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Documento BOE-T-1993-18877

Pleno. Sentencia 206/1993, de 22 de junio de 1993. Cuestión de inconstitucionalidad 2.747/1990. En relación con el inciso final del último párrafo del art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Votos particulares.

TEXTO

PREAMBULO:

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luis López Guerra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra, don José Gabaldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Carles Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.747/90 planteada por la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Navarra respecto del inciso final del último párrafo del art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, han sido parte el Fiscal General del Estado y el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, siendo Ponente el Magistrado don Rafael de Mendizábal Allende, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. Antecedentes

1. El 27 de noviembre de 1990 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Presidente de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Navarra, al cual se adjuntaba testimonio del juicio de faltas 5/86, instruido por el Juzgado de Instrucción número 1 de Pamplona, y del rollo de apelación 12/90, tramitado ante dicha Sala, con certificación del Auto de 17 de noviembre de 1990, en el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 921, párrafo 4., en su última parte, de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

El Magistrado-Juez de Instrucción núm. 1 de Pamplona dictó, el 18 de febrero de 1987, Sentencia en el juicio de faltas 5/86 por la que se condenó a don Francisco Hidalgo Lara como autor criminalmente responsable de una falta de imprudencia simple con resultado de muerte a la pena de 15.000 pesetas de multa, con arresto sustitutorio de un día en caso de impago, reprensión privada y costas, así como a que indemnizara a don Juan Antonio Tabares Bravo y doña María Sagrario Tejedor Macías en la cantidad de 10.000.000 de pesetas por la muerte de su hijo, declarando la responsabilidad civil subsidiaria del Estado. El mismo Juzgado de Instrucción dictó, el 26 de octubre de 1989, Auto en ejecución de la anterior Sentencia donde se fijaban los intereses legales devengados por la indemnización señalada a favor del perjudicado y a cargo del condenado en la cantidad de 1.984.246 pesetas, de las cuales subsidiariamente serían a cargo del Estado 362.466 pesetas. Interpuesto recurso de apelación, el apelante solicitó la aplicación del art. 921 de la L.E.C. y que si se estimaran aplicables los arts. 36.2 y 45 de la L.G.P. se planteara cuestión de inconstitucionalidad por infracción de los arts. 14 y 24.1 C.E. En Auto de 30 de junio de 1990, la Sección Segunda de la Audiencia Provincial abrió el plazo de diez días para alegaciones al respecto y una vez presentados los escritos por la parte apelante, el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, la Sala en Auto de 17 de noviembre de 1990 acordó plantear la cuestión de inconstitucionalidad, que circunscribe al inciso final del último párrafo del art. 921 de la L.E.C.: «... salvo las especialidades previstas para la Hacienda pública por la Ley General Presupuestaria.» Aun cuando aquí se produce una remisión a los arts. 36.2 y 45 de la Ley General Presupuestaria, la inconstitucionalidad no debe predicarse, a los efectos de esta cuestión, respecto de ellos directamente considerados, ya que ambos preceptos despliegan su eficacia más allá de la simple ejecución de Sentencias y, por otra parte, la complejidad jurídica en que se mueve la Administración para el gasto público justifican la regulación del art. 45 L.G.P., pero no la referencia al art. 36.2 de la misma Ley.

La Audiencia Provincial entiende que el precepto cuestionado puede vulnerar otros varios preceptos de la Constitución. En primer lugar, el art. 24.1 C.E., que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, y de manera especial el derecho a la ejecución de Sentencias, lo que se produce porque el alcance material de la condena a la Administración queda mermado al satisfacer la Administración un interés judicial inferior, originando una quiebra de la función compensatoria que inspira el art. 921 de la L.E.C. En segundo lugar, el derecho a la igualdad incorporado al art. 14 C.E., que ha de ir unido al anterior, a cuyo efecto es necesario distinguir si la Administración del Estado actúa como ente de Derecho público, sometida al Derecho administrativo, asumiendo una posición de prevalencia frente al ciudadano o si actúa como sujeto de derechos y obligaciones en el ámbito privado, situado a la misma altura que los restantes sujetos y sometida al ordenamiento privado, material y procesal, como ocurre en este caso desde el momento en que el tema en litigio es una indemnización de daños y perjuicios por una falta penal. Sin embargo, el tratamiento de la Administración es privilegiado al no tener que satisfacer el interés legal incrementado en dos puntos establecido para los restantes sujetos, perjudicando en la misma medida al titular de la indemnización cuando el responsable civil subsidiario es la Administración y, además, esta diferencia de trato no se mantiene cuando el sujeto titular de la indemnización es la Administración. Por último, se vulnera también el art. 9.2 de la Constitución, por suponer al sujeto titular de la indemnización la carga de tener que esperar a que el responsable directo mejore de fortuna con un evidente sentido discriminatorio.

2. La Sección Primera de este Tribunal, en providencia de 17 de diciembre de 1990, admitió a trámite la cuestión promovida, dando traslado de ella al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno de la Nación y al Fiscal General del Estado para que pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones, ordenando al mismo tiempo la publicación del planteamiento de la cuestión en el «Boletín Oficial del Estado».

El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito presentado el 9 de enero de 1991, manifestó que no haría uso de las facultades de personarse y formular alegaciones, aunque ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar. A su vez, el Presidente del Senado, en escrito registrado el 14 de enero, se personó en el procedimiento y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

3. El Abogado del Estado, en el escrito de alegaciones registrado el 16 de enero, propugnaba la desestimáción de la cuestión planteada, a cuyo efecto delimita su alcance, ya que el Auto de planteamiento no se refiere a todos los aspectos del régimen especial de la Hacienda pública. No pone en tela de juicio el distinto día inicial establecido para el devengo de los intereses debidos por la Hacienda pública y la duda de inconstitucionalidad se proyecta únicamente sobre el diferente tipo de interés aplicable.

Niega, a este respecto, que ello sea contrario al art. 24.1 de la C.E. Bastaría con destacar que no tratándose «de un precepto de índole estrictamente procesal, sino preferentemente encuadrable dentro de lo sustantivo fiscal o financiero» (STC 14/1986, fundamento jurídico 13), no puede producir, por sí mismo, una lesión del derecho a la tutela judicial efectiva. El derecho fundamental a que se ejecuten las Sentencias es un derecho de prestación y en tal sentido corresponde al legislador establecer las condiciones de su ejercicio, dentro del respeto al contenido esencial. El art. 921 de la L.E.C. persigue una doble finalidad: compensatoria y disuasoria. La primera se satisface con sólo imponer al deudor condenado el pago del interés legal. El incremento del tipo de interés en dos puntos no responde a una finalidad compensatoria sino disuasoria o preventiva. En consecuencia, el pago de intereses por la Hacienda no impide que se alcance la finalidad compensatoria, por lo que no se produce lesión del art. 24.1 C.E.

