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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2002, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En atención a la comunicación de V.E., recibida el día 11 de febrero de 2002, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la aprobación de un pliego de cláusulas generales para la contratación de la gestión de servicios públicos por el Ayuntamiento de Jaraíz de la Vera (Cáceres).

Resulta de antecedentes:

1. Mediante oficio de 17 de diciembre de 2001, el Alcalde de Jaraíz de la Vera se dirige a la Consejería de Presidencia de la Junta de Extremadura manifestando que la Corporación ha iniciado expediente de aprobación de un pliego de cláusulas generales para la contratación de la gestión de servicios públicos, y que siendo preceptivo el dictamen del Consejo de Estado sea solicitado a través del Presidente de la Junta.

2. Integra el expediente, junto con dicho oficio, el pliego propuesto de condiciones generales, con cuarenta y cuatro cláusulas.

En tal estado, se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, al amparo de lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio).

A la vista de tales antecedentes, procede hacer las siguientes consideraciones:

I. La consulta del Consejo de Estado

En el presente caso se solicita a los efectos del artículo 48.3 de la Ley de Contratos (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), al ser preceptivo el dictamen del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, o del Consejo de Estado caso de no existir aquél, para la aprobación de los pliegos de cláusulas administrativas generales de contratación.

Como en otros supuestos en que es preceptiva la consulta del Consejo de Estado por parte de las entidades locales se observa un error en el correcto entendimiento de la misma. Cuando el legislador impone con carácter preceptivo el dictamen del Consejo de Estado está regulando una fase del procedimiento administrativo, la final del mismo. En modo alguno dispone ni configura ese dictamen como un acto de autorización previo para iniciar el procedimiento administrativo. En este caso (como ha sucedido en otros), el Ayuntamiento considera que habiendo iniciado el expediente de aprobación del referido pliego de cláusulas administrativas generales debe solicitar previamente dictamen del Consejo de Estado. No es así.

El dictamen del Consejo de Estado es un requisito legal cuya falta vicia de nulidad absoluta el acto administrativo, y tiene una doble naturaleza procedimental. En primer lugar es un informe (como los contemplados por el artículo 82 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). En segundo lugar es un informe final (artículo 2.4 de su Ley Orgánica). Ello supone que se inserta en el procedimiento una vez concluido, tras el trámite de audiencia y la propuesta de resolución, y previamente sólo a la adopción de la resolución que termine el procedimiento. No puede, así, solicitarse antes, ni tampoco cabe hacerlo previamente al inicio del procedimiento.

Por ello, la consulta no ha sido correctamente planteada, ya que el procedimiento administrativo a que se refiere no se ha seguido. La Comunidad Autónoma, al transmitir la petición de consulta al Consejo de Estado a través de su Presidente, puede verificar el estado procedimental en que se encuentra el expediente a que viene referida y devolverlo a la entidad local para su correcta y completa tramitación. Tal y como ha sido remitido al Consejo de Estado el expediente está incompleto, autorizando el artículo 18 de su Ley Orgánica a devolverlo para ser completado previamente a la emisión de la consulta preceptiva. Sin embargo, en este caso, se trata por la entidad local de ejercer una potestad administrativa, de aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales, de que carece. Ello aconseja la emisión del presente dictamen, a fin de que tanto por parte de dicha entidad local como por la Comunidad Autónoma, se tenga presente la situación normativa actual al respecto.

II. La competencia para aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales.

La aprobación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995 de 18 de mayo, supuso, con la innovación de su artículo 49.3 (cuyo tenor fue mantenido tras la reforma operada por la Ley 48/1998 de 30 de diciembre, y es actualmente el artículo 48.3 de la Ley cuyo texto refundido es aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio), la atribución de una potestad administrativa específica a las entidades locales para aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales.

Sin embargo, el ejercicio de esa potestad requiere una previa definición normativa, al corresponder a la legislación de las Comunidades Autónomas con competencia en esta materia el reconocimiento de dicha potestad respecto de las entidades locales. Así lo vino manteniendo el Consejo de Estado en diversas consultas planteadas respecto de la aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales por entidades locales: dictámenes 2.216/95 y 2.701/95, de 16 de noviembre y 7 de diciembre de 1995 (respecto de Galicia, antes de tener aprobada su Ley de Administración Local 5/1997, de 22 de julio), 606/96, de 14 de marzo de 1996 (respecto de Castilla La Mancha), o 3.202/95, de 14 de marzo de 1996 (respecto de la Comunidad Valenciana). Siendo igual el tenor del precepto en cuestión, la doctrina debe ser mantenida.

