III son los que se han incluido como Anexo III del Real Decreto.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Programa Anual 2003 del Plan Estadístico Nacional 2001-2004.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por los apartados 2 y 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ("disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales" y "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones"); así como en la disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, de acuerdo con la cual este Consejo de Estado "deberá ser consultado sobre las normas que se dicten en ejecución, cumplimiento y desarrollo del Derecho comunitario europeo, de conformidad y en los términos establecidos en su propia Ley Orgánica".

El dictamen se solicita con carácter urgente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19 de la mencionada Ley Orgánica.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y las memorias que lo acompañan, así como los informes de los diversos órganos administrativos que han participado en su tramitación.

III. Base legal y rango de la norma

El Gobierno es el titular de la potestad reglamentaria en los términos establecidos en el artículo 97 de la Constitución. En el presente caso, es preciso tener en cuenta, además, la habilitación contenida en el artículo 8 de la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que establece lo siguiente:

"1. El Plan Estadístico Nacional, que será aprobado por Real Decreto y tendrá una vigencia de cuatro años, es el principal instrumento ordenador de la actividad estadística de la Administración del Estado y contendrá, al menos, las siguientes especificaciones: (...) 2. El Gobierno elaborará un Programa anual, que será aprobado por Real Decreto, conteniendo las actuaciones que hayan de desarrollarse en ejecución del Plan Estadístico Nacional y las previsiones que, a tal efecto, hayan de incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado. 3. Asimismo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7.1, el Gobierno podrá aprobar por razones de urgencia y mediante Real Decreto la realización de estadísticas no incluidas en el Plan Estadístico Nacional, siempre que cuente con consignación presupuestaria y especifiquen los aspectos esenciales enumerados en el artículo 7.2.".

En ejercicio de esta especial habilitación se dictó el Real Decreto 1126/2000, de 16 de junio, de aprobación del Plan Estadístico Nacional 2001-2004. El presente proyecto de Real Decreto tiene por objeto desarrollar ese Plan mediante el correspondiente Programa Anual, con arreglo a lo establecido en el apartado 2 del artículo 8 antes reproducido. En consecuencia, existe habilitación suficiente y el rango de la norma se considera adecuado.

IV. Observaciones sobre el proyecto de Real Decreto

El Consejo de Estado no formula objeción alguna al proyecto sometido a consulta y considera que su contenido da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Ley 12/1989, de la Función Estadística Pública, conteniendo las actuaciones a desarrollar en 2003 en ejecución del Plan Estadístico Nacional 2001-2004 (aprobado por Real Decreto 1126/2000), así como las previsiones que, a tal efecto, deben incorporarse a los Presupuestos Generales del Estado.

Por tanto, sustantivamente considerado, el proyecto examinado cumple con su cometido de desarrollar el Plan Estadístico Nacional 2001-2004, concretando su contenido para el año 2003. Del contenido del Programa Anual 2003 proyectado destaca, como ha indicado el Consejo Superior de Estadística, la inclusión de las siguientes estadísticas, muchas de ellas debidas a requerimientos de normas comunitarias y otras a las necesidades percibidas en la Administración española para la toma de decisiones: 3125 Otros Indicadores Coyunturales de la Industria; 3126 Fichero Coordinado de Industrias Alimentarias, Agrarias y Forestales; 3182 Comercio Internacional de Servicios; 3654 Encuesta de Condiciones de Vida; 3655 Encuesta Sobre las Personas sin Hogar; 3688 Inventario Nacional de Daños en los Bosques; 3765 Las Retribuciones del Sector Público Estatal; 3766 Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de España; 3811 Contabilidad Nacional de España. Base 2000; 3848 Indicadores de Confianza Empresarial.

Como ya apuntó este Consejo de Estado en su dictamen de 27 de abril de 2000 (expediente 1.515/2000, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprobó el Plan Estadístico Nacional 2001-2004), se tiene presente el importante desarrollo de la Ciencia Estadística que, a ritmo acelerado, se viene produciendo, y su creciente estimación como elemento fundamental en el quehacer de la función pública y en la adopción de las decisiones de gobierno. Aspectos estos cuyo enjuiciamiento, en lo que respecta a la valoración técnica del Programa que se examina, ha de deferir el Consejo de Estado a los órganos a cuyo cargo ha estado su elaboración y la garantía de fiabilidad de sus datos y conclusiones.

Por otra parte, debe ser advertida la demora conque se ha dado cumplimiento al mandato legal de aprobación de un Programa anual en desarrollo del Plan Estadístico Nacional cuatrienal. El proyecto, que contiene el Programa Anual 2003, se presenta con tres meses de retraso en relación con el período temporal para el que está señalada su vigencia. Esta demora debe ser advertida, como ya se hizo en el dictamen de 1 de octubre de 1998 (expediente 2.706/98), relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprobaba el Plan Estadístico Nacional 1997-2000, encareciéndose que "en lo sucesivo se dé observancia a la Ley que, ..., ha sujetado la elaboración de los Planes Estadísticos Nacionales a una cadencia temporal determinada para el cumplimiento de la finalidad programadora de la actividad pública que persiguen y que, por su propia naturaleza, ha de anteceder a su ejecución, pues es obvia la falta de sentido de una programación dictada para un período de tiempo ya fenecido".

El proyecto, sin embargo, ante la experiencia del desajuste que se ha producido en diversas ocasiones entre la publicación de los Planes y Programas de Estadística (por ejemplo, el de este año 2003) y el período de vigencia para el que fueron dictados, incluye en la disposición adicional segunda una previsión de que, en el supuesto de que el día 1 de enero de 2004 no hubiere entrado en vigor el Programa anual 2004, se considerará automáticamente prorrogada la vigencia del Programa 2003, si bien adaptándose a las dotaciones presupuestarias del ejercicio. Se trata de una previsión correcta, en cuanto trata de evitar que se produzca un vacío normativo, pero debe intentarse, en la medida de lo posible, que no sea necesaria la aplicación de esta prórroga.

Para finalizar, puede realizarse una observación puntual, referida a la redacción de la fórmula promulgatoria del Real Decreto, en la que debe hacerse referencia al dictamen de este Consejo de Estado, en la forma prevista en el artículo 2.6 de su Ley Orgánica.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Programa Anual 2003 del Plan Estadístico Nacional 2001-2004."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de abril de 2003

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE SEGUNDO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE ECONOMÍA.