Tampoco se vulnera el art. 14 C.E. Como ya se ha indicado; el incremento en dos puntos del interés responde a una finalidad disuasoria o preventiva. Se trata de evitar que el deudor condenado deje de pagar porque el costo del retraso le pueda suponer un ahorro respecto el interés en el mercado de dinero; pero este riesgo no existe cuando el deudor es la Hacienda pública que actúa a través de un riguroso procedimiento de ejecución del gasto público. Por otra parte, la asignación equitativa de los recursos públicos, dispuesta por el art. 31.2 C.E., justifica que, una vez reparado el perjuicio causado al particular, se exima a la Hacienda pública del pago de un incremento que sólo persigue una finalidad preventiva del incumplimiento, carente de sentido cuando el deudor condenado es aquélla. Además, las restricciones a que se ve sometido el Estado al administrar sus recursos justifican que no se le impongan cargas excesivamente gravosas. Se trata, en suma, de una finalidad razonable, sin que pueda decirse que el medio empleado para alcanzarla sea desproporcionado respecto de las consecuencias a que llega. Por último, la invocación del art. 9.2 C.E. no introduce nuevos argumentos, limitándose a reiterar los ya expuestos y rebatidos.

4. El Fiscal General del Estado, en escrito que tuvo entrada el 17 de enero, considera inconstitucional y nulo el reenvío que el último párrafo del art. 921 de la L.E.C. hace a las especialidades previstas en la Ley General Presupuestaria en cuanto se refiere al tipo de interés que debe pagar la Hacienda pública, a cuyo efecto delimita el alcance de la cuestión, precisando a este respecto que es inevitable referirse al art. 45 de la L.G.P. donde se contempla a la Hacienda pública como deudora, aun cuando se remita al 36.2 para el tipo de interés. La Audiencia proponente ha considerado infringidos los arts. 24.1, 14 y 9.2 C.E., pero dadas las conexiones entre ellos el Ministerio Fiscal entiende que la cuestión debe centrarse sólo sobre la posible infracción del art. 14.

De las posibles modalidades de desigualdad planteadas en el auto, adquiere relevancia la que compara el trato dado a la Administración deudora cuando no actúa como ente público y el dispensado a las demás personas físicas o jurídicas en atención al diferente tipo de interés que deben satisfacer. Alude a la STC 76/1990 que resolvió la cuestión sobre las diferencias entre el interés de demora percibido por la Administración Tributaria y el interés legal abonado por la misma Administración en los supuestos de devolución de ingresos indebidos, pero se trataba entonces de la Hacienda y los contribuyentes, actuando aquélla como potentior persona. La situación es distinta en el caso que nos ocupa, ya que aquí la Administración no actúa en una situación de privilegio o de prevalencia, sino como responsable civil subsidiario de un hecho delictivo cometido por un funcionario.

La pregunta que debe contestarse es si, actuando la Administración del Estado sin la superioridad impuesta por exigencias fiscales, se puede hallar una explicación satisfactoria a esa diferenciación que responda a criterios de razonabilidad y supera un juicio de proporcionalidad. A tal efecto, no resulta suficiente que a la Administración no se le encuentre un fin especulativo en la demora de sus pagos. La finalidad del sobrecargo de intereses no es solo evitar actuaciones especulativas, sino también indiligencias en el pago de las sumas adeudadas. Desde esta perspectiva, no se advierte por qué la Administración no deba estar sujeta a la misma dosis de diligencia que los particulares. La situación de la Administración, cuando es demandada en un proceso o es objeto de una reclamación como responsable civil subsidiaria, carece de toda prerrogativa sustantiva y no se encuentra justificación para que su condena dineraria tenga un trato de favor en relación a la de los particulares y en daño de tercero. Por todo ello, establecer un interés de demora a cargo de la Administración distinto e inferior al previsto para cualquier otro condenado en una reclamación civil, en la medida que carece de una explicación atendible, hay que estimarlo contrario al principio de igualdad que garantiza el art. 14 C.E. y, en consecuencia, inconstitucional.

5. Por providencia de 15 de junio de 1993, se señala para deliberación y votación de esta Sentencia el 17 siguiente.

II. Fundamentos jurídicos

1. La cuestión de inconstitucionalidad formulada por la Audiencia Provincial de Navarra ofrece, desde su perspectiva procesal, un objeto aparentemente complejo que conviene simplificar para acotar lo que se plantea, por qué se hace así y su alcance. En efecto, por una parte se dirige contra el art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pero no en su totalidad sino reducido a un inciso donde se dejan a salvo -ya veremos con qué finalidad- «las especialidades previstas para la Hacienda pública por la Ley General Presupuestaria», peculiaridades que también habrán de ser concretadas. En tal aspecto, y para una mejor comprensión de cuanto ha de seguir, no está de más transcribir el texto a la letra, que dice así:

«Cuando la resolución condene al pago de una cantidad líquida, ésta devengará en favor del acreedor, desde que aquélla fuese dictada en primera instancia hasta que sea totalmente ejecutada, un interés anual igual al del interés legal del dinero incrementado en dos puntos, o el que corresponda por pacto de las partes, o disposición especial, salvo que interpuesto recurso la resolución fuese totalmente revocada. En los casos de revocación parcial, el Tribunal resolverá conforme a su prudente arbitrio, razonándolo al efecto.»

«Lo establecido en el párrafo anterior será de aplicación a todo tipo de resoluciones judiciales de cualquier orden jurisdiccional que contenga condena al pago de cantidad líquida, salvo las especialidades previstas para la Hacienda pública por la Ley General Presupuestaria.»

Este reenvío explícito, pero genérico, conlleva una alusión inequívoca al art. 45 de la antedicha norma, cuyo contenido regula el interés de demora por incumplimiento de las obligaciones pecuniarias de dar a cargo de las Administraciones públicas, que a su vez se remite al art. 36 para determinar el crédito, que será el legal del dinero. Ahora bien, ambos preceptos rebasan el ámbito de la ejecución de Sentencias y despliegan su eficacia en otros ni siquiera procesales. En tal regulación hay una serie de elementos cuya divergencia del régimen general les dota de esa «especialidad», ya que el sistema configurado en el primero de ellos para el pago a los acreedores de la Hacienda pública exige, como presupuesto formal, la existencia de una interpelación por escrito, judicial o extrajudicial, con un plazo de gracia -tres meses- para que se produzca la mora.

No son tales componentes los que pone en tela de juicio la cuestión de inconstitucionalidad, que se orienta inmediatamente -no importa insistir en ello para mayor claridad- hacia el art. 921 L.E.C. donde, en conexión con la salvedad explícita para la Hacienda pública según el texto vigente a la sazón y hoy mismo, se establece un tipo de interés dos puntos más bajo para ella que para el resto de los deudores morosos en el cumplimiento de las Sentencias en que fueran condenados al pago de cantidad líquida. Quedan extramuros del planteamiento riguroso y estricto, utilizados, sin embargo, dialécticamente por su interrelación, los arts. 36 y 45 de la Ley General Presupuestaria, en cualesquiera de sus otras facetas, aun cuando pudieran ser calificadas también como «especialidades», siempre que no se refieran al rédito del interés de demora, único extremo controvertido aquí. La delimitación precisa de lo que se propone y su razón de ser, pone a la vez de manifiesto la relevancia de la duda acerca de la constitucionalidad de este precepto legal, pues ha surgido en el procedimiento de ejecución de una sentencia recaída en juicio de faltas, donde se declara la responsabilidad subsidiaria del Estado respecto del pago de una indemnización cuantificada en el fallo y, por tanto, líquida. Se da aquí el vínculo inmediato de la solución en sede constitucional como presupuesto de la decisión judicial.