En efecto, la regulación propia de contratación local prevé la potestad de aprobar el pliego de cláusulas económico administrativas (artículo 113.1ª, párrafo 2 in fine del texto refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril), exigiendo una fase de información pública en el procedimiento que no será necesaria si previamente se han aprobado pliegos generales (artículo 122.1). Pero en dicha regulación no se atribuye esa potestad de aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales.

Ha de tenerse en cuenta que dichos pliegos, de cláusulas administrativas generales, tienen una naturaleza normativa, al suponer un límite a la autonomía de la voluntad en la contratación pública (artículo 4 de la Ley de Contratos) y vincular a los pliegos de cláusulas administrativas particulares (artículo 50 de la Ley de Contratos). Como se decía en el dictamen 2.701/95, "el contenido material de los pliegos es efectivamente un desarrollo de la regulación legal de contratos, ya que deben definir el objeto de los contratos análogos, expresando su contenido (derechos y deberes de las partes), y, en definitiva, describiendo el tipo contractual que delimita la autonomía de la voluntad. Son, tales pliegos, pues, materialmente, ejecución de la Ley de contratos. El principio de autonomía de la voluntad no tiene igual alcance en el Derecho Privado que en el Derecho Público, ya que en éste la definición legal del tipo contractual no se limita a la causa genérica del contrato, sino que alcanza, igualmente, el fin y objeto del mismo, para cuyo logro y satisfacción deberá comprenderse la serie de derechos y obligaciones de las partes y prerrogativas de las Administraciones Públicas. Por esta razón, a la descripción básica legal del contrato se puede añadir una mejor configuración del tipo contractual que corresponde a los pliegos de cláusulas generales, siendo éstos de carácter normativo", requiriendo su aprobación el ejercicio de una propia y específica potestad normativa.

Por ello, el inciso, "en su caso", del artículo 48.3 de la Ley de Contratos, norma que es de aplicación general en las Comunidades Autónomas en los términos de su disposición final primera (en defecto de regulación específica), supone que corresponde a la Comunidad Autónoma la previsión (y, en su caso, la modulación) de reconocimiento y ejercicio de esta potestad a las entidades locales (para la aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales). Distinto es el caso de aprobación de pliegos TIPO (que ya autorizaba el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953) que ahora autoriza el artículo 49.3 de la Ley de Contratos (incluyendo esa competencia entre las del órgano de contratación).

Así pues, de conformidad con el artículo 48.3 de la Ley de Contratos, el órgano de contratación no tiene competencia para aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales si la regulación normativa propia de la Comunidad Autónoma no se la reconoce. Así ha venido entendiéndose en la práctica seguida hasta el momento. La Ley foral de Administración Local de Navarra 6/1990, de 2 de julio, en su artículo 228.1 atribuye expresamente a las entidades locales esta potestad de aprobar pliegos de condiciones generales; asimismo el artículo 269 de la Ley Municipal de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, regula detalladamente la misma (su contenido, y procedimiento de aprobación), dándoles el rango de Ordenanzas Locales (que según el artículo 256.2.b de la misma Ley son fuente del contrato administrativo); por último, el artículo 317 de la Ley de Administración Local de Galicia 5/1997, de 22 de julio, reconoce esa potestad igualmente para sus entidades locales (disponiendo el contenido del pliego de cláusulas administrativas generales). Esta regulación específica falta en Extremadura. Por ello, en su defecto, ha de concluirse que las entidades locales no pueden aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º. Que en ausencia de una regulación propia de la Comunidad Autónoma, las entidades locales de Extremadura no pueden aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales de contratación.

2º. Que procede el archivo del expediente iniciado por el Ayuntamiento de Jaraíz de la Vera para aprobar el pliego de cláusulas administrativas generales para la contratación de la gestión de servicios públicos, sin perjuicio de aprobar en su caso un modelo tipo de pliegos de condiciones particulares de aplicación general a contratos de igual naturaleza."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de abril de 2002

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.