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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de marzo, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En atención a comunicación de V.E. de 5 de febrero de 1996, recibida el día 14 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente incoado por el Ayuntamiento de Miguelturra (Ciudad Real) para la aprobación del pliego general de condiciones para selección de proveedores habituales.

Resulta de antecedentes:

1. En sesión ordinaria de 5 de diciembre de 1995, el Ayuntamiento de Miguelturra en Pleno aprueba el pliego general de condiciones de selección de proveedores habituales, previamente informado por la Comisión de Hacienda. Sin más actuaciones se remite dicho acuerdo, con el pliego, para dictamen del Consejo de Estado conforme al artículo 49.3 de la Ley 13/1995, a través del Presidente de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha. Se acuerda asimismo su exposición al público por plazo de ocho días.

2. El pliego referido consta de nueve cláusulas y dos anexos (que contienen los materiales y productos más frecuentemente utilizados por el Ayuntamiento).

El objeto del pliego es regular la selección de proveedores habituales de determinados suministros para obtener los precios más ventajosos. Se trata de los suministros para mantenimiento y conservación del alumbrado público y de edificios municipales, para las oficinas municipales, productos de limpieza, y materiales de construcción.

Prevé el pliego que el Ayuntamiento remita una previa comunicación en tales áreas a los industriales del gremio de la localidad y de las poblaciones mas próximas, relacionando los productos que detallan los anexos y forma de pago para que los interesados presenten ofertas de precios en plazo de quince días naturales, escogiendo la más ventajosa de las presentadas.

Conforme al pliego la condición de proveedor habitual durará un año prorrogable por otro, y tendrá la condición de exclusiva. Se prevé asimismo la facturación al final del mes para su pago en 30, 60 ó 90 días siguientes. Y se exige al contratista estar dado de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas y al corriente del pago del mismo.

En tal estado, se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, al amparo del artículo 49.3 de la Ley 13/1995, al considerarse que el Ayuntamiento pretende la aprobación del pliego de condiciones generales previsto en tal precepto.

A la vista de tales antecedentes procede hacer las siguientes consideraciones:

I. La consulta planteada se hace al amparo del artículo 49.3 de la Ley 13/1995, por considerarse que se da tal supuesto, y, al no haber entrado en funcionamiento aún el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, creado por la Ley 8/1995, de 21 de diciembre.

El expediente no ha sido tramitado correctamente, ni está completo. La aprobación de un pliego de condiciones generales debe seguir un procedimiento similar al de las Ordenanzas dado su carácter reglamentario (artículos 49 y 70 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local), y la consulta al Consejo de Estado, en su caso, ha de hacerse remitiéndolo completo, pues, caso contrario, procede su devolución para terminar la tramitación y concluirlo (artículos 18 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado y 118 de su Reglamento Orgánico).

Ahora bien, el Consejo de Estado ha examinado supuestos similares en diversas consultas, y ha mantenido que el artículo 49.3 de la Ley 13/1995, por sí y en defecto de una habilitación expresa por la normativa específica aplicable, no confiere la competencia para el ejercicio de la potestad reglamentaria que materialmente supone la aprobación de pliegos de condiciones generales. Dado pues que, en este caso, a la vista de la legislación vigente en Castilla-La Mancha, no se ostenta esta competencia por aquel Ayuntamiento, se emite el presente dictamen aun estando incompleto el expediente.

II. En efecto, el artículo 49.3 de la Ley 13/1995 es una norma de aplicación general en defecto de la específica de la Comunidad Autónoma (disposición final primera, apartado uno, de la Ley 13/1995). Al no existir esa regulación específica (de contratación pública), será aplicable aquel precepto y la regulación estatal vigente.

Como se ha expuesto, la disposición final primera, apartado uno, de la Ley 13/1995 dispone:

"La presente Ley constituye legislación básica sobre contratos administrativos dictada al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución y, en consecuencia, es de aplicación general a todas las Administraciones Públicas comprendidas en el artículo 1, salvo los siguientes artículos o parte de los mismos que serán de aplicación general en defecto de regulación específica dictada por las Comunidades Autónomas...".

Se trata, por lo tanto, de la legislación básica que es competencia del Estado respecto de "contratos y concesiones administrativas", conforme al artículo 149.1.18ª de la Constitución, y cuya competencia, conforme o en desarrollo de tales bases, pueden asumir las Comunidades Autónomas de acuerdo con la Constitución y sus Estatutos de Autonomía.

Así, pues, la normativa específica en defecto de la cual es de aplicación general el artículo 49.3 de la Ley 13/1995 es la propia de las Comunidades Autónomas, en su caso, relativa a la regulación de los "contratos y concesiones administrativas". Esta propia competencia ha sido ejercida, por ejemplo, por Navarra al amparo del artículo 49.d) de la Ley Orgánica 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento de su Régimen Foral, mediante la Ley Foral, de 14 de noviembre de 1986, de Contratos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

Distinta es la normativa específica a que remite el artículo 49.3 de la Ley 13/1995 en los casos en que es de aplicación general por defecto de regulación propia de las Comunidades Autónomas. Se trata, aquí, de la regulación que puede dictarse en ejercicio de la competencia propia en materia de régimen local y, por lo tanto, en cuanto procede, de contratación local, materia cuyo título competencial es asumido por las Comunidades Autónomas conforme a su Estatuto de Autonomía en el marco de la previsión del artículo 148.1.2ª de la Constitución.