Por otra parte, la cuestión se suscita a la luz de dos derechos fundamentales, uno el principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución y el otro, contenido en el 24, donde se consagra la tutela judicial efectiva, si bien se invoque a mayor abundamiento el art. 9.2, sin dotarle de una base dialéctica o argumental propia y separada de las que se manejan para respaldar los otros dos más arriba mencionados, aun cuando en definitiva no pueda ser tachado de redundante.

2. Visto el problema planteado (la diferencia del tipo o rédito para los particulares y para la Hacienda pública, en beneficio de ésta) a la luz del derecho a la efectividad de la tutela judicial, conviene aproximarse a él desde distintos ángulos para considerar sus múltiples facetas. En un primer plano, este derecho fundamental conectado al valor justicia, uno de los principios cardinales del Estado de Derecho (art. l), como concepto abstracto que sin embargo contiene en el mismo texto muchos de sus más principales aspectos, es uno de los varios configurados mediatamente a través de la Ley, en este caso las varias leyes de enjuiciamiento que son su desarrollo, adaptándolo a las características de los órdenes jurisdiccionales existentes. Este derecho, en cuanto sirve de protección y abre la puerta de acceso a los Tribunales, tiene su cauce en el proceso y comporta la exigencia de una respuesta judicial ad hoc, favorable o desfavorable, pero congruente con el planteamiento contradictorio, ya que la tutela alcanza a todos los litigantes con intereses encontrados y no sólo a uno de ellos (STC 93/1993).

Ahora bien, este derecho fundamental no se satisface con una mera declaración judicial, desprovista de sustancia práctica, sino que necesita de su realización y, por tanto, la tutela, en cuanto efectiva por exigencia constitucional expresa, ha de llegar hasta el cumplimiento forzoso, si preciso fuere, de los pronunciamientos judiciales, donde se exterioriza la potestad de juzgar. Esto ha sido dicho tantas veces, con unas o con otras palabras por este Tribunal, que releva de una cita al pormenor del copioso cuerpo de sentencia en las que se contiene tal afirmación. Por otra parte, las resoluciones judiciales a todos obligan por igual, sin excepción alguna, y vinculan, por tanto, a los poderes públicos (art. 118 C.E.). Al legislativo, en consecuencia, corresponde la misión de hacerlo posible mediante el desarrollo y regulación del ejercicio del derecho fundamental en todas sus fases, respetando, claro está, su contenido esencial, a tenor de los arts. 53.1 y 81, C.E. (STC 67/1984).

En este derecho fundamental hay que acudir al grupo normativo correspondiente como método para su integración y entendimiento. En tal aspecto, es el Derecho común, con una raíz que se pierde en el tiempo, quien nos enseña cuál sea la función de los intereses de demora, cualesquiera que fuere la naturaleza, privada o pública, de la relación jurídica donde surjan. En tal sentido, el Código Civil les dota de una función indemnizatoria de los daños y perjuicios que pueden ser imputables a la demora en el cumplimiento de una prestación obligacional consistente en una cantidad de dinero (art. 1.108). El mismo carácter les ha asignado, en el ámbito de la Hacienda pública, la doctrina legal del Tribunal Supremo. Tal indemnización, a salvo de pacto en contrario (principio de autonomía de la voluntad) o de disposición específica (principio de legalidad) ha venido siendo el interés legal del dinero, concepto y coeficiente que han variado a lo largo de un siglo con cada coyuntura, desde 1889 (en que era un 5 por 100) hasta 1939 (en que se redujo al 4 por 100), y luego con la incidencia de las leyes ahora en tela de juicio, más las que contienen los Presupuestos Generales del Estado, que han dejado el tipo flotante, indeterminado pero determinable, con la pretensión de aproximarlo al tipo real en el mercado de capitales.

La efectividad de la tutela judicial, garantizada constitucionalmente, exige no sólo que se cumpla el fallo, la parte dispositiva de la Sentencia o de los Autos dictados para su ejecución, en los procedimientos arbitrados al efecto en cada orden jurisdiccional, sino que el ganador consiga el restablecimiento pleno de su derecho, hasta la restitutio in integrum, en la cual se comprende la compensación por el daño sufrido (STC 32/1982). En este sentido actúa el interés de demora, cuya función exclusiva es esa, al margen de la eventual actualización monetaria para restablecer la depreciación permanente, que tiene otros mecanismos como las cláusulas de estabilización contractuales o las previsiones legales al respecto, en función de un punto de referencia dado (el patrón oro, el índice del coste de vida, etc.). No se trata, por ello, de «conservar el valor nominal consignado en la resolución judicial» (STC 114/1992), sino de indemnizar al acreedor impagado el lucro cesante, dándole lo que hubiera podido obtener en circunstancias normales de la cantidad líquida que se le adeuda. En definitiva, si el canon común para esta eventualidad es el interés legal del dinero, resulta evidente que el art. 36 L.G.P., en la parte que nos toca, cumple con su función para todos, incluida la Hacienda pública, y respeta el contenido del derecho a la ejecución de la Sentencia, tal y como fue delimitado más arriba.

3. Ahora bien, queda por sopesar la trascendencia de los dos puntos que se añaden al tipo legal para todos menos para la Hacienda pública. Hay aquí, como antes, que desentrañar el significado y la finalidad de ese incremento. Para ello, nada mejor que la voluntad explícita del legislador contenida en la exposición de motivos de la Ley de 29 de junio de 1984, donde se explica que tal incremento supone que «la resolución jurisdiccional condenatoria al pago de cantidad líquida aparezca singularmente potenciada en su ejecutoriedad». Se trata, pues, de dar una mayor intensidad a la fuerza compulsiva del pronunciamiento judicial, fomentando así -por la vía negativa- su pronto cumplimiento. No tiene aquí, en el procedimiento de ejecución, una misión exclusivamente disuasoria de recursos, que ya se habrán agotado en su parte más importante, sino más bien de encarecer la tardanza en el pago frente a maniobras especulativas, en función de los distintos tipos de interés en el mercado, como medio indirecto de financiación del moroso. En el mismo sentido, estos que a las veces han dado en llamarse intereses procesales, son calificados como sancionadores o punitivos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Civil), en una acepción más metafórica que rigurosa de la expresión. Se produce así la coexistencia de un tipo porcentual con finalidad indemnizatoria, el «interés legal del dinero» y otra disuasoria, el recargo. En puridad, y utilizando otro instrumental terminológico más apropiado, podría mejor hablarse de medidas de fomento de la ejecución de Sentencias con un signo negativo y un contenido económico, que han sido utilizadas por el legislador más de una vez como habrá ocasión de comprobar, con el fin de poner coto a la masificación de asuntos en los órganos judiciales por un uso abusivo del proceso, desviándolo de su fin institucional, para prolongar situaciones cuya ilicitud se ha comprobado ya judicialmente, con el correlativo beneficio económico del deudor moroso y el simétrico empobrecimiento del acreedor que ha ganado el pleito. Se trataría, pues, de desalentar el abuso del derecho a la tutela judicial.

Esto nos sitúa ya en el terreno propio del principio de igualdad ante la Ley que resultaría desequilibrado procesalmente -como ocurre en el caso que ha provocado la cuestión- si todos los condenados en la Sentencia al pago de una indemnización perfectamente cuantificada hubieran de abonar, como intereses por demora, el rédito legal incrementado en dos puntos, salvo el Estado, a quien se le condona tal recargo, con un régimen privilegiado sin justificación objetiva, planteamiento que es el meollo de este proceso. Conviene hacer un alto en el camino para delimitar, con la máxima precisión de que seamos capaces, el perímetro de lo controvertido aquí y ahora. Por de pronto, la sedicente desigualdad no se produce en la aplicación de la Ley ni desequilibra la posición de las partes en el proceso, sino que deriva directa e inmediatamente de la propia Ley y se refleja en su texto, por lo que el destinatario del reproche resulta ser el Poder legislativo. En definitiva, el tema conductor de la cuestión bien podría ser reconducido a averiguar si el legislador de 1984 obró, o no, con arbitrariedad, cuya interdicción proclama el último párrafo del art. 9 C.E., cuando establece dos tipos de interés diferentes para los ciudadanos y para la Hacienda pública en el procedimiento de ejecución de Sentencia.

4. Antes de seguir adelante no estará de más dejar bien sentado que la cobertura de esta diferencia de trato no ha de buscarse en el sometimiento de las Administraciones públicas al régimen presupuestario establecido constitucionalmente (art. 134 C.E.), que en ningún caso impide el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias por aquéllas siempre y cuando se hayan contraído de acuerdo con las leyes y con arreglo a ellas se produzca el gasto público necesario al efecto (art. l33.4). Estas normas sirven de respaldo a las que en la Ley general del ramo regulan los diversos procedimientos para la cobertura de esos gastos y la efectividad de su pago, pero no alteran la configuración de las fuentes de las obligaciones. El contenido de los respectivos preceptos en el Código Civil (art. 1.089) y en la Ley General Presupuestaria (art. 42) coincide sustancialmente. El principio de legalidad en este aspecto queda, pues, formalmente satisfecho, ya que existen mecanismos para corregir las insuficiencias materiales al respecto. La razón del diferente tratamiento es otra, según se verá, aun cuando esté en la órbita del sometimiento del Estado y las entidades integrantes del sector público al régimen de contabilidad pública (art. 122 L.G.P.), como principio rector de su actividad, que conlleva un sinnúmero de formalidades, concebidas como garantías de la intangibilidad de los caudales públicos, dentro de unos cauces más rígidos que en los demás sectores de las Administraciones públicas.

El cumplimiento de las Sentencias corresponde, como regla general, a quienes en ella aparezcan condenados, como un deber impuesto constitucionalmente a todos sin excepción alguna (art. 118 C.E.), sin perjuicio de que la ejecución se encomiende constitucionalmente a los Tribunales «por potestad propia inherente a la función jurisdiccional» (STC 155/1985). Ahora bien, aun cuando la exigibilidad -no el nacimiento- de las obligaciones a cargo de la Hacienda pública pueda resultar de resolución judicial firme (art. 43.1 L.G.P.), esto no quiere decir que se convierta en un título directamente ejecutable, equivalente a una orden de pago, desde el momento en que los Jueces y Tribunales no podrán despachar mandamiento de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda pública y ha de encauzarse a través de un complejo procedimiento administrativo de ejecución del gasto que en más de un caso necesita una prolongación parlamentaria (arts. 44 y 64 L.G.P.).

En definitiva, no es la posición preeminente de la Hacienda pública, personificación sectorial de la Administración, como titular de potestades y prerrogativas, el dato determinante del diferente tratamiento respecto de los «intereses procesales» en ejecución de las Sentencias, sino al contrario, la minusvalía derivada de los principios de legalidad y de contabilidad pública a los cuales aparece sometida constitucionalmente, que condicionan su actuación y obstaculizan la agilidad de movimientos muy por bajo del nivel de los particulares en el ejercicio de su libertad (autonomía de la voluntad en el campo jurídico). En definitiva, se produce siempre, haya o no haya consignación presupuestaria, una demora inercia o institucional, achacable al sistema de garantías para el correcto manejo de los dineros públicos que se traduce en un procedimiento plagado de cautelas, en beneficio de todos, demora pues no imputable a la Administración como persona pública ni a sus agentes. No se trata de una tardanza caprichosa o arbitraria sino que hinca su raíz en razones profundas de los intereses generales a los cuales ha de servir la Administración y en las características objetivables de ésta. Si ello se pone en relación con el carácter punitivo, sancionador o disuasorio del recargo de dos puntos cuestionado, resulta que esa demora inmanente no puede ser llamada «mora» en un sentido rigurosamente jurídico, pues tal calificación no corresponde propiamente a cualquier retraso sino al retraso culpable en cumplir la prestación debida, según ha sido definida jurisprudencialmente sin desmayo alguno, conformando doctrina legal al respecto con el valor normativo complementario que le asigna el Código Civil (art. 1.6).

Es claro que el recargo o sobretasa carece aquí de sentido y de función. No puede tomarse como punto de partida la presunción de que la Administración se va a separar del camino recto que le marca el principio de legalidad, ni tampoco cabe negar la posibilidad de que así ocurra en algún caso excepcional, para cuya eventualidad tampoco resultaría de eficacia el incremento del rédito a cargo de la Hacienda pública y no de los agentes que dolosa o culposamente, a propósito o por desidia o negligencia, fueren los autores del retraso. Conviene recordar, antes de proseguir el discurso, que el recargo o sobretasa no está pensado para beneficiar económicamente al ganador del pleito, sino como acicate, para que el condenado cumpla el pronunciamiento judicial lo antes posible. Esta finalidad explícita, tantas veces invocada, se obtiene mejor, cuando de la Administración y sus agentes se trata, con otros remedios, como son la responsabilidad personal del gestor moroso exigible en las vías civil, penal y disciplinaria, así como la responsabilidad política residenciable en las Cámaras parlamentarias, sin olvidar quizá la solución más idónea consistente en modificar el sistema, dando una mayor intensidad a la fuerza ejecutoria de las Sentencias.

