Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de junio de 1997, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de la Orden de V.E. de 24 de abril de 1997 (registro de entrada del día 30 de abril), ha examinado el expediente relativo a la adecuación al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Canarias de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997.

Resulta de antecedentes.

Primero.- En el Boletín Oficial de Canarias de 30 de diciembre de 1996, fue publicada la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997. Consta de un preámbulo, 51 artículos, 26 disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y dos disposiciones finales.

Segundo.- Según certificado del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro de la Presidencia, el Consejo de Ministros aprobó el 21 de marzo de 1997 un acuerdo por el que se solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad para la impugnación del artículo 51 y de la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, del Parlamento de Canarias, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, con expresa invocación del apartado 2 del citado artículo 161 y de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de dicha Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, a fin de que se produzca la suspensión del precepto de la Ley objeto del recurso.

El Presidente del Gobierno dispuso la interposición del recurso de inconstitucionalidad y el Gobierno acordó dar traslado al Director General del Servicio Jurídico del Estado para que, por dicho Servicio ante el Tribunal Constitucional, se interponga la correspondiente demanda.

Tercero.- Figuran en el expediente los siguientes informes:

1) Informe de la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad y Consumo de 6 de febrero de 1997, en el que señala que, en el artículo 51 de la Ley 5/1996, la Comunidad Autónoma de Canarias se atribuye competencia, sobre selección de los medicamentos a efectos de su financiación pública y sobre la aportación del beneficiario, para decidir si la especialidad farmacéutica prescrita puede ser financiada, así como que el beneficiario abone la diferencia entre el precio de la especialidad prescrita y el precio de referencia. La inclusión o exclusión de medicamentos en la prestación farmacéutica de la Seguridad Social y la participación en el pago a satisfacer por los medicamentos que proporcione el Sistema Nacional de Salud es de competencia plena del Estado, reservando los artículos 94 y 95 de la Ley del Medicamento la potestad reglamentaria al Gobierno.

2) Informe de la Dirección General de la Función Pública de 17 de febrero de 1997. Indica que la disposición adicional vigesimoquinta de la Ley 5/1996 de la Comunidad Autónoma de Canarias establece un supuesto de promoción interna de funcionarios, pertenecientes a los Cuerpos auxiliar y administrativo de la Comunidad Autónoma, a los Cuerpos administrativos y de gestión, respectivamente, mediante la mera superación de un curso selectivo. Dicho artículo no se ajusta a lo dispuesto, con carácter básico, en los artículos 19.1 y 22 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto.

3) Informe del Servicio Jurídico del Ministerio de Sanidad y Consumo de 4 de marzo de 1997, en el que dice que la Comunidad de Canarias ha vulnerado la competencia exclusiva del Estado en materia de régimen económico de la Seguridad Social.

4) Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico y Económico Territorial de 24 de abril de 1997. Expresa que la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 19 de febrero de 1997, propuso la impugnación ante el Tribunal Constitucional de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997. Los motivos que justifican dicha propuesta son los siguientes:

a) El artículo 51, al autorizar al Gobierno de Canarias para que regule, en el ámbito del Servicio Canario de la Salud, la fijación de precios de referencia de las especialidades farmacológicas equivalentes, a efectos de su prescripción por los facultativos del Servicio Canario de la Salud y su financiación pública, contradice las prescripciones contenidas en los artículos 94 y 95 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, dictados al amparo de la competencia que al Estado atribuye el artículo 149.1.1ª de la Constitución, sobre regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles, y el artículo 149.1.17ª, sobre la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas, competencia que queda precisada en el artículo 2, apartado 1, de la Ley del Medicamento.

b) La disposición adicional vigesimoquinta de la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997 vulnera lo dispuesto en los artículos 19 y 22 de la Ley 30/1984.

Cuarto.- Figura en el expediente un certificado del Vicepresidente Primero del Gobierno y Ministro de la Presidencia en el que hace constar que en el Acta del Consejo de Ministros celebrado el 18 de abril de 1997 figura la aprobación de un acuerdo por el que se solicita del Presidente del Gobierno el desistimiento parcial del recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997, en particular por lo que se refiere a la impugnación de la disposición adicional vigesimoquinta de la citada Ley. El 23 de abril de 1997 el Presidente del Gobierno comunica al Director General del Servicio Jurídico del Estado que ha acordado desistir parcialmente del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 5/1996, de 27 de diciembre.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

Se efectúa la consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica de 22 de abril de 1980, del Consejo de Estado.

La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para mantener el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997, que se circunscribe al artículo 51 de dicha Ley, ya que se ha acordado el desistimiento parcial del recurso respecto de la disposición adicional vigesimoquinta.

La propuesta elaborada por la Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas del Ministerio de Administraciones Públicas fundamenta la impugnación de la Ley autonómica en la vulneración del título competencial establecido en el artículo 149.1.1ª y 17ª de la Constitución, que atribuye a la competencia estatal la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles y la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. El Estatuto de Autonomía de Canarias, según la redacción dada por la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, establece en su artículo 32.18 que la Comunidad Autónoma tiene competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de Seguridad Social, excepto su régimen económico.

El artículo objeto de impugnación establece lo siguiente:

"1. El Gobierno de Canarias podrá regular gradualmente y por grupos de medicamentos, en el ámbito del Servicio Canario de la Salud, la fijación de precios de referencia en relación a las especialidades farmacológicas equivalentes, a los efectos previstos en el apartado siguiente.

