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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de diciembre de 1995, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En atención a comunicación de V.E. de 2 de octubre de 1.995, recibida el día 14 de noviembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Subasta y Concurso con Procedimiento Abierto y Procedimiento Negociado para la adjudicación de las obras incluidas en los planes de Obras y Servicios y otras Obras Provinciales de la Diputación Provincial de La Coruña.

Resulta de antecedentes:

1. En sesión de 30 de junio de 1995, la Comisión de Gobierno de la Diputación Provincial de La Coruña acuerda la aprobación del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales que han de regir para la contratación mediante subasta con procedimiento abierto, mediante concurso con procedimiento abierto, y mediante procedimiento negociado, de las obras comprendidas en los Planes de Obras y Servicios y en otras obras provinciales.

En dicha sesión se acuerda igualmente proceder a la exposición al público mediante la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de dichos pliegos durante ocho días, entendiéndose definitivamente aprobados si no se producen reclamaciones. No consta en el expediente que se haya llevado a cabo dicha exposición al público.

2. Completa el expediente el texto aprobado de los tres pliegos mencionados.

3. En relación a todos ellos, obra informe favorable de la Sección de Patrimonio y Contratación de la Diputación Provincial de La Coruña. Según se dice en tal informe, una vez derogado el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y entrada en vigor la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, procede adaptar el pliego de cláusulas administrativas a la nueva Ley, para lo que se redactan los pliegos de cláusulas administrativas generales que se consultan. Se añade que es competente para su aprobación la Comisión de Gobierno de la Diputación dado el acuerdo de delegación del Pleno, de 24 de julio de 1991, y conforme al artículo 71 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, aun cuando el artículo 70.24 de dicho Reglamento prevea como competente al Pleno de la Corporación.

En tal estado se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado al amparo del artículo 49.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

A la vista de tales antecedentes procede hacer las siguientes consideraciones:

1. Tal y como resulta de antecedentes, la Diputación Provincial de La Coruña somete a consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, por conducto del Presidente de la Comunidad Autónoma, los pliegos de condiciones administrativas generales que se indican.

A juicio de la Diputación Provincial consultante, la intervención del Consejo de Estado viene exigida, al no existir órgano consultivo equivalente en la Comunidad Autónoma de Galicia, por el artículo 49.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas:

"En los mismos términos, las Comunidades Autónomas y las entidades que integran la Administración Local aprobarán, en su caso, los pliegos de cláusulas administrativas generales, de acuerdo con sus normas específicas, siendo, asimismo, preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, si lo hubiera".

El Consejo de Estado ha tenido ocasión de examinar una cuestión similar en el expediente número 2.216/95, también de la Junta de Galicia, concluyendo que el artículo 49.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicos no constituye habilitación suficiente para que las Corporaciones Locales ejerzan la potestad aprobatoria de pliegos de cláusulas administrativas generales. Sin embargo dicha consulta venía referida a un municipio, y puede revestir matices distintos la correspondiente a una Diputación Provincial, por lo que se examina seguidamente dicha cuestión.

2. En todo caso y previamente, debe señalarse que el expediente que se remite al Consejo de Estado para consulta no está completo. En aquellos casos en que las Diputaciones Provinciales ostenten la competencia para aprobar estos pliegos de cláusulas administrativas generales deberá seguirse el procedimiento que establezca la Ley, y con carácter general es necesario:

- Seguir una tramitación similar a la que se establece respecto de las Ordenanzas locales.

- Completar los pliegos con una memoria en la que se justifique su necesidad y conveniencia.

- Incorporar al expediente el informe del Secretario de la Corporación.

- Someter los pliegos aprobados a información pública para resolver posteriormente las reclamaciones que hubiere.

No hay constancia en el expediente de que se haya seguido dicha tramitación. Por lo tanto procedería, conforme al artículo 18 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado su devolución para que fuere completado. Sin embargo, dado que dicho expediente presupone la competencia de la Diputación Provincial para la aprobación de tales pliegos, procede evacuar la consulta en este momento, al estimar este Alto Cuerpo que la Diputación Provincial carece de competencias para esa aprobación.

Probablemente la Diputación Provincial perseguía simplemente la aprobación de unos pliegos tipo de general aplicación, como le autoriza el artículo 50.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (atribuyendo la competencia al órgano de contratación), para lo que no es preciso el dictamen del Consejo de Estado. Así lo parece a la vista del contenido de los pliegos que se remiten para consulta, que no es propiamente el que corresponde a los pliegos de condiciones generales.