En definitiva, no son iguales las situaciones de la Hacienda pública y de los demás, en lo que aquí concierne, por las razones más arriba expuestas. El trato distinto se funda, pues, en elementos diferenciales muy consistentes, con una justificación objetiva y razonable que en ningún momento puede considerarse artificiosa o arbitraria ni por tanto discriminatoria. Tampoco es desproporcionada si se repara en que el incremento del rédito se fija en dos puntos, cifra no excesiva en términos absolutos ni tampoco relativos. Efectivamente, la tendencia al alza de los tipos de interés desde antes de 1984, año en el cual se promulgó la Ley donde el art. 921 L.E.C. recibió su actual y controvertida redacción, hace que una medida que pretende un progresivo acercamiento a los niveles existentes en el mercado financiero pueda ser calificada como razonable, desde una perspectiva constitucional, si se observa que, incluso con ese incremento, la tasa resultante no supera las utilizadas habitualmente en las relaciones entre particulares. En la década precedente, incluido el año que corre, las respectivas leyes de presupuestos fijaron los tipos entre un máximo del 13,75 por 100 (27 de mayo al 31 de diciembre de 1985; 13,125 por 100 en 1986) y un mínimo del 8 por 100 en 1984, habiendo regido el 12 por 100 en cinco anualidades (1987, segundo semestre de 1990 y 1991 al 1993), el 11,50 por 100 en una (1988) y el 11 por 100 en tres (primer semestre de 1985, 1989 y primera mitad de 1990). Ello significa que la sobretasa, traducida en cifras relativas, supone un aumento del rédito vigente cada año que oscila ente el 25 y el 14 por 100 y, en la franja media, entre un 18,10 y un 16,66 por 100. Este Tribunal ha aceptado como buenas en dos ocasiones anteriores sobretasas mayores para supuestos análogos con análoga función disuasoria. El interés de demora de la deuda tributaría, consistente en el legal más un 25 por 100 [art. 58.1 b) L.G.T.] ha sido considerado razonable en nuestra STC 76/1990, mientras que la 5/1993 ratifica el 20 por 100 anual como tipo para el cálculo de las indemnizaciones a cargo de los asegurados en el caso de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos a motor (Disposición adicional tercera, L.O. 3/1989, de 21 de junio, para la actualización del Código Penal). En definitiva, el inciso puesto en tela de juicio, que ha sido analizado desde las perspectivas relevantes al efecto, no contradice tampoco el principio de igualdad ante la Ley formulado en el art. 14 de la Constitución, ni su realidad y efectividad, como predica el 9 en el párrafo 2.

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

Ha decidido

No haber lugar a declarar la inconstitucionalidad del inciso «salvo las especialidades previstas para la Hacienda pública por la Ley General Presupuestaria» contenido en el último párrafo del art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en su relación con el art. 36.2 de la Ley General Presupuestaria (Real Decreto Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre).

Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».

Dada en Madrid, a veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.

VOTO:

Voto particular que formula el Magistrado Excmo. Sr. don Alvaro Rodríguez Bereijo a la Sentencia dictada por el Pleno en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.747/90, al que se adhiere el Magistrado Excmo. Sr. don Fernando García-Mon y González-Regueral

La discrepancia del parecer mayoritario del Pleno, como así se mantuvo en las deliberaciones de la Sentencia, se fundamenta en las razones siguientes:

En el régimen jurídico de las obligaciones pecuniarias del Estado que establece la Ley General Presupuestaria (art. 36.2 y art. 45), al que se remite como excepción el último inciso del art. 921 L.E.C., se contienen varias diferenciaciones normativas en favor de la Hacienda pública, que constituyen una «especialidad» del Estado respecto de los demás deudores cuando resulta obligado al pago de una cantidad líquida:

1. Devengo de intereses legales sin el incremento de dos puntos (art. 36.2 L.G.P.).

2. Plazo de carencia de tres meses para el abono del principal y de dichos intereses.

3. Devengo de los intereses desde la notificación de la resolución judicial (dies a quo).

4. Exigencia de previa reclamación por escrito del acreedor (interpellatio), momento a partir del cual se devenga el interés establecido en el art. 36.2 L.G.P.

Hay que decir que el art. 45 L.G.P. se aplica a dos supuestos distintos de intereses:Los intereses materiales, estrictamente moratorios (art. 1.100 Código Civil) que, sin mediar condena judicial del Estado, son devengados desde que la obligación de pagar una cantidad líquida ha sido «reconocida» por órgano administrativo competente; y los intereses procesales (a los que con carácter general se refiere el art. 921 L.E.C.), debidos como consecuencia de la condena del Estado al pago de cantidad líquida y que son devengados, si la Administración no pagara al acreedor, desde la notificación de la resolución judicial.

El caso ahora contemplado se refiere exclusivamente a los intereses procesales que corren a cargo de la Hacienda pública cuando el Estado ha sido condenado judicialmente (en calidad de responsable civil subsidiario en este caso) al pago de una suma de dinero.

Sólo la primera de estas «especialidades» de la Hacienda pública que contempla nuestra Ley General Presupuestaria es aquí la cuestionada por la Audiencia Provincial de Navarra en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2.747/1990.

Deben quedar fuera, asimismo, del objeto de nuestro examen en el presente proceso la constitucionalidad de los demás privilegios de la Hacienda pública cuando ocupa una posición deudora que resultan de las «especialidades» que prevé la Ley General Presupuestaria no sólo en el citado art. 45 sino también por el juego de los arts. 43 y 44.

El problema a elucidar queda ceñido, pues, a la posible inconstitucionalidad -desde la perspectiva del principio de igualdad del art. 14 C.E.- de uno de los privilegios de que goza la Hacienda pública deudora: el distinto y menor tipo de interés aplicable a los intereses procesales devengados en favor del acreedor cuando resulta condenada la Administración, por resolución judicial, al pago de una cantidad líquida (que el art. 921 L.E.C. fija con carácter general en el «interés legal del dinero incrementado en dos puntos») y ello por virtud de las «especialidades previstas para la Hacienda pública en la Ley General Presupuestaria» y precisamente en el art. 36.2 L.G.P. (que fija sólo el interés legal del dinero).

La otra posible lesión constitucional que la Audiencia Provincial proponente de la cuestión anuda al art. 24 C.E. carece por sí sola de entidad autónoma, pues es sólo mediata y accidental de la primera, esto es, el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente del derecho a la ejecución de la Sentencia de condena en su cuantía íntegra (devengo de intereses procesales en la cuantía del interés legal del dinero incrementado en dos puntos) sólo resulta afectado en la medida en que existe una desigualdad de trato en favor de la Hacienda pública.