2. Publicadas esas normas de regulación y en relación a los medicamentos en ellas incluidas, la prescripción por los facultativos del Servicio Canario de la Salud de especialidades farmacéuticas cuyo importe exceda de los precios de referencia fijados por orden departamental requerirá de un informe complementario por el facultativo en el que se justifique, desde el punto de vista terapéutico, la elección de la especialidad prescrita con preferencia al resto de los productos registrados que tengan idéntico principio activo y cuyo importe sea igual o inferior al precio de referencia. Dicho informe deberá ser aprobado por el órgano competente del Servicio Canario de la Salud que, al efecto, se determine por orden departamental, como requisito para la financiación pública de la especialidad prescrita en cuanto al exceso de su importe sobre el precio de referencia.

3. Por el Consejero de Sanidad y Consumo se dictarán las normas precisas para la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo".

La materia objeto del artículo 51 de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, es la fijación de los precios de referencia de las especialidades farmacológicas equivalentes, a los efectos de su prescripción por los facultativos del Servicio Canario de la Salud, y la exigencia, en el caso de que las especialidades farmacéuticas que prescriban superen los precios de referencia, de un informe que deberá ser aprobado por el órgano competente de dicho Servicio, como requisito para la financiación pública de la especialidad prescrita en cuanto al exceso de su importe sobre el precio de referencia.

Los artículos 94 y 95 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, respecto de los cuales el artículo 2 de la misma Ley señala que se han dictado al amparo de los artículos 149.1.1ª y 17ª de la Constitución, que lo dispuesto en los mismos es "competencia exclusiva del Estado" y que "las disposiciones de desarrollo son de competencia estatal", regulan el procedimiento para la financiación pública de las especialidades farmacéuticas y las obligaciones de los pacientes respecto de los medicamentos y productos sanitarios que se financien con cargo a los fondos de la Seguridad Social o con fondos estatales afectos a la Sanidad, correspondiendo al Gobierno la determinación de los supuestos en que la administración de medicamentos y productos sanitarios será gratuita y de aquellos en los que los enfermos habrán de participar en el pago de los medicamentos y productos sanitarios que les proporcione el Sistema Nacional de Salud.

El artículo 94 de la Ley del Medicamento dispone que la Administración del Estado decidirá, en el momento de su autorización y registro, acerca de la inclusión o no de las especialidades farmacéuticas en la prestación farmacéutica de la Seguridad Social, con cargo a fondos de ésta o a fondos estatales afectos a la Sanidad; determina los criterios que habrán de ser tenidos en cuenta y atribuye al Gobierno las exclusiones totales o parciales de grupos, subgrupos, categorías o clases de medicamentos o productos sanitarios, cuya financiación pública no se justifique o no se estime necesaria, y la revisión periódica y actualización de la relación de los medicamentos y productos sanitarios incluidos en la prestación farmacéutica de la Seguridad Social, de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias y la evolución de los criterios de uso racional y de los conocimientos científicos.

También establece el referido artículo que la decisión de exclusión total o parcial o de sometimiento a condiciones especiales de financiación de los medicamentos o productos sanitarios ya incluidos tendrá en cuenta el precio de los similares existentes en el mercado y las orientaciones del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y se tomará previo informe de la Comisión Nacional de Uso Racional de los Medicamentos. El artículo 169.cuatro de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, ha introducido un nuevo apartado 6 en este artículo de la Ley del Medicamento, según el cual el Gobierno, previo informe del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, podrá limitar la financiación pública de medicamentos, estableciendo que, de entre las distintas alternativas bioequivalentes disponibles, sólo serán objeto de financiación con cargo al Sistema Nacional de Salud las especialidades farmacéuticas cuyos precios no superen la cuantía que para cada principio activo se establezca reglamentariamente. Ello no excluirá la posibilidad de que el usuario elija otra especialidad farmacéutica prescrita por el médico que tenga igual composición cualitativa y cuantitativa y de precio más elevado, siempre que, además de efectuar, en su caso, la aportación económica que le corresponda satisfacer de la especialidad farmacéutica financiada por el Sistema, los beneficiarios paguen la diferencia existente entre el precio de ésta y el de la especialidad farmacéutica elegida. Se observa, pues, que corresponde al Estado la competencia sobre la selección de los medicamentos en relación con su financiación pública y la determinación del alcance y de las condiciones en que, en su caso, se producirá dicha financiación, en virtud del artículo 149.1.17ª de la Constitución. Como ha señalado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 124/1989, de 7 de julio (a la que se remite también la Sentencia 16/1996, de 1 de febrero), "el designio perseguido con el acantonamiento del "régimen económico" dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un "régimen público", es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (artículo 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (artículo 149.1.1ª de la Constitución)"; "la mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas". La Constitución, partiendo de la solidaridad interterritorial, "ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estabilidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios". Por ello es competencia exclusiva del Estado la gestión de los recursos económicos y la administración financiera del sistema, en aplicación de los principios de solidaridad financiera y caja única.

Por lo tanto, el artículo 51 de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de Canarias, en la medida en que regula una materia cuya competencia corresponde al Estado, infringe lo establecido en el artículo 149.1.17ª de la Constitución, por lo que se aprecian fundamentos jurídicos suficientes para mantener el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el referido precepto.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para mantener el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 51 de la Ley 5/1996, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 1997."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de junio de 1997

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.