3. En primer lugar ha de tenerse en cuenta que la Ley 13/1995 de Contratación Pública mantiene subsistente la regulación específica de contratación local, el artículo 88 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985. Así resulta de la Disposición Adicional Novena de la Ley 13/1995. En consecuencia, y pese a que la Ley 13/1995 se aplica a la contratación local (artículos 1.1 y 1.2.c), la propia Ley preserva la existencia de una regulación específica en esta materia. La Disposición Derogatoria de la Ley 13/1995 se limita, en cuanto se refiere a la contratación local, a derogar enteramente el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953, manteniendo por el contrario expresamente la vigencia del artículo 88 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, cuya función es la de habilitar la regulación específica de contratación local (como la tuviera anteriormente la Base Cuarenta y Seis, apartado dos de la Ley de Bases, de 30 de noviembre de 1975).

Así pues, en la contratación local concurren dos bloques normativos diferenciados. En primer lugar ha de considerarse el propio de régimen local, puesto que de acuerdo con la Ley de Bases 7/1985, está vigente una específica regulación de la contratación local, contenida en el Texto Refundido de Régimen Local y, en el ámbito de sus competencias, en las normas que en su caso dicten las Comunidades Autónomas. De éstas, se ha ejercido dicha competencia, entre otras, por parte de Navarra (ley foral 6/1990, de 2 de julio de la Administración local de Navarra, título VII) y de Cataluña (ley del Parlamento de la Generalidad de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, municipal, título XIX).

La previsión del artículo 49.3 de la Ley 13/1995 no tiene el carácter de norma básica. Será, pues, de general aplicación en defecto de una norma específica de las Comunidades Autónomas. En esta materia (pliegos de cláusulas administrativas generales), tan sólo se han dictado por las Comunidades Autónomas las normas antes indicadas, conteniéndose una previsión específica en el artículo 228.1 de la Ley foral 6/1990 de Navarra, y en el artículo 269 de la Ley municipal de Cataluña 8/1987 (que asimila tales pliegos a las Ordenanzas locales, que son fuente del contrato administrativo conforme a su artículo 256.2.b), a la que es de aplicación supletoria, según la propia Ley, la regulación que en su caso se dicte en Cataluña en materia de contratación pública (competencia que tampoco se ha ejercido por esta Comunidad Autónoma, y sí, al contrario, por parte de Navarra).

En la Comunidad Autónoma de Galicia no hay una regulación específica y propia en materia de contratación pública, ni de régimen local (en esta materia tan sólo ha de tenerse en cuenta la Ley 8/1989 de 15 de junio, de Galicia, de delimitación y coordinación de las competencias de las Diputaciones Provinciales de Galicia), relativa a los pliegos de cláusulas administrativas generales. Así pues, siendo de aplicación general en defecto de tales normas el artículo 49.3 de la Ley 13/1995, habrá de estarse, en principio, al mismo para determinar la posible competencia de la Diputación Provincial para aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales.

4. Como ha mantenido el Consejo de Estado, el artículo 49.3 de la Ley 13/1995, por sí solo, no atribuye a las Corporaciones Locales la competencia para dictar esos pliegos. Este precepto contiene dos cautelas al contemplar esa posible aprobación de tales pliegos:

- La primera, porque la aprobación tiene lugar "en su caso".

- La segunda, porque se habilita tal aprobación de acuerdo con "sus normas específicas".

Es decir, la Corporación Local ostentará la competencia para la aprobación de tales pliegos en la medida que sus normas específicas así lo prevean, y en consecuencia le atribuyan dicha competencia. En principio y por la sola regulación de régimen local vigente, las Corporaciones Locales no tienen atribuida esa competencia, que además supone el ejercicio de una propia potestad reglamentaria en materia de contratación administrativa, como luego se indica.

En efecto, no cabe entender que entre la competencia de todo órgano de contratación quede comprendida la de aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales. No es así porque, en materia de régimen local, la previsión existente (articulo 113, regla 1ª, párrafo segundo in fine del Texto Refundido de Régimen Local) es la de que tal competencia, del órgano de contratación, comprende la de aprobar el pliego de cláusulas administrativas particulares, figurando las generales en su caso como límite a éstas (articulo 122.1 párrafo final del mismo Texto Refundido).

