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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de octubre de 1993, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente de resolución del contrato de las obras de "Edificación de 100 viviendas de protección oficial y promoción pública en Ávila", adjudicadas a la empresa constructora ...... , remitido por V.E. el 24 de agosto de 1993 (entrada en este Cuerpo Consultivo el 30 de agosto siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El 2 de septiembre de 1991 la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León adjudicó, mediante subasta, a la empresa constructora ...... , las obras de edificación de 100 viviendas de protección oficial y promoción pública en Ávila por importe de 583.586.152 pesetas. El plazo de ejecución de la obra era de 24 meses.

La adjudicataria constituyó fianza mediante aval por importe de 24.270.583 pesetas.

Segundo.- El 2 de octubre de 1991 se levantó acta de comprobación de replanteo e iniciación de las obras. El 3 de marzo de 1992 se aprobó el programa de trabajo y se fijaron los plazos parciales, estableciéndose el término de la obra el día 3 de octubre de 1993.

Tercero.- El 1 de abril de 1993, los Servicios Territoriales de la Consejería de Fomento realizaron una visita de inspección a las obras, a resultas de la cual se emitió informe en el que consta que las obras habían estado paralizadas desde el mes de octubre de 1992 y que el ritmo de construcción anterior había sido muy lento. Esta situación no se ajustaba al programa de trabajos aprobado en su día, apreciándose una demora en la ejecución de la labor. En concreto, la obra ejecutada era del 22,32% cuando debía ser de más del 65%.

Cuarto.- Realizadas otras inspecciones en días posteriores del mes de abril de 1993, se propuso por los Servicios Territoriales de la Consejería de Fomento a la Dirección General de Vivienda la incoación del expediente de resolución del contrato.

La Dirección General de Vivienda acordó la incoación del expediente de resolución del contrato por cuanto los incumplimientos acreditados de los plazos parciales presumían el incumplimiento final del plazo, y concedió audiencia a la adjudicataria.

Quinto.- El 18 de junio de 1993, el representante legal de ...... , presentó escrito en el que señalaba que "se han detectado posibles variaciones de la obra contratada ... que estamos estudiando, por lo cual solicitamos nos concedan un plazo de quince días para poder finalizar estos estudios".

Sexto.- El Consejero de Fomento de la Junta, previos informes favorables de la Asesoría Jurídica y de la Secretaría General de la Consejería de Fomento, formuló propuesta de resolución en el sentido de que procedía resolver el contrato, con pérdida de la fianza constituida.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.11 de su Ley Orgánica. La cuestión planteada en el expediente se reduce a determinar si procede o no la resolución del contrato que constituye su objeto, con pérdida de la fianza para el contratista por incumplimiento de los plazos parciales que llevan razonablemente a estimar que también incumplirá el término final del contrato.

El problema debe ser examinado a la luz de la vigente legislación de Contratos del Estado. El artículo 45 de su Ley reguladora dispone que, "en el caso de demora en los plazos parciales o en el plazo final de ejecución por causa imputable al contratista, el órgano de contratación podrá acordar la resolución del contrato, previa autorización del Consejo de Ministros si éste hubiere autorizado su celebración, sin otro trámite que la audiencia del adjudicatario y, cuando se formule oposición por parte de éste, el dictamen del Consejo de Estado. En estos casos, el acuerdo de resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o no de la devolución de la fianza constituida y del plazo en que la Administración y el contratista practicarán contradictoriamente las mediciones y toma de datos necesarios para la liquidación del contrato".

A la vista del citado precepto se puede afirmar que la obligación de cumplir los plazos parciales en la ejecución de las obras, cuando éstos estuvieren previstos, no es de índole menor. En efecto, los plazos parciales tienen como función asegurar el ritmo adecuado de realización de la obra, dada la importancia que a dicho ritmo dan determinadas normas del Reglamento General de Contratación del Estado y que responden al interés que tienen las partes en que la obra se ejecute de forma armónica y ordenada. Para la Administración, el ritmo de la obra debe ser el óptimo de tal forma que permita obtener una rentabilidad adecuada para la inversión pública que se realiza. Esta conexión entre la financiación de la obra y su ritmo está consagrada como principio del contrato administrativo en los artículos 12 de la Ley de Contratos del Estado y 30 del Reglamento General de Contratación. En ese sentido, y con base en las disposiciones legales aplicables, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 23 de junio de 1978) ha declarado que "el contratista tiene el deber de asegurar el normal y regular cumplimiento de las prestaciones a su cargo", lo que se satisface con la ejecución de la obra conforme a los plazos parciales establecidos. Por ello, el incumplimiento de los plazos parciales, en cuanto evidencia una quiebra de la normal y regular ejecución de la prestación, se sanciona con la posible resolución del contrato.

En el caso presente, es indudable que existían unos plazos parciales para la ejecución del contrato; que dichos plazos se han incumplido, de tal suerte que sólo se ha realizado una parte de la obra que debería haber sido hecha; que dicho incumplimiento es imputable al contratista pues la causa invocada por el mismo no es óbice ni se juzga bastante para relevarle de responsabilidad, por lo cual este Consejo de Estado estima ajustada a derecho la propuesta de resolución del contrato contenida en el expediente. Además de la terminación anormal del contrato, deberá acordarse la pérdida de la fianza constituida por el contratista, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 160 del Reglamento General de Contratación puesto que el hecho que ha motivado la resolución contractual es sólo imputable a la adjudicataria. Esta queda, por último, constituida en la obligación de indemnizar los posibles daños y perjuicios causados a la Administración, de acuerdo con el artículo 53, párrafo 1º de la Ley de Contratos del Estado, para lo cual ha de instruirse el oportuno expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede:

1º.- La resolución del contrato celebrado en su día con la empresa ...... , para la construcción de 100 viviendas de protección oficial y promoción pública en Ávila, con pérdida de la fianza constituida.

2º.- La recepción y liquidación de las obras que fueren de recibo.

3º.- La instrucción del oportuno expediente para determinar los daños y perjuicios causados a la Administración, compensándose, en su caso, la indemnización por tal concepto con el saldo resultante de la obra liquidada."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de octubre de 1993

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN.-