Cualquiera que sea la naturaleza jurídica (moratoria o punitiva) de los intereses procesales del art. 921 L.E.C. -cuestión controvertida en la doctrina y en la juris prudencia del Tribunal Supremo- ciertamente responden a la finalidad de castigar el vencimiento de la parte en el juicio y proteger, al propio tiempo, la integridad del bien (el dinero) que constituye el objeto de la condena, sujeto por sus características a menoscabo en su valor por el transcurso del tiempo como consecuencia de la interposición de recursos. De ahí la preocupación que late en el precepto por la rápida ejecución de las Sentencias condenatorias al pago de una cantidad líquida, tratando de compensar a quien ha debido de soportar uno o varios recursos intentados sin éxito contra una Sentencia que le era favorable y ha estado, mientras tanto, sin percibir la cantidad líquida a cuyo pago se había condenado a la parte contraria. Por lo que no le es del todo ajena la finalidad disuasoria de recursos infundados o con pocas probabilidades de prosperar, fomentando así el pronto cumplimiento de las resoluciones judiciales que condenan al pago de una suma de dinero.

El Abogado del Estado, y en buena medida también la Sentencia de la que disiento, para justificar la razonabilidad y proporcionalidad de la desigualdad de trato en y ante la Ley que entraña la norma cuestionada (el art. 921, último inciso, de la L.E.C. en relación con el art. 36.2 de la L.G.P.) aduce varios tipos de razones:

a) Que el riesgo del retraso malicioso en el cumplimiento de las Sentencias condenatorias al pago de cantidad líquida no existe cuando el deudor es la Hacienda pública, sino que se debe a la función financiera de gasto público -a la que, por virtud del principio de legalidad, está sometida la Administración- que se desenvuelve a través de un riguroso procedimiento administrativo de gasto para disponer de la oportuna consignación presupuestaria, a menudo imprevista, que culmine con la ordenación del pago correspondiente. Disposición de fondos financieros del Tesoro público que está sujeto, por mandato constitucional y legal, a un riguroso régimen de intervención y control según las normas y principios de la contabilidad pública (arts. 115, 116, 117 y 118 de la L.G.P.).

El diferente trato normativo y favorable a la Hacienda pública deudora se justifica también -a juicio del Abogado del Estado- por el mandato constitucional contenido en el art. 31.2 de la Constitución respecto del gasto público y la vinculación de éste al cumplimiento de los fines de interés general, encaminados a lograr una asignación equitativa de los recursos públicos y a que su programación y ejecución respondan a los principios de eficiencia y economía.

b) La finalidad disuasoria o preventiva del incumplimiento del incremento en dos puntos del interés legal carece de sentido cuando el deudor condenado es la Hacienda pública. Pues a la Administración no cabe atribuirle una voluntad rebelde en el cumplimiento de las resoluciones judiciales, pues la dilación, cuando existe, ha de atribuirse a la legalidad presupuestaria a que está sometida la Hacienda pública.

c) La excesiva onerosidad y desproporción que supondría para la Hacienda pública (en atención a los fines que persigue) un tratamiento igualitario con el resto de los ciudadanos, por virtud del principio de la improductividad del capital para la Administración (Fiscus usuras non debet).

Este amplio desarrollo argumental con que pretende justificarse, desde la perspectiva constitucional de la igualdad, el diferente tratamiento legal otorgado a la Hacienda pública en la fijación de la cuantía de los intereses procesales que debe pagar cuando resulta condenada al pago de una suma de dinero, viene a reconducirse, en definitiva, a una sola línea de razonamiento: el principio de legalidad presupuestaria [para que el Estado pueda legalmente obligarse económicamente es preciso que se hallen habilitados por Ley los créditos necesarios para ello (art. 133.4 y 134 de la C.E. y art. 43 y 60 de la L.G.P.)] y el régimen de presupuesto público que rige los gastos y pagos de la Hacienda pública y la necesidad ineludible de que exista crédito presupuestario consignado para su pago y lo «imprevisible» presupuestariamente que resulta la ejecución de Sentencias de condena pecuniaria frente a la Hacienda pública, lo que singulariza a la Hacienda en relación con los demás deudores (los particulares) condenados al pago de cantidad líquida.

En mi opinión, esta argumentación aducida, apoyada en razones y exigencias derivadas del complejo (y a veces dilatado) procedimiento de ejecución del gasto público y de la superposición cuando se trata del cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del Estado, de dos legalidades distintas: la legalidad administrativa (la fuente de la obligación) y la presupuestaria (la fuente del gasto) -que acaso podría servir para explicar y justificar otros privilegios de la Hacienda pública deudora que resultan de las «especialidades» previstas en los arts. 42 y siguientes de la L.G.P.- no resulta convincente para justificar la razonabilidad y proporcionalidad de una norma que consagra una diferencia de trato en favor de la Hacienda pública para la determinación del quantum (nótese bien, que no del tempo del cumplimiento) de los intereses procesales que debe pagar cuando ha sido vencida y condenada en juicio al pago de una cantidad líquida.

Porque, a fin de cuentas, la única razón aprehensible de tal diferenciación es, pura y simplemente, la mera condición o cualidad de persona jurídico pública de la Hacienda. Pues las pretendidas dificultades que para el pronto cumplimiento de las obligaciones [en este caso, obligaciones nacidas de Sentencia judicial firme (art. 43 L.G.P.)] se derivan de la necesidad de sujetarse al procedimiento de ejecución del gasto público y al rigor de la legalidad presupuestaria constituyen, en mi opinión, un débil fundamento.

En efecto, es preciso recordar, ante todo, que el sometimiento a la legalidad presupuestaria, como ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 32/1982, fundamento jurídico 3. vid., también, la STC 61/1984, fundamento jurídico 3.), «no puede dar lugar a que se deje, de hecho, sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza», «por lo que en ningún caso el principio de legalidad presupuestaria puede justificar que la Administración posponga la ejecución de las Sentencias más allá del tiempo necesario para obtener, actuando con la diligencia debida, las consignaciones presupuestarias en el caso de que éstas no hayan sido previstas» o, como también se ha afirmado significativamente en la STC 26/1983, fundamento jurídico 4., a propósito de un caso de incumplimiento de lo dispuesto en el fallo de una Sentencia judicial, por falta de crédito consignado en la partida correspondiente de los Presupuestos, «Los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, ni la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva a los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».

Por otra parte, no sería imposible arbitrar, dentro de las técnicas presupuestarias reconocidas en nuestro Derecho positivo, específicos remedios apropiados para resolver los problemas que plantea la ejecución o cumplimiento de las resoluciones judiciales condenatorias del Estado al pago de cantidad líquida por mor de la exigencia del principio de legalidad presupuestaria -esto es, la previa existencia de autorización presupuestaria de crédito para gastos-, como son: los llamados «créditos ampliables» (art. 66 L.G.P.), consideración que, sin esfuerzo, podría atribuirse a los créditos presupuestarios que se consignaran ad hoc en los Presupuestos Generales del Estado de cada año pará hacer frente a la ejecución de Sentencias en la cuantía que las mismas determinen; o la técnica de «La generación de crédito en el estado de gastos de los Presupuestos» (art. 71 L.G.P.) que podría establecerse respecto de las obligaciones de pago que resulten de Sentencia judicial;o, en fin, los «anticipos de Tesorería» (art. 65 L.G.P.).