En defecto de esta última, será aplicable la regulación estatal relativa al régimen local, y dentro del mismo, la especificidad de la contratación local que autoriza el mismo, que, como se indica, viene constituida por el artículo 88 de la Ley de Bases 7/1985, de Régimen Local (conforme a la disposición adicional novena de la Ley 13/1995), y el Texto Refundido de Régimen Local, aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/1986, de 18 de abril (artículos 111 a 125), en cuanto no se oponga a la Ley de Contratación Pública 13/1995.

Son por lo tanto dos normativas "específicas" diferentes; de un lado, aquélla que puede excluir la aplicación de los preceptos correspondientes de la Ley 13/1995 (en materia de contratación administrativa) y, de otro lado, la que viene remitida al ser aplicable generalmente la Ley 13/1995 conforme a su disposición final primera, en materia de régimen local (y normas específicas de contratación que se mantienen en esta sede).

La aplicación del artículo 49.3 de la Ley 13/1995 en defecto de la específica regulación de las Comunidades Autónomas (en materia de contratación administrativa) remite a ésta (la de régimen local, y contratación local en ella). Toda vez que la única salvedad que la Ley 13/1995 hace de la contratación administrativa local en este punto, es la del artículo 88 de la Ley de Bases 7/1985, derogando el Reglamento particular de 1953, la vigencia de normas específicas actualmente vendrá dada solo por la promulgación de una normativa ad hoc de las Comunidades Autónomas.

Y ésta no habilita al Ayuntamiento para aprobar pliegos de condiciones generales. La Ley 13/1995 contempla tales pliegos como el ejercicio de una propia potestad reglamentaria. Por esta razón la competencia que normalmente ejerce el órgano de contratación, que se extiende a la aprobación de pliegos tipo (artículo 50.3 de la Ley 13/1995) no alcanza a la de pliegos de condiciones generales, que se reserva al órgano supremo de la Administración que ejerce la potestad reglamentaria en el caso de la Administración del Estado, el Consejo de Ministros (artículo 49.1 de la Ley 13/1995).

Dicha Ley, además, prevé la existencia de una normativa específica en materia de contratación local, pues deja en vigor el artículo 88 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local de forma expresa (disposición adicional 9ª de la Ley 13/1995), y el Texto Refundido de Régimen Local de 1986 en cuanto no se oponga a la Ley, pero deroga el bloque normativo anterior de la contratación local constituido por el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953. Así, cuando el artículo 49.3 permite, "en su caso", a las entidades que integran la Administración Local, aprobar los pliegos de condiciones generales lo hace "de acuerdo con su normativa específica", y ésta, en la actualidad, solo es la propia Ley 13/1995 cuando no existe la de la Comunidad Autónoma (en materia de régimen local y contratación), cual es el caso. Otras Comunidades Autónomas, por el contrario, han ejercido esta competencia, como Cataluña y Navarra (éstas, además, también en materia de contratos) y, en ambos casos, se contempla expresamente esta competencia de las Corporaciones Locales, de aprobar pliegos de condiciones generales, en forma de Ordenanza (artículos 269 de la Ley municipal de 1987 de Cataluña, y 228 de la Ley Foral 6/1990 de Administración Local de Navarra). No sucede así en Castilla-La Mancha ya que su Ley, de 14 de marzo de 1991, de Entidades Locales nada prevé al respecto y la normativa vigente no permite ejercer tal competencia.

Por ello, en la situación actual, se carece de esta competencia y no procede aprobar tal pliego de condiciones generales.

III. Por otro lado, al examinar el pliego consultado se observa que su objeto es, para determinados suministros, seguir el procedimiento negociado para adjudicar en exclusiva la contratación de suministros durante un año prorrogable por otro, con lo que se pretende modular el alcance del artículo 183 de la Ley 13/1995.

Y ello toda vez que, efectivamente, sean suministro algunos de los contratos a que se refiere el pliego, ya que la Ley tan solo da esa calificación a los contratos en que el suministro es prestación accesoria en el caso de los equipos informáticos para su mantenimiento tras la adquisición o arrendamiento (artículo 173.3), y por el contrario dentro de los contratos del artículo 207 de la Ley 13/1995 (sujetos a régimen jurídico distinto) figuran algunos que son propiamente arrendamiento de obra con suministro de materiales como los de mantenimiento y reparación (artículo 207.1), limpieza de edificios (artículo 207.14), saneamiento y alcantarillado (artículo 207.16), y que parecen son también objeto del pliego consultado.

La finalidad que persigue el Ayuntamiento parece ser la de, en los casos en que procede utilizar el procedimiento negociado, regular la actuación típicamente administrativa, objetivo que es correcto, y deseable. Ahora bien no se puede alcanzar ese objetivo ni mediante el ejercicio de una competencia de la que se carece (la de aprobación de los pliegos de condiciones generales), ni llevándolo a un ámbito que no le es propio, al margen de la Ley, puesto que no es posible limitar la regulación del suministro en la Ley 13/1995, ni tampoco los contratistas que pueden acceder al mismo (sólo los de la localidad propia y próximas, por lo que se exige acreditar el pago del Impuesto sobre Actividades Económicas). Dentro del respeto a la Ley 13/1995, y en el ámbito en que la misma permite al Ayuntamiento utilizar el procedimiento negociado (sin publicidad), puede perfectamente utilizarse el poder de Ordenanza de la Corporación Local para automilitar el ejercicio de su competencia, pero no en la manera pretendida.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que el Ayuntamiento de Miguelturra (Ciudad Real) carece actualmente de competencia para aprobar el pliego de condiciones generales de contratación consultado."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de marzo de 1996

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA