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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 20 de octubre de 1995, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la modificación del contrato de ejecución de la obra "Sevilla/Morón/Reparación de hangar de revisiones y anexos/Base Aérea de Morón".

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El 23 de agosto de 1993 se adjudicó definitivamente a la empresa ...... el contrato de ejecución de las obras "Sevilla/Morón/Reparación general hangar de revisiones y anexos/B.A. de Morón", por un importe de 144.900.000 pesetas, que representaba una baja del 34 por 100 sobre el tipo fijado para la licitación. En esta empresa había recaído la adjudicación provisional resultante de una subasta.

Segundo.- El 7 de septiembre de 1993 se firmó el documento administrativo por el que se formalizaba el contrato, en el que constaba que el plazo de ejecución terminaría el 31 de diciembre de 1993.

Tercero.- El 14 de enero de 1994 se concedió una ampliación del plazo hasta el 30 de junio de 1994.

Cuarto.- El 9 de mayo de 1994, el Comandante Ingeniero Aeronáutico Director de la obra solicitó la paralización temporal parcial de la obra, en tanto se redactaba y aprobaba un proyecto modificado. Explicaba este oficial superior que, "al acometer los trabajos de reparación de las puertas del hangar y desmontarse las chapas que cubrían la estructura metálica de las puertas", había podido comprobarse "que los perfiles metálicos presentaban un avanzado estado de corrosión y que gran número de uniones soldadas estaban rotas o en muy mal estado". Agregaba que "algunas ruedas de las puertas" tenían "fisuras importantes" que podían provocar su rotura. A la vista de estas circunstancias, indicaba que se había encargado un estudio a un laboratorio, que había concluido que resultaría conveniente sustituir las puertas, los carriles superiores y los raíles inferiores. Por ello, proponía la redacción de un proyecto modificado donde se incluyeran "las nuevas puertas, guías superiores y raíles inferiores", cuyo presupuesto "no superaría el 20% del presupuesto de ejecución por contrata de la obra".

Quinto.- El General Director de Adquisiciones del Mando de Apoyo Logístico del Ejército del Aire ordenó la suspensión temporal parcial de la obra y la tramitación del expediente de modificación del proyecto, con fecha 30 de mayo de 1994.

Sexto.- El 22 de junio de 1994 se levantó el acta de suspensión temporal parcial de la obra.

Séptimo.- Los días 10 de octubre y 15 de diciembre de 1994, se aprobaron dos presupuestos adicionales por revisiones de precios.

Octavo.- En el mes de enero de 1995 se concluyó la redacción de un proyecto modificado de las obras. En su memoria se hacía referencia a las puertas del hangar y a determinadas "deficiencias y anomalías" que se habían podido observar "durante la realización de los trabajos correspondientes a las instalaciones de electricidad y audiovisuales". El presupuesto de ejecución material se incrementaba con ciertas partidas nuevas, correspondiente a los capítulos de "electricidad", "audiovisuales" y "puertas exteriores hangar" (por importes de 3.559.109, 318.880 y 40.354.241 pesetas, respectivamente), así como con la variación de medición en dos partidas existentes (por un total de 50.282 pesetas adicionales). En conjunto, el presupuesto de ejecución por contrata ascendía a 40.343.110 pesetas. El plazo de terminación de los trabajos se fijaba en veinticuatro días.

Noveno.- El 24 de enero de 1995, la Oficina de Supervisión de Proyectos del Ejército del Aire informó favorablemente el proyecto modificado.

Décimo.- El 17 de febrero de 1995, la Junta Económica de la Dirección de Adquisiciones del Mando Logístico del Ejército del Aire mostró su conformidad con la tramitación del proyecto.

Undécimo.- El 16 de marzo de 1995 se retuvo el crédito necesario para hacer frente al proyecto modificado.

Duodécimo.- Obra en el expediente un escrito, sin fecha, redactado en papel comercial de ...... , en el que ...... , que afirmaba obrar por poder de ...... , prestaba su conformidad con el proyecto modificado.

Decimotercero.- También obra en las actuaciones una "proforma de resolución", relativa a la modificación del contrato.

Decimocuarto.- Los días 28 de abril y 19 de mayo de 1995 se aprobaron otros dos presupuestos adicionales por revisión de precios.

Decimoquinto.- La Asesoría Jurídica General informó favorablemente la modificación del contrato el día 31 de julio de 1995.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso que se remitiera el expediente al Consejo de Estado para dictamen.

El asunto sometido a consulta consiste en una modificación de un contrato de obra que excede del veinte por ciento del precio original, superior a cien millones de pesetas.

En diversas ocasiones ha indicado el Consejo de Estado la necesidad de que los proyectos de obras se elaboren con rigor, de manera que se eviten posteriores reformas. Así, en el dictamen de 10 de febrero de 1994, número 1.508/93, se decía:

"Como viene reiterando este Alto Cuerpo Consultivo, resulta esencial la necesidad de extremar el celo por la Administración contratante a la hora de elaborar o, en su caso, aprobar, los proyectos de obras, de forma que sólo excepcionalmente haya de acudirse a la ulterior modificación objetiva del contrato, pues, de lo contrario, prácticas de esta naturaleza pueden encubrir una verdadera alteración de la voluntad administrativa respecto del tipo de obras que habría de ejecutarse y hasta suponer, en rigor, la existencia de un proyecto nuevo que exigiría un nuevo expediente de contratación".

En análogo sentido se pronunciaron, entre otros muchos, los dictámenes de 26 de septiembre de 1991, número 1.021/91, y de 23 de enero de 1992, número 1.629/91.

Fácilmente se comprende que la introducción de profundas modificaciones en los objetos de los contratos, sin dar lugar a nueva licitación (al adjudicarlos al contratista que ha comenzado ya a ejecutar el proyecto original), puede lesionar los principios de publicidad y concurrencia consagrados por el Legislador (artículo 13 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 y 11.1 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones públicas). Por este motivo, deben reducirse en lo posible las causas técnicas imprevistas que provoquen reformas en las obras en curso, principalmente a través de una concienzuda redacción de los proyectos.

En el asunto consultado se propone la modificación de un contrato cuyo precio era de 144.900.000, para añadir 40.343.110 pesetas más. El cambio obedece, en su mayor parte, a la sustitución de las puertas del hangar a cuya reparación se refería el proyecto primitivo. Aunque parece que el mal estado de la estructura metálica de las puertas y de las ruedas se advirtió al levantar las chapas que las recubrían -tarea que pertenecía al contrato originario-, tal vez una más minuciosa redacción del proyecto hubiese conducido a detectar desde el principio la deficiencia y a prever su subsanación. Con ello se habría sacado a pública licitación un conjunto de trabajos de mayor envergadura, para los que quizás se hubiesen obtenido ofertas más ventajosas para la Administración, en tiempo y en recursos económicos.

En cualquier caso, dado que concurre una causa técnica no prevista en el momento de elaborar el proyecto, cabe aprobar la modificación contractual tramitada. El contratista ha manifestado su conformidad con los precios de las unidades de obra nuevas y en conjunto con el nuevo proyecto. Por ello, la opción de resolver el contrato acarrearía más desventajas al interés público que el modificar el existente, a juicio del Consejo de Estado. Procede, por consiguiente, alterar el contrato primitivo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede aprobarse la modificación del contrato de ejecución de la obra de reparación del hangar de revisiones y anexos de la Base Aérea de Morón, continuando como contratista la empresa adjudicataria de las obras del proyecto original, debiendo reajustarse la fianza y formalizarse el modificado en documento administrativo."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de febrero de 1996

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.