Adviértase que no se trata de negar las repercusiones que respecto de la ejecución de las condenas pecuniarias del Estado origina la especial situación de vinculación de la Administración al principio de legalidad presupuestaria (art. 133.4 y art. 134 C.E.), a fin de garantizar y proteger el empleo o disposición de los fondos públicos, preordenados al fin específico de la satisfacción del interés público al que están adscritos, que hace que algunos de los que se denominan privilegios o prerrogativas de la Hacienda pública sean, a veces, en realidad «prerrogativas en menos» de la Administración, en expresiva frase de J. Rivero.

Pero, sea como fuere, en el caso aquí enjuiciado nos encontramos ante un privilegio procesal que, en sí mismo contemplado, tiene poco que ver con los condicionamientos que la legalidad presupuestaria impone a la Administración respecto al tempo del cumplimiento de las obligaciones pecuniarias y más precisamente con la especialidad en favor de la Hacienda pública deudora para la determinación del momento (dies a quo) a partir del cual se devengan los intereses porque, se entiende que, a partir de entonces, existe una voluntad morosa o rebelde al cumplimiento de las Sentencias: notificación de la resolución judicial; tres meses desde el día de dicha notificación sin que la Administración pague, y exigencia de interpelación, por escrito, del acreedor.

Son estas «especialidades de la Hacienda pública» que se contienen en el art. 45 de la L.G.P. y a las que el art. 921 L.E.C. se remite, sobre las que cabría, acaso, razonar apelando al deber de la Administración de sujetarse a la legalidad presupuestaria y al complejo procedimiento de ejecución del gasto público y a los rigurosos mecanismos jurídicos de control interno en toda disposición del dinero público, para explicar, e incluso justificar, las prerrogativas de la Hacienda pública en el cumplimiento de las resoluciones judiciales.

Pero -como correctamente se precisa en el fundamento jurídico 1. de esta Sentencia- la cuestión aquí planteada no es esa (y el órgano judicial proponente lo deja muy claro en su Auto de planteamiento), atinente, más bien, al art. 45 L.G.P. (que sí se suscita, en cambio, en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 872/1992 planteada por el Juzgado de lo Social de Cuenca, así como en los recursos de amparo núms. 2.151/91 y 1.130/92 pendientes de resolución por este Tribunal), sino otra bien distinta atinente al art. 36.2 L.G.P. y al que debe ceñirse nuestro juicio de constitucionalidad: la menor cuantía de los intereses procesales derivados del vencimiento en juicio cuando el deudor es la Hacienda pública.

Y para justificar, desde la perspectiva del derecho de igualdad ante la Ley, la diferencia de trato que la norma cuestionada (art. 921 L.E.C., en relación con el art. 36.2 L.G.P.) establece, la única razón que, a fin de cuentas, viene a ofrecerse, en la Sentencia y también en las alegaciones de la Abogacía del Estado, es ser el deudor la Hacienda pública y que por ello mismo no puede ser imputada de mala voluntad en el cumplimiento de las obligaciones, con lo que viene a hacerse supuesto de la cuestión.

Pero si la finalidad de los intereses procesales que contempla el art. 921 L.E.C. es, como se ha afirmado por la doctrina, compensar al acreedor triunfante en el proceso, disuadir de recursos infundados o con pocas expectativas de prosperar y estimular el pronto cumplimiento de las resoluciones judiciales que condenan a pagar cantidades líquidas, reduciendo el uso abusivo, o simplemente excesivo, de la justicia; todas estas finalidades alcanzan también al Estado y a las demás entidades que constituyen la Hacienda pública en sentido subjetivo (art. 2 L.G.P.) cuando son partes en un proceso, en medida exactamente igual que cualesquiera otras personas físicas o jurídicas litigantes.

Y en el caso que ahora se cuestiona ante este Tribunal (resolución judicial que fija una indemnización civil por daños y perjuicios de que es responsable civil subsidiario el Estado) la Administración se encuentra en una posición jurídica de paridad con las demás partes del proceso como una relación jurídica sujeta al Derecho privado (civil); y no puede decirse que la Administración actúe, dentro de una relación de Derecho público, como ente dotado de imperium, que le coloque en una posición de supremacía o prevalencia jurídica sobre los otros sujetos (persona física o jurídica) que forman parte de la relación, que justifique constitucionalmente la desigualdad de trato que la norma establece (art. 921 L.E.C., en relación con el art. 36.2 L.G.P.).

No se trata, pues -como también razonan tanto el órgano judicial proponente como el Fiscal General del Estado- de un caso como el resuelto por el Tribunal Constitucional en la STC 76/1990, fundamento jurídico 9. A) respecto del interés de demora de las deudas tributarias, en que el diferente trato establecido por la L.G.T. [art. 58.2 b)] entre la Administración tributaria y los contribuyentes se justificaba en la finalidad a que atendía la norma de la necesidad de proteger otros bienes constitucionales como es el interés público en el exacto y tempestivo cumplimiento del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 C.E.).

La situación de la Administración cuando es demandada en un proceso o es objeto -como es aquí el caso- de una reclamación como responsable civil subsidiario, se encuentra en una situación de paridad jurídica con las demás personas privadas, físicas o jurídicas, y no de prevalencia, lo que priva de justificación razonable al privilegio o prerrogativa, frente a los particulares, que la norma le otorga en la determinación de la cuantía de los intereses a que ha resultado condenada. Y no resulta discernible que tal posición jurídica peculiar, de ventaja o privilegio, que se otorga a la Administración, venga exigida, en este caso, como una medida proporcionada para la consecución de los fines y funciones de interés público o general que tiene encomendados.

Y tampoco constituye, en mi opinión, fundamento bastante para justificar la razonabilidad y proporcionalidad de la norma, la apelación -como hace el Abogado del Estado- a la ausencia de un fin especulativo en la Administración cuando se demora en sus pagos y al principio de improductividad del capital para la Administración (según el aforismo que se remonta al derecho regio Fiscus non debet usuras cuya virtualidad en la moderna Hacienda pública, por los criterios de rentabilidad y eficacia que deben presidir la gestión de sus fondos, es más que dudosa), porque la finalidad del incremento en dos puntos sobre el interés legal del dinero que el art. 921 L.E.C. establece en favor del acreedor tiene una función compensatoria (mantener la intangibilidad del valor de un bien, erosionable como el dinero, cuya cuantía ha sido fijada en la Sentencia judicial), pero también en cierto modo disuasoria como carga del vencimiento en juicio (evitando dilaciones innecesarias y estimulando, en beneficio del acreedor, tanto el pronto cumplimiento de la resolución judicial como la disuasión de recursos infundados o de escasa prosperabilidad). Motivos de los cuales -aun admitiendo en la Administración la falta de una finalidad especulativa por la diferencia entre el interés legal del dinero y el superior del mercado, que puede suponerse, en cambio, en los particulares, porque en todo caso han de destinarse necesariamente a la cobertura de los gastos públicos- no cabe excluir a la Administración cuando es parte en un proceso.