A dicha competencia se añade la de aprobar los modelos tipo de pliegos de condiciones particulares por el artículo 50.3 de la Ley 13/1995 de Contratación Pública, competencia que por su parte atribuía también a las Corporaciones Locales el artículo 22.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953, ahora derogado. Que dicha Ley de Contratación Pública no entiende que el órgano de contratación tenga competencia para la aprobación de los pliegos de cláusulas generales resulta de la atribución que hace de la misma no al órgano de contratación, sino al Consejo de Ministros en todo caso (articulo 49.1 de la ley 13/1995), en el ámbito de la Administración del Estado.

Por otro lado la naturaleza de los pliegos de cláusulas generales es propiamente normativa, por lo que la competencia para su aprobación viene atribuida al órgano que puede ejercer la potestad reglamentaria. En la Administración Local, dicha potestad, en los términos del artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, puede ejercerse en el ámbito de las competencias propias; si no se atribuye esa competencia por una norma específica se carecerá de la misma.

Tales pliegos tienen naturaleza normativa, por cuanto, de un lado, su contenido es desarrollo y ejecución de la regulación legal de contratos públicos, y porque, de otro lado, vienen establecidos como limite a la autonomía de la voluntad de las Administraciones Públicas en la contratación administrativa.

El contenido material de los pliegos es efectivamente (tal y como venía dispuesto por los artículos 36 y 37 del Reglamento de Contratación del Estado, y el artículo 23 y 24 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953) un desarrollo de la regulación legal de contratos, ya que deben definir el objeto de los contratos análogos, expresando su contenido (derechos y obligaciones de las partes), y en definitiva describiendo el tipo contractual que delimita la autonomía de la voluntad (artículo 4 de la Ley 13/1995). Son, tales pliegos, pues, materialmente, ejecución de la Ley de Contratos. El principio de autonomía de la voluntad no tiene igual alcance en el Derecho Privado (artículo 1.255 del Código Civil) que en el Derecho Público (artículo 4 de la Ley 13/1995 de Contratación Pública), ya que en éste la definición legal del tipo contractual no se limita a la causa genérica del contrato, sino que alcanza, igualmente, el fin y objeto del mismo, para cuyo logro y satisfacción deberá comprenderse la serie de derechos y obligaciones de las partes, y prerrogativas de las Administraciones Públicas. Por esta razón, a la descripción básica legal del contrato se puede añadir una mejor configuración del tipo contractual que corresponde a los pliegos de cláusulas generales, siendo éstos de carácter normativo y requiriendo su aprobación el ejercicio de una propia potestad reglamentaria.

Así pues, la regulación vigente, careciendo la Comunidad Autónoma de Galicia de normas específicas (de régimen local y contratación), no ampara una posible competencia de las Diputaciones Provinciales para aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales.

5. Resta por examinar si la regulación sectorial atribuye esa competencia a las Diputaciones Provinciales. En este sentido ha de tenerse en cuenta que tales pliegos se corresponden a la competencia de la Diputación para la ejecución de obras y servicios provinciales.

En esta materia, la previsión específica de condiciones generales se corresponde únicamente a las que puede aprobar la Administración del Estado. En efecto, y para las obras ejecutadas mediante contrata, en los términos del artículo 61 del Reglamento de Obras Públicas, de 6 de julio de 1877, la remisión al capítulo I del Reglamento, y a su artículo 17, no autoriza a entender que las Diputaciones Provinciales puedan aprobar pliegos de condiciones generales, ya que dicho precepto, artículo 17 del Reglamento, sólo las contempla en el caso de que las apruebe el Ministerio de Fomento. No hay, pues, tampoco, una habilitación a las Diputaciones Provinciales, en la regulación sectorial de obras públicas.

Consiguientemente la Diputación Provincial carece, al no tenerla atribuida por una norma legal específica, de la competencia para aprobar pliegos de cláusulas generales, es decir aquellos pliegos que definen el contenido y objeto de contratos de naturaleza análoga. Si la tiene, en cambio, para la aprobación de modelos tipo de pliegos de condiciones particulares (articulo 50.3 de la Ley 13/1995). Podrá en su caso la legislación que en su día apruebe la Comunidad Autónoma en esta materia (de régimen local y de contratación), contener una previsión idónea al respecto, como han hecho Navarra y Cataluña; entretanto y de acuerdo con la vigente legislación estatal, no se ostenta dicha competencia por la Diputación Provincial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que no procede la aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales por la Diputación Provincial de La Coruña."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de diciembre de 1995.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE GALICIA.-