Es oportuno recordar aquí un pasaje significativo del apartado 3. de la Exposición de Motivos de la Ley General Presupuestaria, de 4 de enero de 1977 (aunque luego no haya tenido un reflejo coherente en la parte dispositiva, como muestra a las claras el problema suscitado en la presente cuestión de inconstitucionalidad):

«en la vertiente de las obligaciones no debe silenciarse la paridad de tratamiento de la Hacienda pública como deudora respecto de los particulares, así como la menor trascendencia que esta ley asigna a la inexistencia de crédito presupuestario, cuando la correlativa obligación a cargo de la Hacienda pública dimana de una Sentencia judicial firme de todo recurso.»

Por todo lo expuesto, la cuestión planteada debería, en mi opinión, haber sido estimada, declarándose, en consecuencia, la inconstitucionalidad del último inciso del art. 921 L.E.C. en relación con el art. 36.2 L.G.P.

Madrid, a veintitrés de junio de mil novecientos noventa y tres.

Voto particular que formula el Magistrado Excmo. Sr. don Vicente Gimeno Sendra a la Sentencia dictada en la C.I. núm. 2.747/90, al que se adhiere el Magistrado Excmo. Sr. don Carlos de la Vega Benayas

1. Mi primer motivo de discrepancia con la presente Sentencia se circunscribe a la aparente contradicción en la delimitación de la cuestión de inconstitucionalidad, pues si bien en el fundamento jurídico 1. se afirma que «quedan extramuros del planteamiento riguroso y estricto... los arts. 36 y 45 de la Ley General Presupuestaría», el fallo, sin embargo, extiende la declaración de constitucionalidad (como no podía ser de otra manera, dados los términos del Auto del Magistrado proponente de la cuestión), no solo al último párrafo del art. 921 L.E.C., sino también al art. 36.2 de la Ley General Presupuestaria.

Es, en efecto, a estos dos únicos preceptos a los que debía de haberse ceñido el examen de la cuestión, cuyo objeto se contrae fundamentalmente a dilucidar si resulta atentatorio al principio de igualdad que al Estado, y a diferencia de los particulares, se le pueda exonerar del incremento en dos puntos a los intereses materiales en los denominados intereses procesales de demora.

2. La justificación de dicha desigualdad de trato dada por nuestra Sentencia personalmente se nos escapa. En síntesis, dicha desigualdad pretende justificarse en tres tipos de consideraciones: a) en la naturaleza de tales intereses procesales; b) en las especialidades del procedimiento de ejecución de Sentencias administrativas, y c) en la «proporcionalidad» de la exoneración de aquel incremento.

Veamos un poco más detenidamente la consistencia de tales argumentos:

a) En el fundamento jurídico 3 se afirma que la naturaleza de tales intereses procesales (a diferencia de los materiales que son indemnizatorios) es «sancionadora, punitiva o disuasoria». Aun cuando de dicha afirmación no se desprenda, en la Sentencia, conclusión alguna y aun admitiendo dicha naturaleza, no se justifica este privilegio del Estado, pues, salvedad hecha de los asuntos que no gocen de «clave A» (Circular 21/1987, de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado) y de que no reciban autorización expresa al respecto, los Abogados del Estado están obligados siempre a recurrir todas las resoluciones judiciales lesivas para el Estado (art. 55.3 II del D. de 27 de julio de 1943). Si, como consecuencia de la peculiar organización de la Abogacía del Estado, tales defensores del Estado usan y abusan de los medios de impugnación, es evidente que, al igual que los particulares, debe el Estado hacerse acreedor de la «sanción procesal» contenida en el art. 921 L.E.C.

b) Tampoco se comprende la bondad de este privilegio atendiendo a las peculiaridades del procedimiento de ejecución de Sentencias administrativas (fundamento jurídico 4). La «demora inercial o institucional» (que, de ser cierta, conculcaría el derecho a un proceso «sin dilaciones indebidas» del art. 24.2 C.E.) en nada sirve para justificar la exención de incrementar en dos puntos los intereses procesales de demora, sino, antes al contrario, viene a corroborar la necesidad de dicho trato igualitario, pues, si la finalidad de la norma es la de prevenir dilaciones indebidas en la interposición de los recursos y a dicha conducta no se sustrae la Administración pública, a ella debiera extenderse dicho incremento a fin de erradicar la «inercia administrativa» que es uno de los mayores males que posibilita nuestro deficiente proceso de ejecución de sentencias administrativas, tan necesitado de una profunda reforma.

c) Finalmente, la afirmación de la mayoría de que no estima «desproporcionado» la exención de un incremento de dos puntos en nada desvirtúa el juicio de igualdad (¿hasta dónde llegaría dicho examen de proporcionalidad si mañana el Poder legislativo decidiera incrementar dicho porcentaje?), al margen de que dicha desproporción se acentúa si se examina el privilegio desde el doble «rol» de la Administración, acreedora o deudora, que puede asumir dentro del proceso. Así, si la Administración resultara ser acreedora en una deuda tributaria está facultada para exigir unos intereses materiales de demora equivalente al legal del dinero incrementado en un 25 por 100 (art. 58.1 de la Ley General Tributaria, declarado constitucional por nuestra STC 76/1980) a contar desde el nacimiento de la deuda y hasta la fecha de la Sentencia condenatoria recaída en primera instancia, más dicho interés de demora incrementado en dos puntos (art. 921 L.E.C.) desde la fecha de dicha Sentencia hasta que es totalmente ejecutada y en concepto de intereses procesales, pero, si fuera el particular quien resultara ser el acreedor frente a la Administración deudora, dichos intereses se reducen por todos los conceptos exclusivamente al legal del dinero, hoy fijado por las Leyes de Presupuestos. Esta distinta situación en la que se encuentra la Administración y el administrado, cuando actúan, como es el caso examinado, sometidos ambos a las normas del Derecho privado (sin que la Administración pueda, por tanto, invocar prerrogativa pública alguna) nos parece carente de justificación objetiva alguna y, por consiguiente, conculcadora del principio constitucional de igualdad, por lo que debió haberse hecho merecedora de una declaración de inconstitucionalidad.

Madrid, a veintitrés de junio de mil novecientos noventa y tres.

Análisis

  • Rango: Sentencia
  • Fecha de disposición: 22/06/1993
  • Fecha de publicación: 19/07/1993
Referencias posteriores

Criterio de ordenación:

  • CORRECCIÓN de errores en Suplemento al BOE núm. 286, de 30 de noviembre de 1993 (Ref. BOE-T-1993-28453).
Referencias anteriores
  • DICTADA en la CUESTION 2747/1990 (Ref. BOE-A-1990-30941).
  • DECLARA la constitucionalidad del inciso del último párrafo del art. 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil aprobada por Decreto de 3 de febrero de 1881 (Gazeta) (Ref. BOE-A-1881-813).
Materias
  • Cuestiones de inconstitucionalidad
  • Enjuiciamiento Civil

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